Med undtagelse af den store depression er den recession, der begyndte i december 2007, den alvorligste i landet ifølge forskellige arbejdsmarkedsindikatorer. De 7,1 millioner arbejdspladser, der blev fjernet fra arbejdsgivernes lønningslister mellem december 2007 og september 2009, hvor man mener, at den seneste recession kan være afsluttet, er mere end der er registreret for nogen anden recession i efterkrigstiden. Tabet af arbejdspladser var også større i relativ forstand under den seneste recession, idet der blev registreret et fald på 5,1 % i perioden.1 Desuden var langtidsledigheden (defineret som andelen af arbejdstagere uden arbejde i mere end 26 uger) højere i september 2009 – på 36 % – end på noget tidspunkt siden 1948.2
Som følge heraf er der blandt nogle medlemmer af det offentlige politiske samfund opstået et momentum for at øge de jobskabelses- og arbejdstagerstøtteforanstaltninger, der er indeholdt i American Recovery and Reinvestment Act (P.L. 111-5). I et forsøg på at fremskynde forbedringen af arbejdsløshedsprocenten og jobvæksten i genopretningsperioden efter den seneste recession3 har nogle politikere for nylig rettet opmærksomheden mod programmer, der midlertidigt skabte job til arbejdstagere, der var arbejdsløse under landets værste økonomiske nedtur – Den Store Depression – som den seneste recession er blevet sammenlignet med.4
Denne rapport beskriver først det socialpolitiske miljø, som 1930’ernes jobskabelsesprogrammer blev udviklet i, og undersøger årsagerne til deres mangler dengang og som modeller for nutidens konjunkturudlignende beskæftigelsesforanstaltninger. Derefter gives der en kort oversigt over de to jobskabelsesprogrammer fra depressionstiden, som kongresmedlemmer oftest har spurgt om: Works Progress or Projects Administration (WPA)5 og Civilian Conservation Corps (CCC).
Dengang og nu
I begyndelsen af den store depression var den bistand, som regeringen tilbød de arbejdsløse arbejdstagere og deres familier, i form af direkte hjælp. Som Bremer beretter på baggrund af historiske dokumenter, indebar ydelsen af offentlig bistand til arbejdsløse arbejdere i de første år af depressionen, at de først blev
underlagt en behovsundersøgelse for at bevise deres nød, en procedure, som Hopkins beskrev som værende befordrende for “en omfattende nedbrydning af de fineste fornemmelser”. For det andet blev der givet direkte hjælp i naturalier, således at andre foreskrev, hvad de arbejdsløse skulle spise og bære. Endelig greb hjælpeundersøgerne ind i de arbejdsløses liv og fortalte dem, “hvor og hvordan de skulle bo … hvordan de skulle ordne deres forhold inden for familiegruppen, til deres slægtninge, naboer og venner”. Den direkte nødhjælp, der blev betragtet som velgørenhed, bar et stigma, der skyldtes den traditionelle antagelse, at arbejdsløse mennesker var personligt ansvarlige for deres ulykke og ude af stand til at styre deres egne anliggender.6
Dagens reformatorer forsøgte at fjerne den opfattelse, at de arbejdsløse under den store depression var skyld i deres situation, at genoprette deres hårdt ramte moral og at vedligeholde deres færdigheder, mens de i mange tilfælde var arbejdsløse i årevis. Fortalere for Roosevelt-administrationens New Deal forsøgte at nå disse mål ved hjælp af kongressens vedtagelse af
- et arbejdsløshedsforsikringsprogram, så arbejdstagerne kunne optjene ret til kontanthjælp, når de uden egen skyld mistede deres arbejde, i stedet for udelukkende at være afhængige af privat velgørenhed og offentlig bistand, og
- arbejdsløshedsprogrammer (jobskabelsesprogrammer), så de arbejdsløse kunne tjene en kontant løn ved at arbejde i stedet for at forblive ubeskæftigede og afhængige af “the dole” (den ætsende betegnelse, der dengang blev anvendt på offentlig bistand).
