Cu excepția Marii Depresiuni, recesiunea care a început în decembrie 2007 este cea mai severă din țară, conform diferiților indicatori ai pieței muncii. Cele 7,1 milioane de locuri de muncă eliminate de pe statele de plată ale angajatorilor între decembrie 2007 și septembrie 2009, când se crede că cea mai recentă recesiune s-ar fi putut încheia, sunt mai multe decât cele înregistrate pentru orice recesiune postbelică. Pierderile de locuri de muncă au fost mai mari în sens relativ și în timpul ultimei recesiuni, înregistrând o scădere de 5,1% în această perioadă.1 În plus, șomajul pe termen lung (definit ca fiind proporția de lucrători fără loc de muncă pentru o perioadă mai mare de 26 de săptămâni) a fost mai mare în septembrie 2009 – 36% – decât oricând din 1948 încoace.2
În consecință, s-a creat un impuls în rândul unor membri ai comunității de politici publice pentru a spori măsurile de creare de locuri de muncă și de asistență pentru lucrători incluse în American Recovery and Reinvestment Act (P.L. 111-5). Într-un efort de accelerare a îmbunătățirii ratei șomajului și a creșterii numărului de locuri de muncă în timpul perioadei de redresare după ultima recesiune3 , unii factori de decizie politică și-au îndreptat recent atenția către programele care au creat temporar locuri de muncă pentru lucrătorii aflați în șomaj în timpul celei mai grave crize economice a națiunii – Marea Depresiune – cu care a fost comparată ultima recesiune.4
Acest raport descrie mai întâi mediul de politică socială în care au fost dezvoltate programele de creare de locuri de muncă din anii 1930 și examinează motivele pentru deficiențele lor de atunci și ca modele pentru măsurile anticiclice de ocupare a forței de muncă din zilele noastre. Apoi oferă o scurtă prezentare generală a celor două programe de creare de locuri de muncă din perioada Depresiunii despre care membrii Congresului au întrebat cel mai frecvent: Works Progress sau Projects Administration (WPA)5 și Civilian Conservation Corps (CCC).
Apoi și acum
La începutul Marii Depresiuni, asistența pe care guvernul a oferit-o lucrătorilor șomeri și familiilor acestora a fost sub formă de ajutor direct. După cum a relatat Bremer pe baza unor documente istorice, acordarea de asistență publică muncitorilor strămutați în primii ani ai Depresiunii a presupus ca aceștia să fie mai întâi
supuși unor teste de mijloace pentru a dovedi că sunt în sărăcie, o procedură pe care Hopkins a descris-o ca favorizând „degradarea în bloc a celor mai fine sensibilități”. În al doilea rând, ajutorul direct a fost acordat în natură, astfel încât alții au prescris ce ar trebui să mănânce și să poarte șomerii. În cele din urmă, anchetatorii de ajutor interveneau în viețile șomerilor, spunându-le „unde și cum ar trebui să locuiască… cum ar trebui să-și ordoneze relațiile în cadrul grupului familial, cu rudele, vecinii și prietenii”. Văzută ca o acțiune caritabilă, ajutorul direct purta un stigmat derivat din presupunerea tradițională că persoanele fără loc de muncă erau personal responsabile pentru nenorocirile lor și incapabile să își gestioneze propriile afaceri.6
Reformatorii de atunci au încercat să risipească ideea că șomerii din timpul Marii Crize erau vinovați pentru situația lor, să le refacă moralul grav afectat și să le mențină abilitățile în timp ce, în multe cazuri, au rămas fără loc de muncă timp de ani de zile. Susținătorii New Deal-ului administrației Roosevelt au încercat să atingă aceste obiective prin adoptarea de către Congres a
- un program de asigurare de șomaj, astfel încât lucrătorii să poată câștiga dreptul la prestații în numerar atunci când își pierdeau locurile de muncă fără a avea vreo vină, în loc să fie nevoiți să se bazeze exclusiv pe caritatea privată și pe asistența publică, și
- programe de ajutor de șomaj (crearea de locuri de muncă), astfel încât șomerii să poată câștiga un salariu în numerar prin angajare, în loc să rămână inactivi și dependenți de „doleanță” (eticheta caustică aplicată atunci asistenței publice).
