Con l’eccezione della Grande Depressione, la recessione iniziata nel dicembre 2007 è la più grave della nazione secondo vari indicatori del mercato del lavoro. I 7,1 milioni di posti di lavoro tagliati dalle buste paga dei datori di lavoro tra dicembre 2007 e settembre 2009, quando si pensa che l’ultima recessione potrebbe essere finita, è più di quanto sia stato registrato per qualsiasi recessione postbellica. La perdita di posti di lavoro è stata maggiore anche in senso relativo durante l’ultima recessione, registrando un calo del 5,1% nel periodo.1 Inoltre, la disoccupazione a lungo termine (definita come la proporzione di lavoratori senza lavoro per più di 26 settimane) era più alta nel settembre 2009 – al 36% – che in qualsiasi momento dal 1948.2
Come risultato, alcuni membri della comunità politica pubblica si sono spinti ad aumentare la creazione di lavoro e le misure di assistenza ai lavoratori incluse nell’American Recovery and Reinvestment Act (P.L. 111-5). Nel tentativo di accelerare il miglioramento del tasso di disoccupazione e la crescita dei posti di lavoro durante il periodo di recupero dall’ultima recessione,3 alcuni politici hanno recentemente rivolto la loro attenzione ai programmi che hanno temporaneamente creato posti di lavoro per i lavoratori disoccupati durante la peggiore recessione economica della nazione – la Grande Depressione – con cui l’ultima recessione è stata paragonata.4
Questo rapporto descrive innanzitutto l’ambiente di politica sociale in cui i programmi di creazione di lavoro degli anni ’30 sono stati sviluppati ed esamina le ragioni delle loro mancanze allora e come modelli per le attuali misure anticicliche di occupazione. Poi fornisce una breve panoramica dei due programmi di creazione di posti di lavoro dell’era della Depressione che i membri del Congresso hanno chiesto più frequentemente: il Works Progress o Projects Administration (WPA)5 e il Civilian Conservation Corps (CCC).
All’inizio della Grande Depressione, l’assistenza offerta dal governo ai lavoratori disoccupati e alle loro famiglie era sotto forma di aiuti diretti. Come raccontato da Bremer sulla base di documenti storici, la fornitura di assistenza pubblica ai lavoratori sfollati nei primi anni della Depressione implicava innanzitutto che essi fossero sottoposti a test dei mezzi per provare la loro indigenza, una procedura che Hopkins descrisse come una promozione della “degradazione all’ingrosso delle migliori sensibilità”. In secondo luogo, il soccorso diretto veniva dato in natura, così che altri prescrivevano ciò che i disoccupati dovevano mangiare e indossare. Infine, gli investigatori del soccorso intervenivano nella vita dei disoccupati, dicendo loro “dove e come dovrebbero vivere… come dovrebbero ordinare le loro relazioni all’interno del gruppo familiare, con i loro parenti, vicini e amici”. Visto come carità, l’aiuto diretto portava uno stigma derivato dall’assunzione tradizionale che le persone senza lavoro erano personalmente responsabili delle loro disgrazie e incapaci di gestire i propri affari.6
I riformatori dell’epoca cercarono di dissipare l’idea che i disoccupati durante la Grande Depressione fossero colpevoli della loro situazione, di ristabilire il loro morale malconcio, e di mantenere le loro abilità mentre erano senza lavoro per anni in molti casi. I sostenitori del New Deal dell’amministrazione Roosevelt cercarono di raggiungere questi obiettivi attraverso la promulgazione da parte del Congresso di
- un programma di assicurazione contro la disoccupazione in modo che i lavoratori potessero guadagnarsi il diritto a sussidi in denaro quando perdevano il lavoro senza colpa propria, piuttosto che dover dipendere esclusivamente dalla carità privata e dall’assistenza pubblica, e
- programmi per l’aiuto al lavoro (creazione di posti di lavoro) in modo che i disoccupati potessero guadagnare un salario in denaro dal lavoro piuttosto che rimanere inattivi e dipendenti dal “sussidio” (la caustica etichetta allora applicata alla pubblica assistenza).
