Z wyjątkiem Wielkiego Kryzysu, recesja, która rozpoczęła się w grudniu 2007 roku, jest najpoważniejszą w historii kraju według różnych wskaźników rynku pracy. 7,1 miliona miejsc pracy zlikwidowanych z list płac pracodawców między grudniem 2007 a wrześniem 2009, kiedy uważa się, że ostatnia recesja mogła się zakończyć, to więcej niż odnotowano w przypadku jakiejkolwiek recesji powojennej. Utrata miejsc pracy była również większa w sensie względnym podczas ostatniej recesji, odnotowując spadek o 5,1% w tym okresie.1 Ponadto, długotrwałe bezrobocie (definiowane jako odsetek pracowników pozostających bez pracy przez okres dłuższy niż 26 tygodni) było we wrześniu 2009 roku wyższe – na poziomie 36% – niż kiedykolwiek od 1948 roku.2
W rezultacie, wśród niektórych członków społeczności porządku publicznego narastał impuls do rozszerzenia środków tworzenia miejsc pracy i pomocy pracownikom zawartych w American Recovery and Reinvestment Act (P.L. 111-5). W dążeniu do przyspieszenia poprawy stopy bezrobocia i wzrostu liczby miejsc pracy w okresie wychodzenia z ostatniej recesji,3 niektórzy decydenci polityczni zwrócili ostatnio uwagę na programy, które tymczasowo tworzyły miejsca pracy dla pracowników pozostających bez zatrudnienia w czasie największego załamania gospodarczego w kraju – Wielkiego Kryzysu – z którym porównywana jest ostatnia recesja.4
Niniejszy raport opisuje najpierw środowisko polityki społecznej, w którym powstały programy tworzenia miejsc pracy z lat 30. ubiegłego wieku, i bada przyczyny ich niedociągnięć wówczas oraz jako modeli dla obecnych antycyklicznych środków zatrudnienia. Następnie przedstawia krótki przegląd dwóch programów tworzenia miejsc pracy z okresu kryzysu, o które najczęściej pytali członkowie Kongresu: Works Progress lub Projects Administration (WPA)5 oraz Civilian Conservation Corps (CCC).
Then and Now
Na początku Wielkiego Kryzysu pomoc oferowana przez rząd bezrobotnym pracownikom i ich rodzinom miała formę bezpośrednich zapomóg. Jak opowiada Bremer na podstawie dokumentów historycznych, udzielanie pomocy publicznej robotnikom wysiedlonym w pierwszych latach kryzysu wiązało się najpierw z poddawaniem ich
testom dochodowym, aby udowodnić, że są pozbawieni środków do życia. Po drugie, bezpośrednia pomoc była udzielana w naturze, tak że inni przepisywali, co bezrobotni powinni jeść i nosić. Wreszcie badacze zajmujący się pomocą ingerowali w życie bezrobotnych, mówiąc im, „gdzie i jak mają mieszkać… jak mają ułożyć swoje relacje w grupie rodzinnej, z krewnymi, sąsiadami i przyjaciółmi”. Bezpośrednia pomoc, postrzegana jako dobroczynność, nosiła piętno wynikające z tradycyjnego założenia, że ludzie bez pracy są osobiście odpowiedzialni za swoje nieszczęścia i niezdolni do zarządzania własnymi sprawami.6
Ówcześni reformatorzy starali się obalić przekonanie, że bezrobotni w czasie Wielkiego Kryzysu sami ponoszą winę za swoją sytuację, przywrócić im mocno nadszarpnięte morale i podtrzymać ich umiejętności, podczas gdy w wielu przypadkach pozostawali bez pracy przez wiele lat. Zwolennicy Nowego Ładu administracji Roosevelta starali się osiągnąć te cele, uchwalając w Kongresie
- program ubezpieczenia od bezrobocia, dzięki któremu pracownicy mogliby uzyskać prawo do świadczeń pieniężnych, gdy stracili pracę nie z własnej winy, a nie musieli polegać wyłącznie na prywatnej dobroczynności i pomocy publicznej, oraz
- programy zwolnień z pracy (tworzenia miejsc pracy), dzięki którym bezrobotni mogliby zarabiać pieniądze z tytułu zatrudnienia, a nie pozostawać bezczynnymi i uzależnionymi od „zasiłku” (żrące określenie stosowane wówczas do pomocy publicznej).
