Com exceção da Grande Depressão, a recessão que começou em dezembro de 2007 é a mais severa do país, de acordo com vários indicadores do mercado de trabalho. Os 7,1 milhões de empregos cortados da folha de pagamentos dos empregadores entre dezembro de 2007 e setembro de 2009, quando se pensa que a última recessão pode ter terminado, é mais do que foi registrado para qualquer recessão do pós-guerra. A perda de empregos também foi maior em um sentido relativo durante a última recessão, registrando uma queda de 5,1% no período.1 Além disso, o desemprego de longo prazo (definido como a proporção de trabalhadores sem emprego por mais de 26 semanas) foi maior em setembro de 2009 – em 36% do que em qualquer momento desde 1948.2
Como resultado, o ímpeto tem sido construído entre alguns membros da comunidade de políticas públicas para aumentar a criação de empregos e as medidas de assistência aos trabalhadores incluídas na Lei Americana de Recuperação e Reinvestimento (P.L. 111-5). Em um esforço para acelerar a melhoria da taxa de desemprego e o crescimento do emprego durante o período de recuperação da última recessão,3 alguns formuladores de políticas recentemente voltaram sua atenção para programas que criaram temporariamente empregos para trabalhadores desempregados durante a pior recessão econômica do país – a Grande Depressão – com a qual a última recessão foi comparada.4
Este relatório primeiro descreve o ambiente de política social no qual os programas de criação de empregos da década de 1930 foram desenvolvidos e examina as razões de suas deficiências na época e como modelos para as medidas contracíclicas de emprego dos dias atuais. Em seguida, fornece uma breve visão geral dos dois programas de criação de empregos da era da Depressão sobre os quais os membros do Congresso têm perguntado com mais freqüência: o Works Progress or Projects Administration (WPA)5 e o Civilian Conservation Corps (CCC).
Então e Agora
No início da Grande Depressão, o governo de assistência oferecida aos trabalhadores desempregados e suas famílias era na forma de alívio direto. Como relatado por Bremer com base em documentos históricos, a prestação de assistência pública aos trabalhadores deslocados nos primeiros anos da Grande Depressão implicou que o primeiro deles fosse
submetido a testes de meios para provar a sua miséria, um procedimento que Hopkins descreveu como fomentando a “degradação generalizada das mais finas sensibilidades”. Segundo, o alívio direto foi dado em espécie, para que outros prescrevessem o que os desempregados deveriam comer e vestir. Finalmente, os investigadores de alívio intervieram na vida dos desempregados, dizendo-lhes “onde e como eles deveriam viver… como deveriam ordenar seus relacionamentos dentro do grupo familiar, com seus parentes, vizinhos e amigos”. Visto como caridade, o alívio direto trazia um estigma derivado da tradicional suposição de que pessoas sem trabalho eram pessoalmente responsáveis por seus infortúnios e incapazes de administrar seus próprios assuntos.6
Reformadores do dia procuravam dissipar a noção de que os desempregados durante a Grande Depressão estavam em falta por sua situação, para restaurar sua moral maltratada e para manter suas habilidades enquanto estavam desempregados por anos em muitos casos. Os defensores do New Deal da Administração Roosevelt tentaram alcançar estes objectivos através da promulgação pelo Congresso de
- um programa de seguro de desemprego para que os trabalhadores pudessem ganhar o direito a benefícios em dinheiro quando perdessem empregos sem culpa própria em vez de terem de depender apenas de caridade privada e assistência pública, e
- programas de alívio do trabalho (criação de emprego) para que os desempregados pudessem ganhar um salário em dinheiro com o emprego em vez de permanecerem ociosos e dependentes da “dole” (o rótulo cáustico então aplicado à assistência pública).
Mas, os vários programas de alívio do trabalho em vigor durante o período de Depressão7 parecem ter tido dificuldade em manter a moral e as habilidades dos participantes por duas razões relacionadas à política. Primeiro, os projetos financiados pelo governo não tinham permissão para competir por trabalhadores com empregadores privados. Para esse fim, os programas de criação de empregos tipicamente pagavam salários tão baixos que não dissuadiam os participantes de aceitar trabalho no setor privado. Como resultado, os salários oferecidos através desses programas por vezes eram inadequados para apoiar plenamente as famílias dos trabalhadores; isto deixava-os ainda dependentes da assistência pública. Em segundo lugar, muitos participantes estavam empregados em empregos chamados ridiculamente de “fazer trabalho, fazer raking de folhas ou inclinar pás” porque “projetos de construção que poderiam tirar o negócio de empreiteiros privados” eram proibidos e o governo não podia estar envolvido “na produção, distribuição ou venda de bens e serviços normalmente fornecidos por empregadores privados”.”8 Tais limitações dificultavam o desenvolvimento de empregos que valessem a pena, ou seja, empregos que aumentavam a moral dos participantes e utilizavam as habilidades adquiridas durante o emprego anterior.