Ma, i diversi programmi di aiuto al lavoro in vigore durante il periodo della Depressione7 sembrano aver avuto difficoltà a mantenere il morale e le abilità dei partecipanti per due ragioni legate alla politica. In primo luogo, i progetti finanziati pubblicamente non erano autorizzati a competere per i lavoratori con i datori di lavoro privati. A tal fine, i programmi di creazione di posti di lavoro pagavano tipicamente salari così bassi da non dissuadere i partecipanti dall’accettare un lavoro nel settore privato. Di conseguenza, i salari offerti attraverso questi programmi a volte erano inadeguati a sostenere completamente le famiglie dei lavoratori; questo li lasciava ancora dipendenti dall’assistenza pubblica. In secondo luogo, molti partecipanti erano impiegati in lavori derisoriamente chiamati “make work”, “leaf raking” o “shovel leaning” perché “i progetti di costruzione che potrebbero sottrarre affari agli appaltatori privati” erano proibiti e il governo non poteva essere coinvolto “nella produzione, distribuzione o vendita di beni e servizi normalmente forniti da datori di lavoro privati.”8 Queste limitazioni resero difficile lo sviluppo di lavori utili, cioè lavori che rafforzassero il morale dei partecipanti e utilizzassero le abilità che avevano acquisito durante l’impiego precedente.
I programmi sembravano anche incapaci di impiegare una gran parte dei lavoratori disoccupati, in parte a causa dei loro requisiti di idoneità e dei finanziamenti. I vincoli di bilancio federali sono stati spesso invocati come una ragione per limitare il finanziamento dei programmi di aiuto al lavoro. Anche nel caso della WPA, relativamente ben finanziata, gli stanziamenti erano tipicamente fatti annualmente in atti di emergenza e non venivano aggiustati verso l’alto per riflettere i successivi aumenti della disoccupazione. Di conseguenza, il più grande dei programmi di creazione di lavoro non era in grado di tenere il passo con la crescente domanda di lavoro pubblico. Per esempio, dopo che lo stanziamento annuale del WPA era stato fissato, la disoccupazione cominciò di nuovo ad aumentare alla fine del 1937, e la percentuale di disoccupati nei lavori del WPA scese da circa il 30% a meno del 20%.9 Sebbene parte del declino durante gli anni ’30 nella percentuale di disoccupati che partecipavano al WPA possa essere attribuito anche allo sviluppo di altri programmi di creazione di posti di lavoro e alla disponibilità di sussidi di assicurazione contro la disoccupazione a partire dal 1938, queste misure non assistettero la maggioranza dei lavoratori disoccupati nemmeno alla fine del decennio.
I programmi di assistenza al lavoro non erano comunque disponibili per tutti i disoccupati. “Ad eccezione della breve vita della Civil Works Administration e, in misura minore, dei programmi giovanili, l’impiego nei progetti è stato limitato ai disoccupati bisognosi”.10 Nel caso specifico della WPA, i lavori pubblici dovevano essere forniti a un disoccupato per ogni famiglia idonea o che riceveva aiuti diretti.11 In genere, le agenzie locali di assistenza pubblica certificavano il capo disoccupato della famiglia bisognosa per l’impiego WPA.