Wydaje się jednak, że kilka programów pomocy w pracy realizowanych w okresie kryzysu7 miało trudności z utrzymaniem morale i umiejętności uczestników z dwóch powodów związanych z polityką. Po pierwsze, projekty finansowane ze środków publicznych nie mogły konkurować o pracowników z pracodawcami prywatnymi. W związku z tym programy tworzenia miejsc pracy zazwyczaj płaciły tak niskie pensje, że nie zniechęcały uczestników do podejmowania pracy w sektorze prywatnym. W rezultacie, płace oferowane w ramach tych programów były czasami niewystarczające do pełnego utrzymania rodzin pracowników, co powodowało, że byli oni nadal uzależnieni od pomocy publicznej. Po drugie, wielu uczestników było zatrudnionych przy pracach nazywanych szyderczo „make work”, „grabieniem liści” lub „chyleniem łopaty”, ponieważ „projekty budowlane, które mogłyby odebrać biznes prywatnym wykonawcom” były zabronione, a rząd nie mógł być zaangażowany „w produkcję, dystrybucję lub sprzedaż towarów i usług normalnie dostarczanych przez prywatnych pracodawców „8 .”Takie ograniczenia utrudniały tworzenie wartościowych miejsc pracy, to znaczy takich, które podnosiły morale uczestników i wykorzystywały umiejętności nabyte przez nich podczas wcześniejszego zatrudnienia.
Programy te były również pozornie niezdolne do zatrudnienia dużej części bezrobotnych pracowników, częściowo ze względu na ich wymagania kwalifikacyjne i finansowanie. Ograniczenia budżetu federalnego były często przywoływane jako powód ograniczania finansowania programów zwolnień z pracy. Nawet w przypadku stosunkowo dobrze finansowanego WPA, środki były zazwyczaj przyznawane corocznie w ramach ustaw nadzwyczajnych i nie były korygowane w górę, aby odzwierciedlić późniejszy wzrost bezrobocia. W rezultacie największy z programów tworzenia miejsc pracy nie był w stanie nadążyć za rosnącym zapotrzebowaniem na zatrudnienie w sektorze publicznym. Na przykład, po ustaleniu rocznych środków dla WPA, pod koniec 1937 roku bezrobocie ponownie zaczęło rosnąć, a odsetek bezrobotnych zatrudnionych w WPA spadł z około 30% do mniej niż 20%.Chociaż część spadku w latach 30. odsetka bezrobotnych uczestniczących w WPA można również przypisać rozwojowi innych programów tworzenia miejsc pracy oraz dostępności świadczeń z tytułu ubezpieczenia od bezrobocia od 1938 roku, środki te nie pomogły większości bezrobotnych pracowników nawet pod koniec dekady.
Programy pomocy w pracy nie były jednak dostępne dla wszystkich bezrobotnych. „Z wyjątkiem krótkotrwałego Civil Works Administration i w mniejszym stopniu programów dla młodzieży, zatrudnienie przy projektach było ograniczone do bezrobotnych w potrzebie. „10 W przypadku WPA, publiczna praca miała być zapewniona jednej bezrobotnej osobie na rodzinę kwalifikującą się do bezpośredniej pomocy lub otrzymującą taką pomoc.11 Zazwyczaj lokalne agencje pomocy publicznej kwalifikowały bezrobotną głowę potrzebującej rodziny do zatrudnienia w WPA.