Men de adskillige arbejdsløshedsprogrammer, der var i kraft i depressionsperioden7 , synes at have haft svært ved at opretholde deltagernes moral og færdigheder af to politikrelaterede årsager. For det første var det ikke tilladt offentligt finansierede projekter at konkurrere om arbejdskraft med private arbejdsgivere. Med henblik herpå betalte jobskabelsesprogrammerne typisk så lave lønninger, at deltagerne ikke blev afskrækket fra at acceptere arbejde i den private sektor. Som følge heraf var de lønninger, der blev tilbudt gennem disse programmer, undertiden utilstrækkelige til at forsørge arbejdstagernes familier fuldt ud; dette gjorde dem stadig afhængige af offentlig støtte. For det andet blev mange deltagere ansat i job, der hånligt blev kaldt “make work”, “leaf raking” eller “shovel leaning”, fordi “byggeprojekter, der kunne tage forretninger væk fra private entreprenører” var forbudt, og fordi regeringen ikke kunne være involveret “i produktion, distribution eller salg af varer og tjenesteydelser, der normalt leveres af private arbejdsgivere”.”8 Sådanne begrænsninger gjorde det vanskeligt at udvikle værdifulde job, dvs. job, der styrkede deltagernes moral og udnyttede de færdigheder, de havde erhvervet under tidligere beskæftigelse.
Programmerne var tilsyneladende også ude af stand til at ansætte en stor del af de arbejdsløse arbejdstagere, hvilket til dels skyldtes deres krav til berettigelse og finansiering. De føderale budgetbegrænsninger blev ofte påberåbt som en grund til at begrænse finansieringen af arbejdsløshedsprogrammer. Selv i tilfældet med det forholdsvis velfinansierede WPA blev bevillingerne typisk givet årligt i nødlove og ikke justeret opad for at afspejle senere stigninger i arbejdsløsheden. Som følge heraf var det største af de jobskabelsesprogrammer ikke i stand til at holde trit med den stigende efterspørgsel efter offentlig beskæftigelse. Efter at WPA’s årlige bevilling var blevet fastsat, begyndte arbejdsløsheden f.eks. igen at stige i slutningen af 1937, og procentdelen af arbejdsløse i WPA-job faldt fra ca. 30 % til under 20 %.9 Selv om en del af faldet i løbet af 1930’erne i andelen af arbejdsløse, der deltog i WPA, også kan tilskrives udviklingen af andre jobskabelsesprogrammer og tilgængeligheden af arbejdsløshedsforsikringsydelser fra 1938, hjalp disse foranstaltninger ikke et flertal af arbejdsløse arbejdstagere selv ved årtiets slutning.
Arbejdsløshedsprogrammer var dog ikke tilgængelige for alle arbejdsløse. “Med undtagelse af den kortlivede Civil Works Administration og i mindre grad ungdomsprogrammerne har beskæftigelse på projekter været begrænset til arbejdsløse personer i nød. “10 I tilfældet med WPA specifikt skulle offentlige arbejdspladser stilles til rådighed for én arbejdsløs pr. familie, der var berettiget til eller modtog direkte bistand.11 Typisk certificerede de lokale offentlige bistandsorganer den arbejdsløse leder af den trængende familie til WPA-beskæftigelse.