Dar, cele câteva programe de ajutorare a muncii în vigoare în perioada Depresiunii7 par să fi avut dificultăți în a menține moralul și competențele participanților din două motive legate de politici. În primul rând, proiectelor finanțate din fonduri publice nu li s-a permis să concureze pentru lucrători cu angajatorii privați. În acest scop, programele de creare de locuri de muncă plăteau, de obicei, salarii atât de mici încât să nu-i descurajeze pe participanți să accepte un loc de muncă în sectorul privat. Ca urmare, salariile oferite prin aceste programe erau uneori insuficiente pentru a susține pe deplin familiile lucrătorilor; astfel, aceștia rămâneau în continuare dependenți de asistența publică. În al doilea rând, mulți participanți au fost angajați în locuri de muncă numite în mod derizoriu „muncă de făcut, greblat frunze sau sprijinit cu lopata”, deoarece „proiectele de construcție care ar putea lua afaceri de la antreprenorii privați” erau interzise, iar guvernul nu se putea implica „în producția, distribuția sau vânzarea de bunuri și servicii furnizate în mod normal de angajatori privați”.”8 Astfel de limitări au îngreunat dezvoltarea unor locuri de muncă valoroase, adică a unor locuri de muncă care să ridice moralul participanților și să utilizeze abilitățile pe care aceștia le dobândiseră în timpul angajărilor anterioare.
Programele au fost, de asemenea, aparent incapabile să angajeze o proporție mare de șomeri, în parte din cauza cerințelor de eligibilitate și a finanțării lor. Constrângerile bugetare federale au fost adesea invocate ca motiv pentru limitarea finanțării programelor de ajutorare a muncii. Chiar și în cazul WPA, relativ bine finanțat, creditele au fost făcute de obicei anual în acte de urgență și nu au fost ajustate în sus pentru a reflecta creșterile ulterioare ale șomajului. Prin urmare, cel mai mare dintre programele de creare de locuri de muncă nu a putut ține pasul cu creșterea cererii de locuri de muncă publice. De exemplu, după ce creditele anuale ale WPA au fost stabilite, șomajul a început din nou să crească la sfârșitul anului 1937, iar procentul de șomeri care ocupau locuri de muncă în cadrul WPA a scăzut de la aproximativ 30% la mai puțin de 20%.9 Deși o parte din declinul înregistrat în anii 1930 în ceea ce privește proporția șomerilor participanți la WPA poate fi atribuită și dezvoltării altor programe de creare de locuri de muncă și disponibilității prestațiilor de asigurare de șomaj începând cu 1938, aceste măsuri nu au ajutat majoritatea șomerilor nici măcar la sfârșitul deceniului.
Programele de ajutor de șomaj nu au fost însă disponibile pentru toți șomerii. „Cu excepția Administrației Lucrărilor Civile de scurtă durată și, într-o măsură mai mică, a programelor pentru tineri, angajarea în proiecte a fost limitată la șomerii aflați în nevoie. „10 În cazul specific al WPA, locurile de muncă publice urmau să fie oferite unui șomer pentru fiecare familie eligibilă sau care primea ajutor direct.11 De obicei, agențiile locale de asistență publică certificau șeful șomer al familiei nevoiașe pentru angajarea în cadrul WPA.