Os programas também eram aparentemente incapazes de empregar uma grande proporção de trabalhadores desempregados devido, em parte, aos seus requisitos de elegibilidade e financiamento. As limitações do orçamento federal foram frequentemente invocadas como motivo para limitar o financiamento dos programas de alívio do trabalho. Mesmo no caso da WPA comparativamente bem financiada, as dotações tipicamente eram feitas anualmente em atos de emergência e não eram ajustadas para cima para refletir aumentos posteriores no desemprego. Como resultado, o maior dos programas de criação de empregos foi incapaz de acompanhar a crescente demanda por emprego público. Por exemplo, depois que a dotação anual da WPA foi estabelecida, o desemprego começou a aumentar novamente no final de 1937, e a porcentagem de desempregados nos empregos da WPA caiu de cerca de 30% para menos de 20%.9 Embora parte do declínio durante a década de 1930 na proporção de desempregados participantes na WPA também possa ser atribuída ao desenvolvimento de outros programas de criação de empregos e à disponibilidade de benefícios de seguro-desemprego a partir de 1938, estas medidas não ajudaram a maioria dos trabalhadores desempregados mesmo no final da década.
Programas de auxílio ao trabalho não estavam disponíveis para todos os desempregados, no entanto. “Com exceção da Administração de Obras Civis de curta duração e, em menor extensão, dos programas para jovens, o emprego em projetos tem sido limitado aos desempregados necessitados “10. No caso específico da WPA, empregos públicos deveriam ser fornecidos a um desempregado por família elegível ou recebendo alívio direto.11 Tipicamente, agências locais de assistência pública certificaram o chefe desempregado da família necessitada para emprego na WPA.
Embora alguns possam argumentar que a população elegível da WPA de uma pessoa desempregada por família era menos limitativa do que poderia parecer porque relativamente poucas mulheres casadas eram membros da força de trabalho na década de 1930 em comparação com a atual, a política sugere, no entanto, que mudanças demográficas e outras mudanças desde então na força de trabalho (por exemplo composição ocupacional) poderiam diminuir a adequação dos programas da era da Depressão como modelos para os programas de criação de empregos atuais. Por exemplo, trabalhadores e trabalhadores semiscristãos representavam mais da metade de todas as pessoas desempregadas durante a Depressão.12 Assim, eles eram uma fonte abundante de candidatos adequados para os muitos empregos de baixa qualificação criados pelos projetos de obras públicas (construção civil) da WPA, e para os muitos empregos fisicamente exigentes do CCC. Hoje, em contraste, talvez um quarto dos desempregados trabalhou anteriormente em ocupações comparáveis.13
A WPA
Em 4 de janeiro de 1935, o Presidente Roosevelt apresentou ao Congresso um plano para um programa de obras federais. O Congresso em abril autorizou quase US$ 4,9 bilhões no Emergency Relief Appropriation (ERA) Act de 1935 (P.L. 74-11), com cerca de US$ 4,0 bilhões direcionados para as atividades do novo programa de obras.14 Cerca de US$ 1,4 bilhão foi destinado à WPA, que o Presidente Roosevelt, agindo sob a autoridade do ERA Act, estabelecido na Ordem Executiva 7034 em maio de 1935. Ele encarregou a WPA com
- coordenando as atividades do programa de obras – que era fornecer empregos temporários através de agências de emprego público existentes (o CCC e a Administração de Obras Públicas) e novas agências de emprego público de emergência estabelecidas sob a autoridade da Lei ERA (a Administração de Reassentamento e Administração Nacional da Juventude) e inúmeras outras agências federais (o Bureau of Public Roads and Corps of Engineers) – e
- administrando “projetos úteis” de pequena escala utilizando trabalhadores desempregados que recebem ou são elegíveis para assistência pública.15
No entanto, a responsabilidade primária da WPA tornou-se quase imediatamente a provisão de emprego em obras públicas e projetos de serviço público, ao invés da coordenação do programa geral, porque a maioria das outras agências federais foram capazes de prover pouco emprego temporário.16
A WPA diferiu consideravelmente da Administração de Obras Públicas (PWA), com a qual às vezes é confundida. Os projetos de obras públicas (construção) da WPA deveriam ser mais rápidos de iniciar, menos caros e mais intensivos em mão-de-obra do que os da PWA. O WPA deveria empreender projetos de construção (incluindo reparos e manutenção) que custassem menos de $25.000, enquanto o PWA deveria empreender novos projetos de construção que custassem mais de $25.000.17 O PWA operava quase completamente através da concessão de subsídios a estados, municípios e outros órgãos públicos, que por sua vez, celebravam contratos com empregadores privados; isto se assemelha à disseminação de muitos gastos com infra-estrutura federal atualmente. Em contraste, a WPA, ao contratar participantes para a folha de pagamento federal, foi capaz de garantir que os empregos fossem para os desempregados carentes.18 Com relação à intensidade de mão-de-obra dos projetos WPA e PWA, foi estimado que um indivíduo poderia ser empregado por um mês em um projeto WPA por US$ 82, em média, com a parcela federal sendo de US$ 63,50, enquanto o custo de empregar um indivíduo por um mês em um projeto PWA foi estimado em média em US$ 330,19.