Anche se alcuni potrebbero sostenere che la popolazione ammissibile del WPA di un disoccupato per famiglia era meno limitante di quanto potrebbe sembrare perché relativamente poche donne sposate erano membri della forza lavoro negli anni ’30 rispetto ad oggi, la politica suggerisce comunque che i cambiamenti demografici e altri cambiamenti da allora nella forza lavoro (ad es, composizione occupazionale) potrebbero ridurre l’idoneità dei programmi dell’epoca della Depressione come modelli per i programmi di creazione di posti di lavoro di oggi. Per esempio, gli operai e i lavoratori semispecializzati rappresentavano oltre la metà di tutte le persone disoccupate durante la Depressione.12 Quindi, erano una fonte abbondante di candidati adatti per i molti lavori poco qualificati creati dai progetti di lavori pubblici WPA (costruzione), e per i molti lavori fisicamente impegnativi del CCC. Oggi, al contrario, forse un quarto dei disoccupati lavorava precedentemente in occupazioni simili.13
La WPA
Il 4 gennaio 1935, il presidente Roosevelt presentò al Congresso un piano per un programma federale di lavori. Il Congresso in aprile autorizzò quasi 4,9 miliardi di dollari nell’Emergency Relief Appropriation (ERA) Act del 1935 (P.L. 74-11), con circa 4,0 miliardi di dollari diretti alle attività del nuovo programma di lavori.14 Circa 1,4 miliardi di dollari furono assegnati alla WPA, che il presidente Roosevelt, agendo sotto l’autorità dell’ERA Act, istituì nell’ordine esecutivo 7034 nel maggio 1935. Egli incaricò il WPA di
- coordinare le attività del programma di lavoro – che doveva fornire posti di lavoro temporanei attraverso le agenzie di impiego pubblico esistenti (la CCC e la Public Works Administration) e le nuove agenzie di emergenza istituite sotto l’autorità dell’ERA Act (la Resettlement Administration e la National Youth Administration) e numerose altre agenzie federali (il Bureau of Public Roads e il Corps of Engineers) – e
- amministrare “progetti utili” su piccola scala utilizzando lavoratori disoccupati che ricevevano o avevano diritto all’assistenza pubblica.15
Tuttavia, la responsabilità primaria del WPA divenne quasi immediatamente la fornitura di lavoro in opere pubbliche e progetti di servizio pubblico piuttosto che il coordinamento del programma generale, perché la maggior parte delle altre agenzie federali erano in grado di fornire poco lavoro temporaneo.16
Il WPA differiva notevolmente dalla Public Works Administration (PWA), con la quale viene talvolta confuso. I progetti di lavori pubblici (costruzione) della WPA dovevano essere più veloci da avviare, meno costosi e con più lavoro di quelli della PWA. Il WPA doveva intraprendere progetti di costruzione (incluse le riparazioni e la manutenzione) con un costo inferiore ai 25.000 dollari, mentre il PWA doveva intraprendere nuovi progetti di costruzione con un costo superiore ai 25.000 dollari.17 Il PWA operava quasi completamente assegnando sovvenzioni agli stati, ai comuni e ad altre agenzie pubbliche, che a loro volta stipulavano contratti con datori di lavoro privati; questo assomiglia alla diffusione di molta spesa infrastrutturale federale di oggi. Al contrario, la WPA, assumendo i partecipanti sul libro paga federale, era in grado di assicurare che i posti di lavoro andassero ai disoccupati bisognosi.18 Per quanto riguarda l’intensità di lavoro dei progetti WPA e PWA, è stato stimato che un individuo poteva essere impiegato per un mese in un progetto WPA per 82 dollari, in media, con una quota federale di 63,50 dollari, mentre il costo per impiegare un individuo per un mese in un progetto PWA è stato stimato in media in 330 dollari.19 Il WPA si differenziava dal PWA anche per avere una piccola componente di servizio pubblico.