Men selv om nogle måske vil hævde, at WPA’s støtteberettigede population på én arbejdsløs pr. familie var mindre begrænsende, end det kunne se ud til, fordi relativt få gifte kvinder var medlemmer af arbejdsstyrken i 1930’erne sammenlignet med i dag, tyder politikken ikke desto mindre på, at demografiske og andre ændringer siden da i arbejdsstyrken (f.eks, erhvervssammensætning) kan mindske egnetheden af programmer fra depressionstiden som modeller for nutidens jobskabelsesprogrammer. F.eks. udgjorde arbejdere og halvfaglærte arbejdere over halvdelen af alle arbejdsløse under depressionen.12 De var således en rigelig kilde til passende kandidater til de mange lavtkvalificerede job, der blev skabt af WPA’s offentlige byggeprojekter og til de mange fysisk krævende job i CCC’en. I dag har i modsætning hertil måske en fjerdedel af de arbejdsløse tidligere arbejdet i tilsvarende erhverv.13
The WPA
Den 4. januar 1935 forelagde præsident Roosevelt kongressen en plan for et føderalt arbejdsprogram. Kongressen godkendte i april næsten 4,9 milliarder dollars i Emergency Relief Appropriation (ERA) Act of 1935 (P.L. 74-11), hvoraf ca. 4,0 milliarder dollars var rettet mod aktiviteterne i det nye arbejdsprogram.14 Ca. 1,4 milliarder dollars blev afsat til WPA, som præsident Roosevelt, der handlede under bemyndigelse af ERA Act, oprettede ved Executive Order 7034 i maj 1935. Han pålagde WPA at
- koordinere aktiviteterne i arbejdsprogrammet – som skulle skaffe midlertidige job gennem eksisterende (CCC og Public Works Administration) og nye offentlige nødhjælpsagenturer, der blev oprettet med hjemmel i ERA Act (Resettlement Administration og National Youth Administration) og talrige andre føderale agenturer (Bureau of Public Roads og Corps of Engineers) – og
- administrere små “nyttige projekter”, der udnytter arbejdsløse arbejdere, der modtager eller er berettiget til offentlig bistand.15
Derimod blev WPA’s primære ansvar næsten øjeblikkeligt tilvejebringelse af beskæftigelse på offentlige bygge- og anlægsprojekter og offentlige serviceprojekter snarere end koordinering af det overordnede program, fordi de fleste af de andre føderale agenturer var i stand til at tilvejebringe lidt midlertidig beskæftigelse.16
WPA adskilte sig betydeligt fra Public Works Administration (PWA), som den nogle gange forveksles med. WPA’s offentlige arbejder (byggeprojekter) var beregnet til at være hurtigere at starte op, mindre dyre og mere arbejdskraftintensive end PWA’s projekter. WPA skulle gennemføre byggeprojekter (herunder reparation og vedligeholdelse), der kostede mindre end 25.000 dollars, mens PWA skulle gennemføre nye byggeprojekter, der kostede mere end 25.000 dollars.17 PWA fungerede næsten udelukkende ved at tildele tilskud til stater, kommuner og andre offentlige organer, som på deres side indgik kontrakter med private arbejdsgivere; dette ligner den måde, hvorpå en stor del af de føderale infrastrukturudgifter fordeles i dag. I modsætning hertil var WPA ved at ansætte deltagere på den føderale lønningsliste i stand til at sikre, at jobbene gik til de trængende arbejdsløse.18 Med hensyn til arbejdsintensiteten i WPA- og PWA-projekter blev det anslået, at en person kunne ansættes i en måned på et WPA-projekt for gennemsnitligt 82 dollars, hvor den føderale andel var 63,50 dollars, mens omkostningerne ved at ansætte en person i en måned på et PWA-projekt blev anslået til gennemsnitligt 330 dollars.19 WPA adskilte sig også fra PWA ved at have en lille offentlig tjenestekomponent.