O emprego na WPA variou de menos de 1,0 milhão de pessoas quando começou em 1935, e quando acabou em 1942-1943, a uma alta de mais de 3,3 milhões de pessoas em novembro de 1938.20 A porcentagem de desempregados que participaram de projetos WPA atingiu um pico de quase 40% no final de 1936.21
Para a maior parte de sua existência, pelo menos três quartos dos empregos na WPA envolveram projetos de obras públicas de vários tipos. Mais da metade deste emprego envolvia construção de estradas, estradas e ruas. Três outros tipos de projetos foram responsáveis por cerca de um terço dos empregos em obras públicas da WPA: sistemas de água e esgoto e outros serviços públicos, parques e outras instalações recreativas, e edifícios públicos. Os restantes empregos temporários na construção foram em projectos de conservação, saneamento e aeroportos. Com exceção da construção de edifícios públicos, que exigiu maior uso de trabalhadores qualificados, a maioria dos participantes nos projetos de obras da WPA eram trabalhadores não qualificados e trabalhadores semi-qualificados de fábricas.22
O componente de serviço público criou empregos para menos de um quarto dos participantes da WPA durante a maior parte da existência do programa. Dos trabalhadores empregados em projetos de serviço, a maioria estava engajada nas chamadas atividades assistenciais (por exemplo, costura e produção de outros bens, projetos de alimentação, incluindo almoços escolares, e trabalho de saúde pública). As atividades de bem-estar proporcionaram emprego em grande parte a trabalhadoras não qualificadas e semi-qualificadas. Os projetos de serviços de pesquisa e registro (por exemplo, pesquisas sociais e econômicas, assistência à pesquisa em instituições de ensino superior com apoio público), em contraste, foram responsáveis pela maioria dos empregos que foram para escritórios e vendedores desempregados. Desempregados com experiência profissional e técnica trabalharam nos chamados projetos de serviços de atividades públicas (por exemplo, serviços educacionais; serviços de bibliotecas; e projetos de música, arte, escrita e teatro).23
Embora todas as pessoas empregadas pela WPA – desde as que trabalhavam na sede, nos escritórios estaduais e locais até as que trabalhavam nos projetos do programa – fossem funcionários federais, estados e localidades tinham um papel substancial a desempenhar. As agências governamentais em nível estadual e local sugeriram projetos à WPA e gerenciaram sua operação real. Depois que um patrocinador desenvolveu um plano de projeto em coordenação com pessoal local da WPA, o plano foi encaminhado primeiro para o escritório estadual, que era composto por funcionários da WPA, e depois para a sede da WPA para aprovação. Um plano aprovado foi
devolvido ao escritório estadual da WPA e pode ser colocado em operação a critério do administrador estadual, que deve planejar seu programa de tal forma que, dentro dos limites de fundos e quotas de emprego a ele atribuídos, as várias classes de trabalhadores carentes em sua área sejam mantidas regularmente empregadas. …Os administradores do Estado têm usado vários dispositivos… para ajudar a resolver o problema dos nós em relação aos quais os projetos aprovados devem ter prioridade conforme a oportunidade se apresenta. Muitas vezes, porém, o problema não é tanto escolher entre os projetos aprovados, mas encontrar um patrocinador para iniciar um projeto necessário para dar emprego. A falha dos patrocinadores em iniciar projetos suficientes ou aqueles que irão utilizar habilidades especiais de colarinho branco ou outros trabalhadores, prejudica seriamente a eficácia da WPA.24