L’occupazione del WPA variava da meno di 1,0 milioni di persone all’inizio del 1935 e alla fine del 1942-1943, fino a un massimo di più di 3,3 milioni di persone nel novembre 1938.20 La percentuale di disoccupati che partecipavano ai progetti WPA raggiunse un picco di quasi il 40% alla fine del 1936.21
Per la maggior parte della sua esistenza, almeno tre quarti dell’occupazione WPA riguardavano progetti di lavori pubblici di vario tipo. Più della metà di questo impiego riguardava la costruzione di autostrade, strade e vie. Altri tre tipi di progetti rappresentavano circa un terzo dell’occupazione nei lavori pubblici del WPA: sistemi idrici e fognari e altri servizi pubblici, parchi e altre strutture ricreative, ed edifici pubblici. I restanti lavori di costruzione temporanei erano su progetti di conservazione, di risanamento e di aeroporti. Tranne che per la costruzione di edifici pubblici, che richiedeva un maggior uso di lavoratori qualificati, la maggior parte dei partecipanti ai progetti di lavori WPA erano operai non qualificati e operai semispecializzati.22
La componente di servizio pubblico creò lavoro per meno di un quarto dei partecipanti WPA durante la maggior parte dell’esistenza del programma. Dei lavoratori impiegati nei progetti di servizio, la maggior parte era impegnata nelle cosiddette attività di welfare (ad esempio, il cucito e la produzione di altri beni, i progetti di alimentazione, compresi i pasti scolastici, e il lavoro di salute pubblica). Le attività assistenziali fornivano lavoro in gran parte a donne non qualificate e semispecializzate. I progetti di servizi di ricerca e documentazione (per esempio, indagini sociali ed economiche, assistenza alla ricerca nelle istituzioni di istruzione superiore sostenute pubblicamente), al contrario, rappresentavano la maggior parte dei posti di lavoro che andavano a impiegati e venditori disoccupati. I disoccupati con esperienza professionale e tecnica lavoravano nei cosiddetti progetti di servizio delle attività pubbliche (ad esempio, servizi educativi, servizi bibliotecari e progetti di musica, arte, scrittura e teatro).23
Anche se tutte le persone impiegate dalla WPA – da quelle che lavoravano nella sede centrale, negli uffici statali e locali a quelle che lavoravano nei progetti del programma – erano dipendenti federali, gli stati e le località avevano un ruolo sostanziale da svolgere. Le agenzie governative a livello statale e locale suggerivano i progetti alla WPA e ne gestivano il funzionamento effettivo. Dopo che uno sponsor sviluppava un piano di progetto in coordinamento con il personale WPA locale, il piano veniva inoltrato prima all’ufficio statale con personale WPA e poi al quartier generale WPA per l’approvazione. Un piano approvato veniva
riportato all’ufficio statale WPA e poteva essere messo in funzione a discrezione dell’amministratore statale, che doveva pianificare il suo programma in modo tale che, entro i limiti dei fondi e delle quote di occupazione assegnategli, le varie classi di lavoratori bisognosi della sua area fossero tenute regolarmente occupate. …Gli amministratori statali hanno usato vari espedienti… per aiutare a risolvere il nodoso problema di quali progetti approvati debbano avere la priorità quando si presenta l’opportunità. Spesso, comunque, il problema non è tanto quello di scegliere tra i progetti approvati, quanto quello di trovare uno sponsor che inizi un progetto necessario per dare lavoro. L’incapacità degli sponsor di avviare un numero sufficiente di progetti o quelli che utilizzeranno le abilità speciali dei colletti bianchi o di altri lavoratori, ostacola seriamente l’efficacia del WPA.24
Gli sponsor erano tenuti a contribuire, sia in denaro che in natura, ai costi del progetto. I loro contributi andavano principalmente verso i costi non lavorativi e spesso costituivano una parte sostanziale dei costi totali del progetto. Tuttavia, la variabilità tra gli stati e all’interno degli stati nella quota dei costi del progetto fornita dagli sponsor ha portato il Congresso, nell’ERA Act del 1939, a fissare un contributo minimo per uno stato pari al 25% del costo di tutti i suoi progetti. Come parte della loro argomentazione senza successo contro il requisito, i funzionari del WPA dichiararono che “Indipendentemente dalla quantità di bisogno in una data comunità, o dalla desiderabilità di un particolare progetto, non possiamo intraprenderlo se ridurrà la media della partecipazione di tutti gli sponsor sotto il 25 per cento.” 25