Deși unii ar putea argumenta că populația eligibilă a WPA de o persoană șomeră pe familie a fost mai puțin limitativă decât ar putea părea, deoarece relativ puține femei căsătorite erau membre ale forței de muncă în anii 1930 în comparație cu cele de astăzi, politica sugerează totuși că schimbările demografice și alte schimbări survenite de atunci în forța de muncă (de ex, compoziția ocupațională) ar putea diminua gradul de adecvare a programelor din perioada Depresiunii ca modele pentru programele actuale de creare de locuri de muncă. De exemplu, muncitorii și lucrătorii semicalificați reprezentau peste jumătate din totalul persoanelor aflate în șomaj în timpul Depresiunii.12 Astfel, aceștia reprezentau o sursă abundentă de candidați potriviți pentru numeroasele locuri de muncă slab calificate create de proiectele de lucrări publice (construcții) ale WPA, precum și pentru numeroasele locuri de muncă solicitante din punct de vedere fizic ale CCC. Astăzi, în schimb, poate un sfert dintre șomeri au lucrat anterior în ocupații comparabile.13
WPA
La 4 ianuarie 1935, președintele Roosevelt a prezentat Congresului un plan pentru un program federal de lucrări. În aprilie, Congresul a autorizat aproape 4,9 miliarde de dolari în Legea de alocare a creditelor pentru ajutor de urgență (Emergency Relief Appropriation Act – ERA) din 1935 (P.L. 74-11), din care aproximativ 4,0 miliarde de dolari au fost direcționate către activitățile noului program de lucrări.14 Aproximativ 1,4 miliarde de dolari au fost alocate WPA, pe care președintele Roosevelt, acționând sub autoritatea Legii ERA, l-a înființat prin Ordinul executiv 7034 în mai 1935. El a însărcinat WPA cu
- coordonarea activităților programului de lucrări – care urma să ofere locuri de muncă temporare prin intermediul agențiilor de ocupare a forței de muncă publice de urgență existente (CCC și Administrația Lucrărilor Publice) și noi, înființate sub autoritatea Legii ERA (Administrația pentru reinstalare și Administrația Națională a Tineretului) și a numeroase alte agenții federale (Biroul Drumurilor Publice și Corpul Inginerilor) – și
- administrarea unor „proiecte utile” la scară mică, utilizând șomeri care primeau sau erau eligibili pentru asistență publică.15
Cu toate acestea, responsabilitatea principală a WPA a devenit aproape imediat furnizarea de locuri de muncă în cadrul proiectelor de lucrări publice și de servicii publice, mai degrabă decât coordonarea programului general, deoarece majoritatea celorlalte agenții federale erau capabile să furnizeze puține locuri de muncă temporare.16
WPA se deosebea considerabil de Administrația Lucrărilor Publice (PWA), cu care este uneori confundată. Proiectele de lucrări publice (construcții) ale WPA trebuiau să fie mai rapid de demarat, mai puțin costisitoare și cu mai multă forță de muncă decât cele ale PWA. WPA urma să întreprindă proiecte de construcții (inclusiv reparații și întreținere) care costau mai puțin de 25 000 de dolari, în timp ce PWA urma să întreprindă proiecte de construcții noi care costau mai mult de 25 000 de dolari.17 PWA a funcționat aproape în totalitate prin acordarea de subvenții statelor, municipalităților și altor agenții publice, care, la rândul lor, încheiau contracte cu angajatori privați; acest lucru seamănă cu diseminarea unei mari părți a cheltuielilor federale de infrastructură din prezent. În schimb, WPA, prin angajarea participanților pe statele de plată federale, a reușit să se asigure că locurile de muncă erau destinate șomerilor nevoiași.18 În ceea ce privește intensitatea forței de muncă a proiectelor WPA și PWA, s-a estimat că o persoană putea fi angajată timp de o lună la un proiect WPA pentru 82 de dolari, în medie, partea federală fiind de 63,50 de dolari, în timp ce costul angajării unei persoane timp de o lună la un proiect PWA a fost estimat la o medie de 330 de dolari.19 WPA se deosebea de PWA și prin faptul că avea o mică componentă de serviciu public.