Patrocinadores foram obrigados a contribuir, seja em dinheiro ou em espécie, para os custos do projeto. Suas contribuições iam principalmente para custos não trabalhistas e freqüentemente constituíam uma parte substancial dos custos totais do projeto. No entanto, a variabilidade entre e dentro dos estados na parcela dos custos dos projetos contribuídos pelos patrocinadores levou o Congresso na Lei ERA de 1939 a estabelecer uma contribuição mínima para um estado de 25% do custo de todos os seus projetos. Como parte de seu argumento mal sucedido contra a exigência, funcionários da WPA declararam que “Independentemente da quantidade de necessidade em uma determinada comunidade, ou da conveniência de um determinado projeto, não podemos assumi-lo se ele reduzir a média de participação de todos os patrocinadores abaixo de 25%”. 25
Subjunto ao lobby do Congresso por grupos empresariais e trabalhistas, a WPA determinou os salários, horas e condições de trabalho dos participantes do programa. Como mencionado anteriormente, as empresas não queriam que os salários da WPA fossem tão altos que os trabalhadores do projeto não estivessem dispostos a aceitar empregos no setor privado.26 Os sindicatos, por sua vez, estavam preocupados com o impacto potencialmente deprimente que os salários da WPA poderiam ter sobre aqueles oferecidos pelas empresas.27 A WPA desenvolveu um cronograma de ganhos mensais chamado “salários de segurança” que foi baseado no nível de qualificação dos empregos (não qualificados, semi-qualificados, qualificados, profissionais e técnicos) e área geográfica de emprego. Inicialmente, também definiu um intervalo mínimo de horas a serem trabalhadas mensalmente por todos os trabalhadores de um projeto para que eles ganhem seu respectivo salário de segurança. Mas, “foi apontado que se os trabalhadores qualificados fossem obrigados a trabalhar 140, ou mesmo 120 horas por mês para salários de segurança, suas taxas horárias estariam abaixo das taxas horárias prevalecentes, e isso poderia levar a uma redução das taxas horárias na indústria privada”.28 O Congresso eliminou conseqüentemente o requisito de horas mínimas uniformes em 1936, ligando os salários da WPA à taxa salarial horária prevalecente dos trabalhadores em empregos semelhantes em uma localidade. Como resultado, o número de horas trabalhadas pelos participantes da WPA em um determinado projeto variou muito. A maior taxa prevalecente de trabalhadores qualificados permitiu-lhes ganhar seu salário mensal de segurança em muito menos horas do que trabalhadores menos qualificados empregados no mesmo projeto. Reconhecendo que a desigualdade de horas de pessoas em diferentes ocupações trabalhando no mesmo projeto dificultou muito a eficiência das operações da WPA, o Congresso em 1939 exigiu que todos os participantes do projeto trabalhassem 130 horas por mês para ganhar seu salário de segurança. Isso efetivamente acabou com a política salarial dominante da WPA.
O Corpo de Conservação Civil
Em março de 1933, o Presidente Roosevelt propôs o estabelecimento de um corpo de conservação “para ser usado em trabalhos simples, principalmente confinando-se à silvicultura, erosão, controle de enchentes e projetos relacionados”.29 A Secretária do Trabalho Frances Perkins testemunhou nas audiências do Congresso que a Administração considerava o programa como uma medida destinada principalmente a ajudar jovens solteiros que as agências de socorro não tinham considerado por não serem os principais contribuintes da família. Nesse mesmo mês, o Congresso aprovou o Emergency Conservation Act (P.L. 73-5). Autorizou o presidente a estabelecer um programa que daria emprego a cidadãos americanos desempregados na “construção, manutenção e realização de obras de natureza pública relacionadas com a florestação de terras…, a prevenção de incêndios florestais, inundações e erosão do solo, o controle de pragas e doenças das plantas, a construção, manutenção ou reparação de caminhos, trilhas e pistas de incêndio nos parques nacionais e nas florestas nacionais…”. No mês seguinte, o Presidente criou um corpo de conservação na Ordem Executiva 6101 que ficou conhecido como CCC.