Sottoposto alle pressioni del Congresso da parte delle imprese e dei gruppi di lavoro, il WPA determinò i salari, le ore e le condizioni di lavoro dei partecipanti al programma. Come menzionato in precedenza, le aziende non volevano che i salari del WPA fossero così alti che i lavoratori del progetto non sarebbero stati disposti ad accettare lavori nel settore privato.26 I sindacati, da parte loro, erano preoccupati per l’impatto potenzialmente deprimente che i salari del WPA avrebbero potuto avere su quelli offerti dalle aziende.27 Il WPA sviluppò un programma di guadagni mensili chiamato “salario di sicurezza” che era basato sul livello di abilità dei lavori (non qualificato, semispecializzato, qualificato, professionale e tecnico) e sull’area geografica di impiego. Inizialmente stabiliva anche una gamma minima di ore che tutti i lavoratori di un progetto dovevano lavorare ogni mese per poter guadagnare il loro rispettivo salario di sicurezza. Ma “è stato fatto notare che se ai lavoratori qualificati fosse stato richiesto di lavorare 140, o anche 120 ore al mese per un salario di sicurezza, le loro tariffe orarie sarebbero state inferiori alle tariffe orarie prevalenti, e questo avrebbe potuto portare ad un abbassamento delle tariffe orarie nell’industria privata. “28 Di conseguenza il Congresso eliminò il requisito delle ore minime uniformi nel 1936, collegando i salari WPA alla tariffa oraria prevalente guadagnata dai lavoratori in lavori simili in una località. Di conseguenza, il numero di ore lavorate dai partecipanti al WPA su un dato progetto variava notevolmente. Il tasso prevalente più alto dei lavoratori qualificati permetteva loro di guadagnare il loro salario mensile di sicurezza in molte meno ore rispetto ai lavoratori meno qualificati impiegati nello stesso progetto. Riconoscendo che le ore ineguali di persone con occupazioni diverse che lavoravano allo stesso progetto ostacolavano notevolmente l’efficienza delle operazioni WPA, il Congresso nel 1939 richiese che tutti i partecipanti al progetto lavorassero 130 ore al mese per guadagnare il loro salario di sicurezza. Questo pose effettivamente fine alla politica dei salari prevalenti del WPA.
I Corpi Civili di Conservazione
Nel marzo 1933, il presidente Roosevelt propose di istituire un corpo di conservazione “da utilizzare in lavori semplici, limitandosi principalmente alla silvicoltura, all’erosione, al controllo delle inondazioni e ai progetti correlati”.29 Il segretario del lavoro Frances Perkins testimoniò alle audizioni del Congresso che l’amministrazione considerava il programma come una misura intesa principalmente ad aiutare giovani uomini single che le agenzie di soccorso non avevano considerato perché non erano il principale lavoratore della famiglia. Lo stesso mese il Congresso approvò l’Emergency Conservation Act (P.L. 73-5). Esso autorizzava il presidente a stabilire un programma che avrebbe fornito posti di lavoro a cittadini statunitensi disoccupati nella “costruzione, manutenzione e realizzazione di opere di natura pubblica in relazione alla forestazione delle terre…, alla prevenzione degli incendi boschivi, delle inondazioni e dell’erosione del suolo, al controllo dei parassiti e delle malattie delle piante, alla costruzione, manutenzione o riparazione di sentieri, piste e corsie tagliafuoco nei parchi nazionali e nelle foreste nazionali…” La legislazione autorizzava inoltre il presidente, tramite regolamento, a dare ai partecipanti al programma alloggio, vestiario, assistenza sanitaria e un’indennità in denaro.30 Il mese successivo, il presidente creò un corpo di conservazione con l’ordine esecutivo 6101 che divenne noto come CCC.