WPA-beskæftigelsen varierede fra mindre end 1,0 millioner personer, da den startede i 1935, og da den blev afviklet i 1942-1943, til et højdepunkt på mere end 3,3 millioner personer i november 1938.20 Procentdelen af de arbejdsløse, der deltog i WPA-projekter, toppede med næsten 40% i slutningen af 1936.21
I det meste af dens eksistens involverede mindst tre fjerdedele af WPA-beskæftigelsen offentlige byggeprojekter af forskellig art. Mere end halvdelen af denne beskæftigelse vedrørte anlæg af motorveje, veje og gader. Tre andre typer projekter tegnede sig for omkring en tredjedel af WPA’s beskæftigelse inden for offentlige arbejder: vand- og kloaksystemer og andre offentlige forsyningsvirksomheder, parker og andre fritidsfaciliteter samt offentlige bygninger. De resterende midlertidige byggejobs vedrørte projekter inden for naturbeskyttelse, sanitet og lufthavne. Bortset fra opførelsen af offentlige bygninger, som krævede større brug af faglærte arbejdere, var størstedelen af deltagerne i WPA-arbejdsprojekter ufaglærte arbejdere og halvfaglærte fabriksarbejdere.22
Den offentlige servicekomponent skabte job til mindre end en fjerdedel af WPA-deltagerne i det meste af programmets levetid. Af de arbejdere, der var ansat på serviceprojekter, var de fleste beskæftiget med såkaldte velfærdsaktiviteter (f.eks. syning og anden vareproduktion, ernæringsprojekter, herunder skoleluncher, og arbejde inden for folkesundhed). Velfærdsaktiviteterne gav hovedsagelig beskæftigelse til ufaglærte og halvfaglærte kvindelige arbejdstagere. Projekter inden for forskning og registrering (f.eks. sociale og økonomiske undersøgelser, forskningsbistand til offentligt støttede højere uddannelsesinstitutioner) tegnede sig derimod for størstedelen af de job, der gik til arbejdsløse kontor- og salgsarbejdere. Arbejdsløse personer med professionel og teknisk erfaring arbejdede på såkaldte offentlige aktivitetsserviceprojekter (f.eks. undervisningstjenester, bibliotekstjenester og musik-, kunst-, skrive- og teaterprojekter).23
Og selv om alle personer ansat af WPA – fra dem, der arbejdede i hovedkvarteret, på delstats- og lokale kontorer til dem, der arbejdede på programmets projekter – var føderale ansatte, havde delstater og kommuner en væsentlig rolle at spille. Statslige organer på statsligt og lokalt niveau foreslog projekter til WPA og forvaltede deres faktiske drift. Når en sponsor havde udarbejdet en projektplan i samarbejde med det lokale WPA-personale, blev planen først sendt til det statslige kontor, der var bemandet med WPA-personale, og derefter til godkendelse i WPA’s hovedkvarter. En godkendt plan blev
returneret til statens WPA-kontor og kunne sættes i drift efter statens administrator, som skal planlægge sit program på en sådan måde, at de forskellige klasser af trængende arbejdere i hans område inden for rammerne af de midler og beskæftigelseskvoter, der er tildelt ham, holdes regelmæssigt beskæftiget. …Statsadministratorerne har brugt forskellige metoder …for at hjælpe med at løse det vanskelige problem med at finde ud af, hvilke godkendte projekter der skal prioriteres, når muligheden byder sig. Ofte er problemet imidlertid ikke så meget at vælge mellem godkendte projekter som at finde en sponsor til at iværksætte et projekt, der er nødvendigt for at skabe beskæftigelse. Hvis sponsorerne ikke tager initiativ til tilstrækkelige projekter eller projekter, som vil udnytte særlige færdigheder hos arbejdere eller andre arbejdere, hæmmer det alvorligt WPA’s effektivitet.24