Quando o Congresso aprovou a Lei do Corpo de Conservação Civil de 1937 (P.L. 75-163), colocou em estatuto muitas das políticas que a Administração tinha desenvolvido através de ordens executivas e outros meios em anos anteriores. A maior parte dos 300.000 inscritos por ano, estabelecidos pelo Congresso, era destinada a ser preenchida por cidadãos solteiros desempregados de 17 a 23 anos.31 Os seguintes grupos podiam ser inscritos independentemente do estado civil e da idade até os níveis indicados: veteranos, 30.000; nativos americanos, 10.000; e residentes dos territórios, 5.000. A educação dos matriculados como objetivo do programa foi mencionada no estatuto pela primeira vez: não menos que 10 horas por semana podem ser dedicadas à educação geral e à formação profissional.32 Em parte porque os matriculados geralmente passam oito horas por dia, cinco dias por semana trabalhando, o objetivo educacional não parece ter sido bem alcançado.33
Um diretor nomeado pelo presidente dirigiu o CCC com a ajuda de um conselho consultivo. O conselho era composto pelos seguintes órgãos federais: os Departamentos da Agricultura, do Interior, do Trabalho e da Guerra e a Administração dos Veteranos. O diretor alocou os fundos do CCC entre as agências federais cooperantes. No AF 1940, por exemplo, mais de 75% dos US$ 278,8 milhões gastos pelo CCC foram destinados ao Departamento de Guerra, 13% ao Departamento de Agricultura e 9% ao Departamento de Interior.34 O Departamento do Trabalho contou com agências locais de assistência para certificar os jovens solteiros para a inscrição no programa.35 A Administração de Veteranos selecionou os inscritos da população de veteranos elegíveis. No caso dos índios americanos, o Escritório de Assuntos Indígenas do Departamento do Interior tinha total responsabilidade por todos os aspectos do programa.36
O Departamento de Guerra abrigou, vestiu e supervisionou o bem-estar dos matriculados, incluindo sua educação. Os matriculados viviam em acampamentos que geralmente eram construídos em locais isolados (por exemplo, florestas nacionais e estaduais). Havia aproximadamente 2.000 acampamentos, cada um dos quais abrigando cerca de 200 pessoas. Os indivíduos matriculados por um período de seis meses. Foi possível a reinscrição por períodos adicionais de seis meses, sujeito a um limite total de dois anos.37
Os Departamentos de Agricultura e do Interior eram responsáveis pelo desenvolvimento e supervisão dos projetos de trabalho. Os projectos de trabalho enquadraram-se em 10 classificações gerais:
- 1. melhorias estruturais (por exemplo, torres de incêndio, pontes, edifícios de serviços);
- 2. melhorias nos transportes (por exemplo, trilhos de camiões, estradas secundárias);
- 3. controlo da erosão (por exemplo controlo de barragens, terraços, cobertura vegetal);
- 4. controlo de cheias, irrigação e drenagem (por exemplo, barragens, valas);
- 5. cultura florestal (por exemplo, plantação de árvores, recolha de sementes);
- 6. protecção florestal (por exemplo combate a incêndios, prevenção de incêndios);
- 7. paisagem e recreação (ex., desenvolvimento público de acampamentos e piqueniques);
- 8. alcance (ex., eliminação de animais predadores);
- 9. vida selvagem (ex., plantação de árvores, recolha de sementes);
- 10. diversos (e.g., pesquisas, controle de mosquitos).38
>9, povoamento de peixes, alimentação e plantação de coberturas);
O Departamento de Agricultura supervisionou os projetos de trabalho de cerca de três quartos dos acampamentos. Mais da metade destes operavam em florestas nacionais, estaduais ou privadas e estavam sob a direção do Serviço Florestal do Departamento. Da minoria dos acampamentos supervisionados pelo Departamento do Interior, a maioria estava sob a direção do Serviço Nacional de Parques; eles desempenharam funções semelhantes às dos acampamentos florestais.39
“O vasto leque de trabalhos do CCC não foi realizado sem um custo considerável. …O custo anual por inscrito era de US$1.004, o que se compara desfavoravelmente com o da Administração do Progresso das Obras de US$770 a US$800, e da Administração Nacional da Juventude de US$400 a US$700”. Foi afirmado que o valor mais alto para o CCC não deve ser visto isoladamente dos benefícios individuais e sociais que se acumularam com as atividades do corpo (por exemplo, melhoria da saúde e moral dos inscritos; dinheiro economizado como resultado de projetos de trabalho de prevenção de incêndios).40 Entretanto, isto também pode ser dito com relação aos benefícios da WPA e da Administração Nacional de Juventude. Embora as agências de emprego público de emergência regularmente compilassem listas de seus projetos, os cálculos do valor econômico dos projetos eram raramente, se é que alguma vez foram publicados.41
O CCC parece ter sido o programa de alívio do trabalho mais popular naquela época entre os Membros do Congresso e o público. Facetas do CCC podem ser vistas hoje em programas de emprego e treinamento de jovens como o Job Corps e o Youth Conservation Corps.42