À l’exception de la Grande Dépression, la récession qui a débuté en décembre 2007 est la plus grave de la nation selon divers indicateurs du marché du travail. Les 7,1 millions d’emplois supprimés de la masse salariale des employeurs entre décembre 2007 et septembre 2009, date à laquelle on pense que la dernière récession pourrait avoir pris fin, sont plus nombreux que ceux enregistrés pour toute récession d’après-guerre. En outre, le chômage de longue durée (défini comme la proportion de travailleurs sans emploi pendant plus de 26 semaines) était plus élevé en septembre 2009 – à 36 % – qu’à n’importe quel moment depuis 1948.2
En conséquence, certains membres de la communauté des politiques publiques ont pris de l’élan pour renforcer les mesures de création d’emplois et d’aide aux travailleurs incluses dans l’American Recovery and Reinvestment Act (P.L. 111-5). Dans un effort pour accélérer l’amélioration du taux de chômage et la croissance de l’emploi pendant la période de récupération de la dernière récession3, certains décideurs politiques ont récemment tourné leur attention vers les programmes qui ont temporairement créé des emplois pour les travailleurs sans emploi pendant la pire récession économique de la nation – la Grande Dépression – à laquelle la dernière récession a été comparée.4
Ce rapport décrit d’abord l’environnement de politique sociale dans lequel les programmes de création d’emplois des années 1930 ont été développés et examine les raisons de leurs lacunes à l’époque et comme modèles pour les mesures d’emploi contracycliques actuelles. Il fournit ensuite un bref aperçu des deux programmes de création d’emplois de l’ère de la Dépression sur lesquels les membres du Congrès ont posé le plus de questions : la Works Progress or Projects Administration (WPA)5 et le Civilian Conservation Corps (CCC).
A l’époque et maintenant
Au début de la Grande Dépression, l’aide offerte par le gouvernement aux travailleurs sans emploi et à leurs familles prenait la forme d’un secours direct. Comme le raconte Bremer en s’appuyant sur des documents historiques, la fourniture d’une aide publique aux travailleurs déplacés dans les premières années de la Dépression impliquait d’abord qu’ils soient
soumis à des tests de ressources pour prouver leur indigence, une procédure que Hopkins a décrite comme favorisant la « dégradation en gros des sensibilités les plus fines ». Ensuite, les secours directs étaient donnés en nature, de sorte que d’autres prescrivaient ce que les chômeurs devaient manger et porter. Enfin, les enquêteurs interviennent dans la vie des chômeurs, leur disant « où et comment ils doivent vivre… comment ils doivent organiser leurs relations au sein du groupe familial, avec leurs parents, voisins et amis ». Considérée comme de la charité, l’aide directe portait un stigmate dérivé de l’hypothèse traditionnelle selon laquelle les personnes sans travail étaient personnellement responsables de leurs malheurs et incapables de gérer leurs propres affaires.6
Les réformateurs de l’époque cherchaient à dissiper l’idée que les chômeurs de la Grande Dépression étaient responsables de leur situation, à restaurer leur moral gravement atteint et à maintenir leurs compétences alors qu’ils étaient au chômage pendant des années dans de nombreux cas. Les partisans du New Deal de l’administration Roosevelt ont tenté d’atteindre ces objectifs en faisant adopter par le Congrès
- un programme d’assurance-chômage afin que les travailleurs puissent gagner le droit à des prestations en espèces lorsqu’ils perdaient leur emploi sans que ce soit de leur faute, plutôt que de devoir compter uniquement sur la charité privée et l’assistance publique, et
- des programmes de soulagement du travail (création d’emplois) afin que les chômeurs puissent gagner un salaire en espèces grâce à un emploi plutôt que de rester oisifs et dépendants du « dole » (l’étiquette caustique appliquée alors à l’assistance publique).