Sponsorerne skulle bidrage enten kontant eller i naturalier til projektomkostningerne. Deres bidrag gik hovedsageligt til andre omkostninger end arbejdskraftomkostninger og udgjorde ofte en betydelig del af de samlede projektomkostninger. Variationen på tværs af og inden for stater i den andel af projektomkostningerne, som sponsorerne bidrog med, fik imidlertid Kongressen til i ERA Act of 1939 at fastsætte et minimumsbidrag for en stat på 25% af omkostningerne til alle dens projekter. Som en del af deres forgæves argumentation mod dette krav erklærede WPA-embedsmænd, at “uanset hvor stort behovet er i et givet samfund eller hvor ønskværdigt et bestemt projekt er, kan vi ikke gennemføre det, hvis det vil reducere den gennemsnitlige deltagelse af alle sponsorer til under 25 %”. 25
Med forbehold af erhvervs- og arbejdsmarkedsgruppers lobbyvirksomhed over for Kongressen fastsatte WPA lønninger, arbejdstider og arbejdsvilkår for programdeltagerne. Som tidligere nævnt ønskede virksomhederne ikke, at WPA-lønningerne blev fastsat så højt, at projektarbejderne ikke ville være villige til at acceptere job i den private sektor.26 Fagforeningerne var på deres side bekymrede over den potentielt nedtrykkende virkning, som WPA-lønningerne kunne have på de lønninger, som virksomhederne tilbød.27 WPA udviklede en liste over månedslønninger kaldet “sikkerhedslønninger”, som var baseret på jobbenes kvalifikationsniveau (ufaglært, halvfaglært, faglært, professionel og teknisk) og det geografiske område, hvor de blev ansat. Oprindeligt blev der også fastsat et minimumsantal timer, som alle arbejdstagere på et projekt skulle arbejde hver måned, for at de kunne tjene deres respektive sikkerhedsløn. Men “det blev påpeget, at hvis faglærte arbejdere skulle arbejde 140 eller endog 120 timer om måneden for en sikkerhedsløn, ville deres timelønninger ligge under de gældende timelønninger, og dette kunne føre til en sænkning af timelønningerne i den private industri. “28 Kongressen afskaffede derfor det ensartede krav om minimumstimer i 1936 ved at knytte WPA-lønningerne til den gældende timeløn, som arbejdere i lignende job i en lokalitet tjente. Som følge heraf varierede antallet af timer, som WPA-deltagerne arbejdede på et givet projekt, meget. Den højere gældende sats for faglærte arbejdere gjorde det muligt for dem at tjene deres månedlige sikkerhedsløn på langt færre timer end mindre faglærte arbejdere, der var ansat på det samme projekt. I erkendelse af, at den ulige arbejdstid for personer i forskellige erhverv, der arbejdede på det samme projekt, i høj grad hindrede effektiviteten af WPA-aktiviteterne, krævede Kongressen i 1939, at alle projektdeltagere skulle arbejde 130 timer om måneden for at tjene deres sikkerhedsløn. Dette gjorde effektivt en ende på WPA’s politik om gældende lønninger.
Det civile naturbeskyttelseskorps
I marts 1933 foreslog præsident Roosevelt at oprette et naturbeskyttelseskorps “til at blive brugt til simpelt arbejde, der primært begrænser sig til skovbrug, erosion, kontrol af oversvømmelser og relaterede projekter. “29 Arbejdsminister Frances Perkins vidnede under kongreshøringer om, at administrationen betragtede programmet som en foranstaltning, der primært skulle hjælpe unge enlige mænd, som nødhjælpsorganisationer ikke havde taget i betragtning, fordi de ikke var familiens primære indtægtskilde. Samme måned vedtog kongressen Emergency Conservation Act (P.L. 73-5). Den bemyndigede præsidenten til at oprette et program, der skulle give arbejdsløse amerikanske borgere arbejde i “opførelse, vedligeholdelse og udførelse af arbejder af offentlig karakter i forbindelse med skovrejsning på landområder …, forebyggelse af skovbrande, oversvømmelser og jorderosion, bekæmpelse af skadedyr og sygdomme hos planter, opførelse, vedligeholdelse eller reparation af stier, stier og brandveje i nationalparker og nationalskove …”. Lovgivningen bemyndigede desuden præsidenten til ved forordning at give programdeltagerne bolig, tøj, sundhedspleje og en kontant godtgørelse.30 Den følgende måned oprettede præsidenten et naturbeskyttelseskorps ved Executive Order 6101, der kom til at blive kendt som CCC.