Ale chociaż niektórzy mogą argumentować, że populacja kwalifikująca się do WPA, czyli jedna bezrobotna osoba na rodzinę, była mniej ograniczająca niż mogłoby się wydawać, ponieważ stosunkowo niewiele zamężnych kobiet było członkami siły roboczej w latach trzydziestych w porównaniu z dniem dzisiejszym, polityka ta niemniej jednak sugeruje, że demograficzne i inne zmiany, które zaszły od tego czasu w sile roboczej (np, składu zawodowego) mogą zmniejszyć przydatność programów z czasów kryzysu jako modeli dla dzisiejszych programów tworzenia miejsc pracy. Na przykład robotnicy i pracownicy półwyspecjalizowani stanowili ponad połowę wszystkich bezrobotnych w czasie kryzysu12 . Dziś, dla kontrastu, być może jedna czwarta bezrobotnych pracowała wcześniej w porównywalnych zawodach.13
WPA
4 stycznia 1935 roku prezydent Roosevelt przedstawił Kongresowi plan federalnego programu robót. W kwietniu Kongres autoryzował prawie 4,9 miliarda dolarów w ustawie Emergency Relief Appropriation (ERA) Act of 1935 (P.L. 74-11), z czego około 4,0 miliarda dolarów przeznaczono na działalność nowego programu robót.14 Około 1,4 miliarda dolarów przeznaczono na WPA, którą prezydent Roosevelt, działając z upoważnienia ERA Act, powołał do życia w maju 1935 roku na mocy Executive Order 7034. Powierzył on WPA zadanie
- koordynowania działań programu robót – który miał zapewnić tymczasowe miejsca pracy za pośrednictwem istniejących (CCC i Public Works Administration) oraz nowych nadzwyczajnych publicznych agencji zatrudnienia utworzonych na mocy ustawy ERA (Resettlement Administration i National Youth Administration) oraz licznych innych agencji federalnych (Bureau of Public Roads i Corps of Engineers) – oraz
- administrowania małymi „użytecznymi projektami” wykorzystującymi bezrobotnych pracowników otrzymujących lub kwalifikujących się do pomocy publicznej15.
Jednakże podstawowym obowiązkiem WPA niemal natychmiast stało się zapewnienie zatrudnienia przy projektach robót publicznych i usług publicznych, a nie koordynacja całego programu, ponieważ większość pozostałych agencji federalnych była w stanie zapewnić niewielkie zatrudnienie tymczasowe.16
WPA znacznie różniła się od Administracji Robót Publicznych (Public Works Administration, PWA), z którą czasami jest mylona. Projekty robót publicznych (budowlanych) WPA miały być szybsze w realizacji, mniej kosztowne i bardziej pracochłonne niż projekty PWA. WPA miała podejmować projekty budowlane (łącznie z naprawami i konserwacją) o wartości poniżej 25 000 dolarów, podczas gdy PWA miała podejmować nowe projekty budowlane o wartości powyżej 25 000 dolarów17 . PWA działała niemal w całości poprzez przyznawanie dotacji stanom, gminom i innym agencjom publicznym, które z kolei zawierały kontrakty z prywatnymi pracodawcami; przypomina to dzisiejsze rozpowszechnienie większości federalnych wydatków na infrastrukturę. Z kolei WPA, zatrudniając uczestników na federalnej liście płac, była w stanie zapewnić miejsca pracy potrzebującym bezrobotnym18. Jeśli chodzi o pracochłonność projektów WPA i PWA, szacowano, że osobę można było zatrudnić na jeden miesiąc przy projekcie WPA za średnio 82 dolary, przy czym udział federalny wynosił 63,50 dolara, podczas gdy koszt zatrudnienia osoby na jeden miesiąc przy projekcie PWA szacowano średnio na 330 dolarów.19 WPA różniła się od PWA także tym, że miała niewielki komponent usług publicznych.