Quando il Congresso emanò il Civilian Conservation Corps Act del 1937 (P.L. 75-163), mise in atto molte delle politiche che l’amministrazione aveva sviluppato tramite ordini esecutivi e altri mezzi negli anni precedenti. La maggior parte del tetto massimo di 300.000 arruolamenti all’anno stabilito dal Congresso doveva essere coperto da cittadini maschi disoccupati di età compresa tra i 17 e i 23 anni.31 I seguenti gruppi potevano essere arruolati indipendentemente dallo stato civile e dall’età fino ai livelli stabiliti: veterani, 30.000; nativi americani, 10.000; e residenti dei territori, 5.000. L’istruzione degli arruolati come obiettivo del programma fu menzionato per la prima volta nello statuto: non meno di 10 ore ogni settimana possono essere dedicate all’istruzione generale e alla formazione professionale.32 In parte perché gli arruolati di solito passavano otto ore al giorno, cinque giorni alla settimana a lavorare, l’obiettivo educativo non sembra essere stato ben raggiunto.33
Un direttore nominato dal presidente gestì il CCC con l’aiuto di un consiglio consultivo. Il consiglio era composto dalle seguenti agenzie federali: i Dipartimenti dell’Agricoltura, dell’Interno, del Lavoro, della Guerra e l’Amministrazione dei Veterani. Il direttore distribuiva i fondi del CCC tra le agenzie federali cooperanti. Nell’anno fiscale 1940, per esempio, più del 75% dei 278,8 milioni di dollari spesi dalla CCC furono assegnati al Dipartimento della Guerra, il 13% al Dipartimento dell’Agricoltura e il 9% al Dipartimento degli Interni.34 Il Dipartimento del Lavoro si affidava alle agenzie di soccorso locali per certificare i giovani single da iscrivere al programma.35 La Veterans Administration selezionava gli arruolati dalla popolazione dei veterani idonei. Nel caso dei nativi americani, l’Ufficio degli Affari Indiani del Dipartimento degli Interni aveva la responsabilità totale di tutti gli aspetti del programma.36
Il Dipartimento della Guerra alloggiava, vestiva e supervisionava il benessere degli arruolati, inclusa la loro istruzione. Gli arruolati vivevano in campi che erano solitamente costruiti in luoghi isolati (ad esempio, foreste nazionali e statali). C’erano circa 2.000 campi, ognuno dei quali ospitava circa 200 persone. Gli individui si iscrivevano per un periodo di sei mesi. La reiscrizione era possibile per ulteriori periodi di sei mesi, soggetti ad un limite totale di due anni.37
I Dipartimenti dell’Agricoltura e dell’Interno erano responsabili dello sviluppo e della supervisione dei progetti di lavoro. I progetti di lavoro rientravano in 10 classificazioni generali:
- 1. miglioramenti strutturali (ad esempio, torri antincendio, ponti, edifici di servizio);
- 2. miglioramenti dei trasporti (ad esempio, piste per camion, strade minori);
- 3. controllo dell’erosione (ad esempio dighe di controllo, terrazzamento, copertura vegetale);
- 4. controllo delle inondazioni, irrigazione e drenaggio (per esempio, dighe, fossati);
- 5. cultura della foresta (per esempio, piantare alberi, raccolta di semi);
- 6. protezione della foresta (per esempio lotta agli incendi, prevenzione degli incendi);
- 7. paesaggio e ricreazione (per esempio, sviluppo di campi pubblici e aree picnic);
- 8. gamma (per esempio, eliminazione di animali predatori);
- 9. fauna selvatica (per esempio Il Dipartimento dell’Agricoltura supervisionava i progetti di lavoro di circa tre quarti dei campi. Più della metà di questi operavano in foreste nazionali, statali o private ed erano sotto la direzione del Servizio Forestale del Dipartimento. Della minoranza di campi supervisionati dal Dipartimento degli Interni, la maggior parte erano sotto la direzione del Servizio Parchi Nazionali; svolgevano funzioni simili a quelle dei campi forestali.39
“La vasta gamma di lavori della CCC non veniva svolta senza costi considerevoli. …Il costo annuale per iscritto era di 1.004 dollari, che si confrontava sfavorevolmente con quello della Works Progress Administration di 770-800 dollari, e della National Youth Administration di 400-700 dollari”. È stato affermato che la cifra più alta per la CCC non dovrebbe essere vista in modo isolato dai benefici individuali e sociali che derivavano dalle attività del corpo (ad esempio, il miglioramento della salute e del morale degli arruolati; il denaro risparmiato come risultato dei progetti di lavoro per la prevenzione degli incendi).40 Tuttavia, questo può essere detto anche per quanto riguarda i benefici della WPA e della National Youth Administration. Sebbene le agenzie di lavoro pubblico di emergenza compilassero regolarmente elenchi dei loro progetti, i calcoli del valore economico dei progetti erano raramente o mai pubblicati.41
Il CCC sembra essere stato il programma di soccorso lavorativo più popolare a quel tempo tra i membri del Congresso e il pubblico. Alcuni aspetti del CCC possono essere visti oggi in programmi di occupazione e formazione giovanile come i Job Corps e i Youth Conservation Corps.42
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