Da Kongressen vedtog Civilian Conservation Corps Act of 1937 (P.L. 75-163), blev mange af de politikker, som administrationen havde udviklet ved hjælp af bekendtgørelser og andre midler i de foregående år, lovfæstet i en lov. Hovedparten af det loft på 300.000 tilmeldte pr. år, som kongressen havde fastsat, skulle udfyldes af arbejdsløse enlige mandlige borgere i alderen 17-23 år.31 Følgende grupper kunne tilmeldes uanset civilstand og alder op til de angivne niveauer: veteraner, 30.000; indianere, 10.000; og indbyggere i territorierne, 5.000. Uddannelse af de indskrevne som et programmål blev for første gang nævnt i loven: ikke mindre end 10 timer om ugen må afsættes til generel uddannelse og erhvervsuddannelse.32 Delvis fordi de indskrevne normalt brugte otte timer om dagen, fem dage om ugen på at arbejde, synes uddannelsesmålet ikke at være blevet opfyldt i tilstrækkelig grad.33
En direktør udpeget af præsidenten ledede CCC med hjælp fra et rådgivende råd. Rådet var sammensat af følgende føderale organer: landbrugsministeriet, indenrigsministeriet, arbejdsministeriet og krigsministeriet samt veteranadministrationen. Direktøren fordelte CCC’s midler mellem de samarbejdende føderale agenturer. I FY1940 blev f.eks. mere end 75 % af de 278,8 mio. dollars, som CCC brugte, tildelt krigsministeriet, 13 % til landbrugsministeriet og 9 % til indenrigsministeriet.34 Arbejdsministeriet var afhængig af lokale hjælpeorganisationer til at certificere de unge enlige mænd, der kunne tilmeldes til programmet.35 Veteranadministrationen udvalgte de tilmeldte blandt de berettigede veteraner. I tilfælde af indfødte amerikanere havde kontoret for indianske anliggender i indenrigsministeriet det fulde ansvar for alle aspekter af programmet.36
Krigsministeriet indkvarterede, klædte og overvågede på anden måde de indskrevne personers velfærd, herunder deres uddannelse. De tilmeldte boede i lejre, der normalt blev bygget på isolerede steder (f.eks. i nationale og statslige skove). Der var ca. 2.000 lejre, som hver rummede ca. 200 personer. Enkeltpersoner tilmeldte sig for en periode på seks måneder. Genindskrivning var mulig i yderligere seksmånedersperioder med en samlet grænse på to år.37
Landbrugs- og indenrigsministerierne var ansvarlige for udvikling og tilsyn med arbejdsprojekterne. Arbejdsprojekterne faldt i 10 generelle klassifikationer:
- 1. strukturelle forbedringer (f.eks. brandtårne, broer, servicebygninger);
- 2. transportforbedringer (f.eks. lastbilstier, mindre veje);
- 3. erosionskontrol (f.eks, dæmninger, terrassering, vegetationsdække);
- 4. kontrol med oversvømmelser, vanding og dræning (f.eks. dæmninger, grøfter);
- 5. skovkultur (f.eks. plantning af træer, indsamling af frø);
- 6. skovbeskyttelse (f.eks, brandbekæmpelse, brandforebyggelse);
- 7. landskab og rekreation (f.eks. udlægning af offentlige lejr- og picnicpladser);
- 8. fourageringsområde (f.eks. udryddelse af rovdyr);
- 9. dyreliv (f.eks, udsætning af fisk, udplantning af føde og dække);
- 10. diverse (f.eks. undersøgelser, myggebekæmpelse).38
Landbrugsafdelingen førte tilsyn med arbejdsprojekterne i ca. tre fjerdedele af lejrene. Mere end halvdelen af disse opererede i nationale, statslige eller private skove og var under ledelse af ministeriets skovtjeneste. Af det mindretal af lejre, der blev overvåget af Indenrigsministeriet, var de fleste under ledelse af National Parks Service; de udførte funktioner, der lignede dem, som skovbrugslejrene havde.39
“Den store række af CCC-arbejde blev ikke udført uden betydelige omkostninger. …De årlige omkostninger pr. tilmeldt var 1.004 dollars, hvilket var ugunstigt sammenlignet med Works Progress Administration på 770-800 dollars og National Youth Administration på 400-700 dollars.” Det blev hævdet, at det højere tal for CCC ikke skulle ses isoleret fra de individuelle og samfundsmæssige fordele, som korpsets aktiviteter gav (f.eks. forbedret helbred og moral hos de tilmeldte; penge sparet som følge af brandforebyggende arbejdsprojekter).40 Dette kan dog også siges med hensyn til fordelene ved WPA og National Youth Administration. Selv om de offentlige nødhjælpsorganisationer regelmæssigt udarbejdede lister over deres projekter, blev beregninger af projekternes økonomiske værdi sjældent eller aldrig offentliggjort.41
CCC synes at have været det mest populære arbejdshjælpsprogram på daværende tidspunkt blandt kongresmedlemmer og offentligheden. Facetter af CCC kan i dag ses i sådanne beskæftigelses- og uddannelsesprogrammer for unge som Job Corps og Youth Conservation Corps.42