Zatrudnienie w WPA wahało się od mniej niż 1,0 miliona osób w momencie rozpoczęcia działalności w 1935 roku i w momencie jej zakończenia w latach 1942-1943, do najwyższego poziomu ponad 3,3 miliona osób w listopadzie 1938 roku.20 Odsetek bezrobotnych, którzy uczestniczyli w projektach WPA, osiągnął szczytowy poziom prawie 40% pod koniec 1936 roku.21
Przez większość okresu istnienia WPA, co najmniej trzy czwarte jej zatrudnienia dotyczyło różnego rodzaju projektów robót publicznych. Ponad jedna połowa tego zatrudnienia dotyczyła budowy autostrad, dróg i ulic. Trzy inne rodzaje projektów stanowiły około jedną trzecią zatrudnienia przy robotach publicznych WPA: systemy wodno-kanalizacyjne i inne obiekty użyteczności publicznej, parki i inne obiekty rekreacyjne oraz budynki publiczne. Pozostałe tymczasowe miejsca pracy w budownictwie dotyczyły projektów związanych z ochroną przyrody, sanitariatami i lotniskami. Z wyjątkiem budowy budynków publicznych, która wymagała większego wykorzystania wykwalifikowanych robotników, większość uczestników projektów WPA stanowili niewykwalifikowani robotnicy i półwykwalifikowani robotnicy fabryczni.22
Komponent usług publicznych stworzył miejsca pracy dla mniej niż jednej czwartej uczestników WPA przez większość czasu trwania programu. Spośród pracowników zatrudnionych przy projektach usługowych, większość była zaangażowana w tak zwane działania związane z opieką społeczną (np. szycie i produkcja innych towarów, projekty żywieniowe, w tym obiady w szkołach, oraz prace związane ze zdrowiem publicznym). Działania związane z opieką społeczną zapewniały zatrudnienie głównie niewykwalifikowanym i półwykwalifikowanym pracownicom. Projekty usługowe związane z badaniami i dokumentacją (np. badania społeczne i ekonomiczne, pomoc w badaniach w instytucjach szkolnictwa wyższego wspieranych ze środków publicznych) stanowiły natomiast większość miejsc pracy, które trafiły do bezrobotnych pracowników biurowych i sprzedawców. Bezrobotni z doświadczeniem zawodowym i technicznym pracowali przy tzw. projektach usługowych związanych z działalnością publiczną (np. usługi edukacyjne; usługi biblioteczne; oraz projekty muzyczne, artystyczne, pisarskie i teatralne).23
Ale chociaż wszystkie osoby zatrudnione przez WPA – od tych, które pracowały w centrali, biurach stanowych i lokalnych, do tych, które pracowały przy projektach programu – były pracownikami federalnymi, to stany i miasta miały do odegrania znaczącą rolę. Agencje rządowe na szczeblu stanowym i lokalnym proponowały WPA projekty i zarządzały ich faktyczną realizacją. Po opracowaniu przez sponsora planu projektu we współpracy z lokalnym personelem WPA, plan był przekazywany najpierw do biura stanowego obsadzonego przez personel WPA, a następnie do centrali WPA w celu zatwierdzenia. Zatwierdzony plan był
zwracany do stanowego biura WPA i mógł być wprowadzony w życie według uznania stanowego administratora, który musiał tak zaplanować swój program, aby w ramach przyznanych mu funduszy i limitów zatrudnienia, różne klasy potrzebujących robotników na jego terenie były regularnie zatrudniane. …Administratorzy stanowi używali różnych urządzeń, aby pomóc w rozwiązaniu kłopotliwego problemu, które z zatwierdzonych projektów powinny mieć pierwszeństwo, gdy nadarzy się okazja. Często jednak problem polega nie tyle na wyborze spośród zatwierdzonych projektów, ile na znalezieniu sponsora, który zainicjuje projekt potrzebny do zapewnienia zatrudnienia. Niepowodzenie sponsorów w zainicjowaniu wystarczających projektów lub takich, które wykorzystają specjalne umiejętności pracowników umysłowych lub innych, poważnie ogranicza skuteczność WPA.24