Mais, les plusieurs programmes de soulagement du travail en vigueur pendant la période de la Dépression7 semblent avoir eu des difficultés à maintenir le moral et les compétences des participants pour deux raisons liées aux politiques. Premièrement, les projets financés par l’État n’étaient pas autorisés à faire concurrence aux employeurs privés pour recruter des travailleurs. À cette fin, les programmes de création d’emplois versaient généralement des salaires si bas qu’ils ne dissuadaient pas les participants d’accepter un emploi dans le secteur privé. Par conséquent, les salaires offerts dans le cadre de ces programmes étaient parfois insuffisants pour subvenir entièrement aux besoins des familles des travailleurs, ce qui les rendait encore dépendants de l’aide publique. Deuxièmement, de nombreux participants ont été employés dans des emplois appelés par dérision travail de bricolage, ratissage de feuilles ou pelletage, car les « projets de construction susceptibles de priver les entrepreneurs privés de leur clientèle » étaient interdits et le gouvernement ne pouvait pas être impliqué « dans la production, la distribution ou la vente de biens et de services normalement fournis par des employeurs privés. »8 De telles limitations rendaient difficile le développement d’emplois valables, c’est-à-dire des emplois qui remontaient le moral des participants et utilisaient les compétences qu’ils avaient acquises lors d’emplois antérieurs.
Les programmes étaient aussi apparemment incapables d’employer une grande partie des chômeurs, en partie à cause de leurs conditions d’admissibilité et de leur financement. Les contraintes budgétaires fédérales ont souvent été invoquées pour justifier la limitation du financement des programmes d’aide au travail. Même dans le cas de la WPA, relativement bien financée, les crédits étaient généralement alloués annuellement dans le cadre de lois d’urgence et n’étaient pas ajustés à la hausse pour refléter les augmentations ultérieures du chômage. Par conséquent, le plus grand des programmes de création d’emplois n’a pas pu suivre le rythme de la demande croissante d’emplois publics. Par exemple, après que les crédits annuels de la WPA aient été fixés, le chômage a recommencé à augmenter à la fin de 1937, et le pourcentage de chômeurs occupant des emplois WPA est passé d’environ 30 % à moins de 20 %.9 Bien qu’une partie de la baisse, au cours des années 1930, de la proportion de chômeurs participant à la WPA puisse également être attribuée au développement d’autres programmes de création d’emplois et à la disponibilité des prestations d’assurance chômage à partir de 1938, ces mesures n’ont pas aidé une majorité de chômeurs, même à la fin de la décennie.
Les programmes d’aide au travail n’étaient cependant pas accessibles à tous les chômeurs. « À l’exception de l’éphémère Civil Works Administration et, dans une moindre mesure, des programmes pour la jeunesse, l’emploi sur les projets a été limité aux chômeurs dans le besoin. « 10 Dans le cas de la WPA spécifiquement, les emplois publics devaient être fournis à un chômeur par famille éligible ou recevant une aide directe.11 Généralement, les agences locales d’assistance publique certifiaient le chef de famille chômeur de la famille dans le besoin pour un emploi WPA.
Bien que certains puissent soutenir que la population éligible du WPA d’un chômeur par famille était moins limitative qu’il n’y paraît parce que relativement peu de femmes mariées faisaient partie de la population active dans les années 1930 par rapport à aujourd’hui, la politique suggère néanmoins que les changements démographiques et autres depuis lors dans la population active (par ex, composition professionnelle) pourraient rendre les programmes de l’époque de la dépression moins adaptés aux programmes actuels de création d’emplois. Par exemple, les ouvriers et les travailleurs semi-qualifiés représentaient plus de la moitié de toutes les personnes au chômage pendant la dépression.12 Ils constituaient donc une source abondante de candidats aptes à occuper les nombreux emplois peu qualifiés créés par les projets de travaux publics (construction) de la WPA et les nombreux emplois physiquement exigeants de la CCC. Aujourd’hui, en revanche, peut-être un quart des chômeurs ont auparavant exercé des professions comparables.13
La WPA
Le 4 janvier 1935, le président Roosevelt a présenté au Congrès un plan pour un programme de travaux fédéraux. En avril, le Congrès autorisa près de 4,9 milliards de dollars dans le Emergency Relief Appropriation (ERA) Act de 1935 (P.L. 74-11), dont environ 4,0 milliards de dollars destinés aux activités du nouveau programme de travaux.14 Environ 1,4 milliard de dollars furent alloués à la WPA, que le président Roosevelt, agissant sous l’autorité de l’ERA Act, créa par l’Executive Order 7034 en mai 1935. Il chargea la WPA de
- coordonner les activités du programme de travaux – qui devait fournir des emplois temporaires par le biais des agences d’emploi public d’urgence existantes (la CCC et l’Administration des travaux publics) et nouvelles, créées sous l’autorité de l’ERA Act (l’Administration de réinstallation et l’Administration nationale de la jeunesse) et de nombreuses autres agences fédérales (le Bureau des routes publiques et le Corps des ingénieurs) – et
- administrer des « projets utiles » à petite échelle utilisant des travailleurs sans emploi recevant ou pouvant recevoir une aide publique15.