Angajații WPA au variat de la mai puțin de 1,0 milioane de persoane la începuturile sale în 1935 și la încheierea sa în 1942-1943, până la un maxim de peste 3,3 milioane de persoane în noiembrie 1938.20 Procentul șomerilor care au participat la proiectele WPA a atins un vârf de aproape 40% la sfârșitul anului 1936.21
Pentru cea mai mare parte a existenței sale, cel puțin trei sferturi din angajările WPA au implicat proiecte de lucrări publice de diferite tipuri. Mai mult de jumătate din aceste angajări au implicat construcția de autostrăzi, drumuri și străzi. Alte trei tipuri de proiecte au reprezentat aproximativ o treime din locurile de muncă în domeniul lucrărilor publice ale WPA: sisteme de apă și canalizare și alte utilități publice, parcuri și alte facilități de recreere și clădiri publice. Restul locurilor de muncă temporare în domeniul construcțiilor au fost ocupate de proiecte de conservare, salubritate și aeroporturi. Cu excepția construcției de clădiri publice, care a necesitat o utilizare mai mare a muncitorilor calificați, majoritatea participanților la proiectele de lucrări WPA au fost muncitori necalificați și muncitori semicalificați din fabrici.22
Componenta de servicii publice a creat locuri de muncă pentru mai puțin de un sfert dintre participanții la WPA în cea mai mare parte a existenței programului. Dintre lucrătorii angajați în cadrul proiectelor de servicii, cei mai mulți au fost implicați în așa-numitele activități de asistență socială (de exemplu, cusături și alte activități de producție de bunuri, proiecte de hrănire, inclusiv prânzuri școlare, și activități de sănătate publică). Activitățile de bunăstare au oferit locuri de muncă în mare parte femeilor necalificate și semicalificate. Proiectele de cercetare și de servicii de evidență (de exemplu, anchete sociale și economice, asistență pentru cercetare în instituțiile de învățământ superior sprijinite de stat), în schimb, au reprezentat majoritatea locurilor de muncă destinate șomerilor din domeniul birourilor și vânzărilor. Șomerii cu experiență profesională și tehnică au lucrat la așa-numitele proiecte de servicii pentru activități publice (de exemplu, servicii educaționale; servicii de bibliotecă; și proiecte de muzică, artă, scriere și teatru).23
Deși toate persoanele angajate de WPA – de la cei care lucrau în sediul central, în birourile de stat și locale, până la cei care lucrau la proiectele programului – erau angajați federali, statele și localitățile au avut un rol substanțial de jucat. Agențiile guvernamentale de la nivel statal și local au propus proiecte pentru WPA și au gestionat funcționarea efectivă a acestora. După ce un sponsor dezvolta un plan de proiect în coordonare cu personalul WPA de la nivel local, planul era transmis mai întâi la biroul de stat cu personal WPA și apoi la sediul central al WPA pentru aprobare. Un plan aprobat era
returnat la biroul WPA de stat și putea fi pus în funcțiune la discreția administratorului de stat, care trebuia să își planifice programul astfel încât, în limitele fondurilor și cotelor de angajare care îi erau alocate, diferitele categorii de muncitori nevoiași din zona sa să fie angajate în mod regulat. …Administratorii de stat au folosit diverse dispozitive… pentru a ajuta la rezolvarea problemei încurcate a proiectelor aprobate care trebuie să aibă prioritate atunci când se prezintă oportunitatea. Frecvent, însă, problema nu este atât de mult aceea de a alege între proiectele aprobate, cât de a găsi un sponsor care să inițieze un proiect necesar pentru a da locuri de muncă. Eșecul sponsorilor de a iniția un număr suficient de proiecte sau cele care vor utiliza aptitudinile speciale ale muncitorilor cu gulere albe sau ale altor lucrători, împiedică serios eficiența WPA.24