Sponsorzy byli zobowiązani do wniesienia wkładu pieniężnego lub rzeczowego w koszty projektu. Ich wkłady przeznaczano głównie na koszty niezwiązane z pracą i często stanowiły one znaczną część całkowitych kosztów projektu. Jednak zmienność udziału sponsorów w kosztach projektu w poszczególnych stanach doprowadziła Kongres w ustawie ERA z 1939 roku do ustalenia minimalnego wkładu państwa na poziomie 25% kosztów wszystkich jego projektów. W ramach nieudanej argumentacji przeciwko temu wymogowi, urzędnicy WPA stwierdzili, że „niezależnie od wielkości potrzeb w danej społeczności lub celowości konkretnego projektu, nie możemy go podjąć, jeśli spowoduje to obniżenie średniego udziału wszystkich sponsorów poniżej 25 procent”. 25
Subject to the lobbying of Congress by business and labor groups, the WPA determined the wages, hours, and working conditions of programme participants. Jak już wcześniej wspomniano, firmy nie chciały, by płace w WPA były tak wysokie, że pracownicy projektu nie byliby skłonni przyjąć pracy w sektorze prywatnym.26 Związki zawodowe ze swej strony obawiały się potencjalnie depresyjnego wpływu płac w WPA na płace oferowane przez firmy.27 WPA opracowała harmonogram miesięcznych zarobków zwany „płacą bezpieczeństwa”, który opierał się na poziomie kwalifikacji w danym zawodzie (niewykwalifikowany, półwykwalifikowany, wykwalifikowany, profesjonalny i techniczny) oraz geograficznym obszarze zatrudnienia. Początkowo ustalono również minimalny zakres godzin, które musieli przepracować w każdym miesiącu wszyscy pracownicy w ramach danego projektu, aby uzyskać odpowiednią płacę zabezpieczającą. Jednak „zwrócono uwagę, że gdyby od wykwalifikowanych pracowników wymagano pracy przez 140, a nawet 120 godzin miesięcznie za bezpieczną płacę, ich stawki godzinowe byłyby poniżej obowiązujących stawek godzinowych, a to mogłoby doprowadzić do obniżenia stawek godzinowych w przemyśle prywatnym „28 . W konsekwencji Kongres wyeliminował wymóg jednolitego minimalnego wymiaru godzin w 1936 roku, łącząc płace WPA z obowiązującą stawką godzinową, jaką otrzymywali pracownicy wykonujący podobne prace w danej miejscowości. W rezultacie liczba godzin przepracowanych przez uczestników WPA w ramach danego projektu była bardzo zróżnicowana. Wyższa stawka obowiązująca wykwalifikowanych robotników umożliwiała im zarobienie miesięcznej płacy zabezpieczającej w znacznie mniejszej liczbie godzin niż mniej wykwalifikowani robotnicy zatrudnieni przy tym samym projekcie. Uznając, że nierówny czas pracy osób wykonujących różne zawody przy tym samym projekcie znacznie utrudniał efektywność działań WPA, Kongres w 1939 roku wprowadził wymóg, by wszyscy uczestnicy projektu pracowali 130 godzin miesięcznie, aby zarobić na swoją płacę zabezpieczającą. W marcu 1933 roku prezydent Roosevelt zaproponował utworzenie korpusu konserwatorów „do prostych prac, ograniczających się przede wszystkim do leśnictwa, erozji, kontroli powodzi i projektów pokrewnych „29. W tym samym miesiącu Kongres uchwalił Emergency Conservation Act (P.L. 73-5). Upoważniała ona prezydenta do ustanowienia programu, który zapewniłby pracę bezrobotnym obywatelom USA przy „budowie, utrzymaniu i prowadzeniu prac o charakterze publicznym w związku z zalesianiem terenów…, zapobieganiem pożarom lasów, powodziom i erozji gleby, zwalczaniem szkodników i chorób roślin, budową, utrzymaniem lub naprawą ścieżek, szlaków i dróg pożarowych w parkach narodowych i lasach narodowych…”. Ustawodawca upoważnił ponadto prezydenta do przyznania uczestnikom programu zakwaterowania, odzieży, opieki zdrowotnej i zasiłku pieniężnego.30 W następnym miesiącu, na mocy Rozporządzenia Wykonawczego 6101, prezydent utworzył korpus konserwatorów, który stał się znany jako CCC.31 Kiedy Kongres uchwalił Civilian Conservation Corps Act of 1937 (P.L. 75-163), wprowadził do statutu wiele z polityk, które administracja opracowała poprzez rozporządzenia wykonawcze i inne środki w poprzednich latach. Większość z ustalonego przez Kongres limitu 300 tys. uczestników rocznie miała być obsadzona przez bezrobotnych samotnych mężczyzn w wieku od 17 do 23 lat.31 Następujące grupy mogły być rekrutowane bez względu na stan cywilny i wiek do ustalonych poziomów: weterani – 30 tys. Edukacja uczestników jako cel programu została wymieniona w statucie po raz pierwszy: nie mniej niż 10 godzin tygodniowo może być przeznaczone na ogólne szkolenie edukacyjne i zawodowe.32 Po części dlatego, że uczestnicy zazwyczaj spędzali osiem godzin dziennie, pięć dni w tygodniu pracując, wydaje się, że cel edukacyjny nie został dobrze zrealizowany.33