Cependant, la responsabilité première de la WPA est presque immédiatement devenue la fourniture d’emplois sur des projets de travaux publics et de services publics plutôt que la coordination du programme global, car la plupart des autres agences fédérales étaient en mesure de fournir peu d’emplois temporaires.16
La WPA différait considérablement de l’Administration des travaux publics (PWA), avec laquelle elle est parfois confondue. Les projets de travaux publics (construction) de la WPA devaient être plus rapides à démarrer, moins coûteux et plus intensifs en main-d’œuvre que ceux de la PWA. La WPA devait entreprendre des projets de construction (y compris la réparation et l’entretien) d’un coût inférieur à 25 000 dollars, tandis que la PWA devait entreprendre des projets de construction neuve d’un coût supérieur à 25 000 dollars.17 La PWA fonctionnait presque entièrement par l’octroi de subventions aux États, aux municipalités et à d’autres agences publiques, qui à leur tour concluaient des contrats avec des employeurs privés ; cela ressemble à la diffusion d’une grande partie des dépenses fédérales d’infrastructure aujourd’hui. En revanche, la WPA, en embauchant les participants sur la liste de paie fédérale, était en mesure de garantir que les emplois étaient destinés aux chômeurs dans le besoin.18 En ce qui concerne l’intensité de main-d’œuvre des projets de la WPA et de la PWA, on a estimé qu’un individu pouvait être employé pendant un mois sur un projet de la WPA pour 82 dollars, en moyenne, la part fédérale étant de 63,50 dollars, tandis que le coût de l’emploi d’un individu pendant un mois sur un projet de la PWA a été estimé à 330 dollars en moyenne.19 La WPA différait également de la PWA en ayant une petite composante de service public.
L’emploi de la WPA a varié de moins de 1,0 million de personnes à son démarrage en 1935, et à sa fin en 1942-1943, à un maximum de plus de 3,3 millions de personnes en novembre 1938.20 Le pourcentage de chômeurs qui ont participé aux projets de la WPA a atteint un sommet de près de 40 % à la fin de 1936.21
Pendant la majeure partie de son existence, au moins trois quarts des emplois de la WPA concernaient des projets de travaux publics de divers types. Plus de la moitié de ces emplois concernaient la construction d’autoroutes, de routes et de rues. Trois autres types de projets représentaient environ un tiers des emplois de la WPA dans le domaine des travaux publics : les réseaux d’eau et d’égouts et autres services publics, les parcs et autres installations récréatives, et les bâtiments publics. Les autres emplois temporaires dans le secteur de la construction concernaient des projets de conservation, d’assainissement et d’aéroports. À l’exception de la construction de bâtiments publics, qui nécessitait un plus grand recours à des travailleurs qualifiés, la majorité des participants aux projets de travaux de la WPA étaient des ouvriers non qualifiés et des ouvriers d’usine semi-qualifiés.22
Le volet service public a créé des emplois pour moins d’un quart des participants à la WPA pendant la majeure partie de l’existence du programme. Parmi les travailleurs employés sur des projets de service, la plupart étaient engagés dans des activités dites d’assistance sociale (par exemple, la couture et la production d’autres biens, les projets d’alimentation, y compris les repas scolaires, et les travaux de santé publique). Les activités d’aide sociale ont fourni de l’emploi principalement à des travailleuses non qualifiées et semi-qualifiées. Les projets de recherche et de service des dossiers (par exemple, les enquêtes sociales et économiques, l’aide à la recherche dans les établissements d’enseignement supérieur financés par l’État), en revanche, représentaient la plupart des emplois destinés aux employés de bureau et aux vendeurs au chômage. Les chômeurs ayant une expérience professionnelle et technique travaillaient sur des projets de services dits d’activités publiques (par exemple, des services éducatifs, des services de bibliothèque et des projets de musique, d’art, d’écriture et de théâtre).23