Sponsorilor li s-a cerut să contribuie, fie în numerar, fie în natură, la costurile proiectului. Contribuțiile lor au mers în principal către costurile altele decât cele cu forța de muncă și deseori reprezentau o parte substanțială din costurile totale ale proiectului. Cu toate acestea, variabilitatea între state și în cadrul acestora în ceea ce privește partea din costurile proiectului la care contribuiau sponsorii a determinat Congresul, în Legea ERA din 1939, să stabilească o contribuție minimă pentru un stat de 25% din costul tuturor proiectelor sale. Ca parte a argumentului lor nereușit împotriva acestei cerințe, oficialii WPA au declarat: „Indiferent de gradul de necesitate într-o anumită comunitate sau de oportunitatea unui anumit proiect, nu îl putem întreprinde dacă acesta va reduce media participării tuturor sponsorilor sub 25%.” 25
Sub rezerva lobby-ului exercitat asupra Congresului de către grupurile de afaceri și de muncă, WPA a stabilit salariile, orele și condițiile de muncă ale participanților la program. După cum s-a menționat anterior, firmele nu doreau ca salariile WPA să fie stabilite la un nivel atât de ridicat încât lucrătorii din cadrul proiectului să nu fie dispuși să accepte locuri de muncă în sectorul privat.26 Sindicatele, la rândul lor, erau îngrijorate de impactul potențial deprimant pe care salariile WPA l-ar putea avea asupra celor oferite de companii.27 WPA a elaborat un program de câștiguri lunare numit „salarii de securitate”, care se baza pe nivelul de calificare al locurilor de muncă (necalificat, semicalificat, calificat, profesional și tehnic) și pe zona geografică de angajare. De asemenea, a stabilit inițial un interval minim de ore care trebuiau să fie lucrate în fiecare lună de către toți lucrătorii dintr-un proiect pentru ca aceștia să își câștige salariul de securitate respectiv. Dar, „s-a subliniat că, dacă muncitorilor calificați li se cerea să lucreze 140 sau chiar 120 de ore pe lună pentru un salariu de securitate, tarifele lor orare ar fi mai mici decât tarifele orare predominante, iar acest lucru ar putea duce la o scădere a tarifelor orare în industria privată „28. În consecință, Congresul a eliminat cerința uniformă privind numărul minim de ore în 1936, legând salariile WPA de tariful orar predominant câștigat de muncitori în locuri de muncă similare într-o localitate. Ca urmare, numărul de ore lucrate de participanții la WPA pe un anumit proiect a variat foarte mult. Rata prevalentă mai mare a muncitorilor calificați le-a permis acestora să își câștige salariul lunar de securitate în mult mai puține ore decât muncitorii mai puțin calificați angajați pe același proiect. Recunoscând că orele inegale ale persoanelor cu ocupații diferite care lucrau în cadrul aceluiași proiect împiedicau foarte mult eficiența operațiunilor WPA, Congresul a cerut în 1939 ca toți participanții la proiect să lucreze 130 de ore pe lună pentru a-și câștiga salariul de securitate. Acest lucru a pus capăt efectiv politicii de salarizare predominantă a WPA.
Corpul civil de conservare
În martie 1933, președintele Roosevelt a propus înființarea unui corp de conservare „care să fie folosit în lucrări simple, limitându-se în primul rând la silvicultură, eroziune, controlul inundațiilor și proiecte conexe. „29 Secretarul Muncii, Frances Perkins, a declarat în cadrul audierilor din Congres că administrația a privit programul ca pe o măsură menită în principal să ajute tinerii bărbați singuri pe care agențiile de ajutorare nu îi luaseră în considerare pentru că nu erau principala sursă de venit a unei familii. În aceeași lună, Congresul a adoptat Emergency Conservation Act (P.L. 73-5). Acesta l-a autorizat pe președinte să instituie un program care să ofere locuri de muncă cetățenilor americani șomeri în „construcția, întreținerea și desfășurarea de lucrări de natură publică în legătură cu împădurirea terenurilor…, prevenirea incendiilor forestiere, a inundațiilor și a eroziunii solului, controlul bolilor și dăunătorilor plantelor, construcția, întreținerea sau repararea potecilor, a drumurilor și a culoarelor de incendiu din parcurile naționale și pădurile naționale…”. De asemenea, legislația îl autoriza pe președinte, prin regulament, să ofere participanților la program locuințe, îmbrăcăminte, asistență medicală și o alocație în bani.30 În luna următoare, președintele a creat un corp de conservare prin Ordinul executiv 6101, care a ajuns să fie cunoscut sub numele de CCC.