Celem CCC kierował dyrektor mianowany przez prezydenta przy pomocy rady doradczej. W skład rady wchodziły następujące agencje federalne: Departamenty Rolnictwa, Spraw Wewnętrznych, Pracy i Wojny oraz Administracja Weteranów. Dyrektor rozdzielał fundusze CCC pomiędzy współpracujące agencje federalne. Na przykład w roku budżetowym 1940 ponad 75% z 278,8 miliona dolarów wydanych przez CCC trafiło do Departamentu Wojny, 13% do Departamentu Rolnictwa, a 9% do Departamentu Spraw Wewnętrznych.34 Departament Pracy polegał na lokalnych agencjach pomocowych, które wydawały zaświadczenia samotnym młodym mężczyznom o możliwości zapisania się do programu.35 Administracja ds. W przypadku rdzennych Amerykanów, Biuro do Spraw Indian w Departamencie Spraw Wewnętrznych ponosiło całkowitą odpowiedzialność za wszystkie aspekty programu.36
Departament Wojny zakwaterował, ubrał i w inny sposób nadzorował dobrobyt zapisanych, w tym ich edukację. Poborowi mieszkali w obozach, które zwykle były budowane w odizolowanych miejscach (np. w lasach państwowych i narodowych). Istniało około 2000 obozów, z których każdy mieścił około 200 osób. Osoby zapisywały się na okres sześciu miesięcy. Ponowne zapisanie się było możliwe na kolejne sześciomiesięczne okresy, z zastrzeżeniem dwuletniego łącznego limitu.37
Departamenty Rolnictwa i Spraw Wewnętrznych były odpowiedzialne za rozwój i nadzór nad projektami pracy. Projekty prac mieściły się w 10 ogólnych klasyfikacjach:
- 1. ulepszenia strukturalne (np. wieże przeciwpożarowe, mosty, budynki usługowe);
- 2. ulepszenia transportowe (np. szlaki dla ciężarówek, mniejsze drogi);
- 3. kontrola erozji (np, tamy, tarasowanie, pokrycie roślinnością);
- 4. ochrona przeciwpowodziowa, nawadnianie i odwadnianie (np. tamy, rowy);
- 5. hodowla lasu (np. sadzenie drzew, zbieranie nasion);
- 6. ochrona lasu (np, gaszenie pożarów, zapobieganie pożarom);
- 7. krajobraz i rekreacja (np. zagospodarowanie publicznych pól biwakowych i piknikowych);
- 8. zasięg (np. eliminacja zwierząt drapieżnych);
- 9. zwierzyna łowna (np, zarybianie rybami, sadzenie karmy i roślin okrywowych);
- 10. różne (np. badania, zwalczanie komarów).38
Wydział Rolnictwa nadzorował projekty robocze około trzech czwartych obozów. Ponad połowa z nich działała w lasach narodowych, państwowych lub prywatnych i podlegała Służbie Leśnej Departamentu. Spośród mniejszości obozów nadzorowanych przez Departament Spraw Wewnętrznych, większość podlegała Służbie Parków Narodowych; pełniły one funkcje podobne do obozów leśnych.39
„Ogromny zakres pracy CCC nie był wykonywany bez ponoszenia znacznych kosztów. …Roczny koszt przypadający na jednego uczestnika wynosił 1.004 USD, co w porównaniu z kosztami ponoszonymi przez Works Progress Administration (770-800 USD) i National Youth Administration (400-700 USD) wypadało niekorzystnie.” Twierdzono, że wyższa kwota dla CCC nie powinna być rozpatrywana w oderwaniu od indywidualnych i społecznych korzyści, które wynikały z działalności korpusu (np. poprawa zdrowia i morale uczestników; pieniądze zaoszczędzone w wyniku projektów związanych z zapobieganiem pożarom).40 Jednakże to samo można powiedzieć o korzyściach płynących z WPA i Narodowej Administracji Młodzieży. Chociaż agencje zatrudnienia publicznego regularnie sporządzały listy swoich projektów, obliczenia ich wartości ekonomicznej rzadko, jeśli w ogóle, były publikowane.41
Wydaje się, że CCC było najbardziej popularnym programem pomocy w pracy w tamtym czasie wśród członków Kongresu i opinii publicznej. Aspekty CCC można dziś dostrzec w takich programach zatrudnienia i szkolenia młodzieży jak Job Corps i Youth Conservation Corps.42
.