Bien que toutes les personnes employées par le WPA – de celles qui travaillaient au siège, dans les bureaux des États et des localités à celles qui travaillaient sur les projets du programme – étaient des employés fédéraux, les États et les localités avaient un rôle important à jouer. Les agences gouvernementales au niveau des États et des localités proposaient des projets à la WPA et géraient leur fonctionnement effectif. Après qu’un sponsor ait élaboré un plan de projet en coordination avec le personnel de la WPA basé localement, le plan était d’abord transmis au bureau de l’État doté de personnel de la WPA, puis au siège de la WPA pour approbation. Un plan approuvé était
renvoyé au bureau WPA de l’État et pouvait être mis en œuvre à la discrétion de l’administrateur de l’État, qui devait planifier son programme de manière à ce que, dans les limites des fonds et des quotas d’emploi qui lui étaient alloués, les différentes catégories de travailleurs nécessiteux de sa région soient régulièrement employées. …Les administrateurs de l’État ont utilisé divers moyens… pour aider à résoudre le problème épineux de savoir quels projets approuvés doivent avoir la priorité lorsque l’occasion se présente. Souvent, cependant, le problème n’est pas tant de choisir parmi les projets approuvés que de trouver un parrain pour lancer un projet nécessaire à la création d’emplois. L’incapacité des sponsors à lancer des projets suffisants ou ceux qui utiliseront les compétences spéciales des cols blancs ou d’autres travailleurs, entrave sérieusement l’efficacité de la WPA.24
Les sponsors devaient contribuer, en espèces ou en nature, aux coûts des projets. Leurs contributions étaient principalement destinées aux coûts non salariaux et représentaient souvent une part importante du coût total du projet. Cependant, la variabilité entre les États et au sein d’un même État de la part des coûts du projet apportée par les sponsors a conduit le Congrès, dans la loi ERA de 1939, à fixer une contribution minimale pour un État de 25 % du coût de tous ses projets. Dans le cadre de leur argumentation infructueuse contre cette exigence, les responsables de la WPA ont déclaré : « Indépendamment de l’importance des besoins dans une communauté donnée, ou de l’opportunité d’un projet particulier, nous ne pouvons pas l’entreprendre s’il réduit la moyenne de la participation de tous les sponsors en dessous de 25 %. » 25
Soumise au lobbying des entreprises et des groupes de travailleurs auprès du Congrès, la WPA a déterminé les salaires, les heures et les conditions de travail des participants au programme. Comme nous l’avons déjà mentionné, les entreprises ne voulaient pas que les salaires de la WPA soient fixés à un niveau si élevé que les travailleurs du projet ne seraient pas disposés à accepter des emplois dans le secteur privé.26 Les syndicats, pour leur part, s’inquiétaient de l’impact potentiellement dépressif que les salaires de la WPA pourraient avoir sur ceux proposés par les entreprises.27 La WPA a élaboré un barème de revenus mensuels appelé « salaire de sécurité » qui était basé sur le niveau de qualification des emplois (non qualifié, semi-qualifié, qualifié, professionnel et technique) et la zone géographique de l’emploi. Elle a également fixé initialement une fourchette minimale d’heures à travailler chaque mois par tous les travailleurs d’un projet afin qu’ils puissent gagner leur salaire de sécurité respectif. Mais « on a fait remarquer que si les travailleurs qualifiés devaient travailler 140, ou même 120, heures par mois pour un salaire de sécurité, leurs taux horaires seraient inférieurs aux taux horaires en vigueur, ce qui pourrait entraîner une baisse des taux horaires dans l’industrie privée ».28 Le Congrès a donc éliminé l’exigence d’un nombre d’heures minimum uniforme en 1936 en liant les salaires de la WPA au taux de salaire horaire en vigueur gagné par les travailleurs dans des emplois similaires dans une localité. Par conséquent, le nombre d’heures travaillées par les participants à la WPA sur un projet donné variait considérablement. Le taux courant plus élevé des travailleurs qualifiés leur permettait de gagner leur salaire mensuel de sécurité en beaucoup moins d’heures que les travailleurs moins qualifiés employés sur le même projet. Reconnaissant que l’inégalité des heures des personnes de différentes professions travaillant sur le même projet nuisait considérablement à l’efficacité des opérations de la WPA, le Congrès a exigé en 1939 que tous les participants au projet travaillent 130 heures par mois pour gagner leur salaire de sécurité. En mars 1933, le président Roosevelt a proposé de créer un corps de conservation « destiné à être utilisé pour des travaux simples, se limitant principalement à la foresterie, à l’érosion, au contrôle des inondations et à des projets connexes ».29 La secrétaire au travail Frances Perkins a témoigné lors des audiences du Congrès que l’administration considérait le programme comme une mesure destinée principalement à aider les jeunes hommes célibataires que les organismes de secours n’avaient pas pris en compte parce qu’ils n’étaient pas le principal soutien de famille. Le même mois, le Congrès adopte l’Emergency Conservation Act (P.L. 73-5). Elle autorisait le président à établir un programme qui fournirait des emplois aux citoyens américains sans emploi dans « la construction, l’entretien et l’exécution de travaux de nature publique en rapport avec le boisement des terres…, la prévention des incendies de forêt, des inondations et de l’érosion des sols, la lutte contre les parasites et les maladies des plantes, la construction, l’entretien ou la réparation des chemins, des sentiers et des voies de tir dans les parcs nationaux et les forêts nationales… ». La loi autorisait en outre le président, par voie de règlement, à donner aux participants au programme un logement, des vêtements, des soins de santé et une allocation en espèces.30 Le mois suivant, le président créait, par le décret 6101, un corps de conservation qui allait être connu sous le nom de CCC.
Lorsque le Congrès a promulgué la loi sur le corps de conservation civil de 1937 (P.L. 75-163), il a inscrit dans la loi un grand nombre des politiques que l’administration avait élaborées par le biais de décrets et d’autres moyens au cours des années précédentes. La majeure partie du plafond de 300 000 inscriptions par an fixé par le Congrès devait être occupée par des hommes célibataires au chômage âgés de 17 à 23 ans.31 Les groupes suivants pouvaient être inscrits indépendamment de l’état civil et de l’âge jusqu’aux niveaux indiqués : les anciens combattants, 30 000 ; les Amérindiens, 10 000 ; et les résidents des territoires, 5 000. L’éducation des inscrits en tant qu’objectif du programme était mentionnée dans la loi pour la première fois : pas moins de 10 heures par semaine peuvent être consacrées à l’éducation générale et à la formation professionnelle.32 En partie parce que les inscrits passaient habituellement huit heures par jour, cinq jours par semaine à travailler, l’objectif éducatif ne semble pas avoir été bien atteint.33
Un directeur nommé par le président dirigeait le CCC avec l’aide d’un conseil consultatif. Ce conseil était composé des agences fédérales suivantes : les départements de l’agriculture, de l’intérieur, du travail et de la guerre, ainsi que l’administration des anciens combattants. Le directeur répartissait les fonds de la CCC entre les agences fédérales coopérantes. Au cours de l’exercice 1940, par exemple, plus de 75 % des 278,8 millions de dollars dépensés par la CCC ont été alloués au département de la Guerre, 13 % au département de l’Agriculture et 9 % au département de l’Intérieur.34 Le département du Travail s’appuyait sur les agences de secours locales pour certifier les jeunes hommes célibataires destinés à s’inscrire au programme.35 L’Administration des anciens combattants sélectionnait les inscrits parmi la population des anciens combattants admissibles. Dans le cas des Amérindiens, le Bureau des affaires indiennes du ministère de l’Intérieur avait la responsabilité totale de tous les aspects du programme.36