Când Congresul a promulgat Legea Corpului civil de conservare din 1937 (P.L. 75-163), a pus în lege multe dintre politicile pe care administrația le dezvoltase prin ordine executive și alte mijloace în anii anteriori. Cea mai mare parte din plafonul de 300.000 de înrolați pe an stabilit de Congres trebuia să fie ocupat de șomeri de sex masculin singuri cu vârste cuprinse între 17 și 23 de ani.31 Următoarele grupuri puteau fi înrolate indiferent de starea civilă și de vârstă, până la nivelurile stabilite: veteranii, 30.000; nativii americani, 10.000; și rezidenții din teritorii, 5.000. Educația celor înscriși ca obiectiv al programului a fost menționată pentru prima dată în statut: nu mai puțin de 10 ore în fiecare săptămână pot fi consacrate educației generale și formării profesionale.32 În parte pentru că, de obicei, cei înscriși petreceau opt ore pe zi, cinci zile pe săptămână muncind, obiectivul educațional nu pare să fi fost bine îndeplinit.33
Un director numit de președinte a condus CCC cu ajutorul unui consiliu consultativ. Consiliul era compus din următoarele agenții federale: Departamentele de Agricultură, de Interne, de Muncă și de Război și Administrația Veteranilor. Directorul a alocat fondurile CCC între agențiile federale colaboratoare. În anul fiscal 1940, de exemplu, peste 75 % din cele 278,8 milioane de dolari cheltuite de CCC au fost alocate Departamentului de Război, 13 % Departamentului Agriculturii și 9 % Departamentului de Interne.34 Departamentul Muncii s-a bazat pe agențiile locale de ajutorare pentru a certifica tinerii necăsătoriți în vederea înscrierii în program.35 Administrația Veteranilor a selectat persoanele înscrise din populația de veterani eligibili. În cazul nativilor americani, Biroul pentru Afaceri Indiene din cadrul Departamentului de Interne a avut responsabilitatea totală pentru toate aspectele programului.36
Departamentul de Război a găzduit, îmbrăcat și a supravegheat în alt mod bunăstarea celor înscriși, inclusiv educația acestora. Înrolații locuiau în tabere care erau de obicei construite în locații izolate (de exemplu, păduri naționale și de stat). Existau aproximativ 2.000 de tabere, fiecare dintre acestea adăpostind aproximativ 200 de persoane. Persoanele se înscriau pentru o perioadă de șase luni. Reînscrierea era posibilă pentru perioade suplimentare de șase luni, sub rezerva unei limite totale de doi ani.37
Departamentele de Agricultură și de Interne au fost responsabile pentru dezvoltarea și supravegherea proiectelor de lucru. Proiectele de lucru s-au încadrat în 10 clasificări generale:
- 1. îmbunătățiri structurale (de exemplu, turnuri de pompieri, poduri, clădiri de servicii);
- 2. îmbunătățiri în domeniul transporturilor (de exemplu, trasee pentru camioane, drumuri minore);
- 3. controlul eroziunii (de ex, baraje de control, terasamente, acoperire vegetală);
- 4. controlul inundațiilor, irigații și drenaj (de exemplu, baraje, șanțuri);
- 5. cultura pădurilor (de exemplu, plantarea de arbori, colectarea de semințe);
- 6. protecția pădurilor (de ex, stingerea incendiilor, prevenirea incendiilor);
- 7. peisaj și recreere (de exemplu, amenajarea de tabere publice și terenuri de picnic);
- 8. areal (de exemplu, eliminarea animalelor de pradă);
- 9. faună sălbatică (de ex, popularea cu pești, plantarea de hrană și adăpost);
- 10. diverse (de exemplu, studii, controlul țânțarilor).38
Departamentul de Agricultură a supravegheat proiectele de lucru a aproximativ trei sferturi din tabere. Mai mult de jumătate dintre acestea funcționau în păduri naționale, de stat sau private și se aflau sub conducerea Serviciului Forestier al Departamentului. Din minoritatea taberelor supravegheate de Departamentul de Interne, majoritatea se aflau sub conducerea Serviciului Parcurilor Naționale; acestea îndeplineau funcții similare cu cele ale taberelor forestiere.39
„Gama vastă de lucrări CCC nu a fost realizată fără costuri considerabile. …Costul anual pe persoană înscrisă a fost de 1.004 dolari, ceea ce se compară nefavorabil cu cel al Works Progress Administration, de 770-800 de dolari, și cu cel al National Youth Administration, de 400-700 de dolari.” S-a afirmat că cifra mai mare pentru CCC nu ar trebui privită separat de beneficiile individuale și societale care au rezultat din activitățile corpului (de exemplu, îmbunătățirea sănătății și a moralului celor înscriși; banii economisiți ca urmare a proiectelor de lucru pentru prevenirea incendiilor).40 Cu toate acestea, același lucru poate fi spus și în ceea ce privește beneficiile WPA și ale Administrației Naționale pentru Tineret. Deși agențiile publice de ocupare a forței de muncă în regim de urgență întocmeau cu regularitate liste ale proiectelor lor, calculele privind valoarea economică a proiectelor au fost rareori, dacă nu chiar niciodată, publicate.41
CCC pare să fi fost cel mai popular program de ajutorare prin muncă din acea perioadă în rândul membrilor Congresului și al publicului. Fațete ale CCC pot fi văzute astăzi în programe de angajare și formare a tinerilor, cum ar fi Job Corps și Youth Conservation Corps.42
>.