Le ministère de la Guerre logeait, habillait et supervisait le bien-être des personnes inscrites, y compris leur éducation. Les personnes enrôlées vivaient dans des camps qui étaient généralement construits dans des endroits isolés (par exemple, des forêts nationales et d’État). Il y avait environ 2 000 camps, chacun abritant environ 200 personnes. Les personnes s’inscrivaient pour une période de six mois. La réinscription était possible pour des périodes supplémentaires de six mois, sous réserve d’une limite totale de deux ans.37
Les départements de l’agriculture et de l’intérieur étaient responsables du développement et de la supervision des projets de travail. Les projets de travail se répartissaient en 10 classifications générales :
- 1. améliorations structurelles (p. ex. tours à feu, ponts, bâtiments de service);
- 2. améliorations du transport (p. ex. sentiers pour camions, routes secondaires);
- 3. contrôle de l’érosion (p. ex, barrages de retenue, terrassement, couverture végétale);
- 4. lutte contre les inondations, irrigation et drainage (p. ex., barrages, fossés);
- 5. culture forestière (p. ex., plantation d’arbres, collecte de semences);
- 6. protection des forêts (p. ex, la lutte contre les incendies, la prévention des incendies);
- 7. le paysage et les loisirs (par exemple, l’aménagement de camps et de terrains de pique-nique publics);
- 8. les parcours (par exemple, l’élimination des animaux prédateurs);
- 9. la faune (par exemple, l’ensemencement de poissons, la plantation de nourriture et d’abris);
- 10. la protection de l’environnement (par exemple, la protection de l’environnement), empoissonnement, plantation de nourriture et de couverture);
- 10. divers (par exemple, enquêtes, contrôle des moustiques).38
Le département de l’agriculture supervisait les projets de travail d’environ trois quarts des camps. Plus de la moitié de ceux-ci opéraient dans des forêts nationales, étatiques ou privées et étaient sous la direction du service forestier du département. Parmi la minorité de camps supervisés par le département de l’Intérieur, la plupart étaient sous la direction du Service des parcs nationaux ; ils remplissaient des fonctions similaires à celles des camps forestiers.39
« La vaste gamme de travaux de la CCC n’était pas réalisée sans un coût considérable. …Le coût annuel par inscrit était de 1 004 $, ce qui se comparait défavorablement à celui de la Works Progress Administration, de 770 à 800 $, et de la National Youth Administration, de 400 à 700 $. » Il a été affirmé que le chiffre le plus élevé pour la CCC ne devait pas être considéré indépendamment des avantages individuels et sociétaux qui découlaient des activités du corps (par exemple, l’amélioration de la santé et du moral des inscrits ; les économies réalisées grâce aux projets de prévention des incendies).40 Cependant, on peut dire la même chose des avantages de la WPA et de la National Youth Administration. Bien que les agences d’emploi public d’urgence dressaient régulièrement des listes de leurs projets, les calculs de la valeur économique des projets étaient rarement, voire jamais, publiés.41
La CCC semble avoir été le programme d’aide au travail le plus populaire à l’époque parmi les membres du Congrès et le public. Des facettes du CCC peuvent être observées aujourd’hui dans des programmes d’emploi et de formation des jeunes tels que Job Corps et Youth Conservation Corps.42