世界大恐慌を除いて、2007年12月に始まった不況は、さまざまな労働市場の指標によると、全米で最も深刻なものである。 2007年12月から最新の不況が終わったと思われる2009年9月までの間に雇用者の給与から削減された710万人の雇用は、戦後のどの不況の記録よりも多くなっている。 さらに、長期失業率（26 週間以上職のない労働者の割合と定義）は 2009 年 9 月に 36%と、1948 年以降で最も高くなった2
その結果、公共政策コミュニティの一部のメンバーの間では、米国再生・再投資法（P. L. 111-5） に含まれる雇用創出および労働者支援策を強化する動きが高まってきている。 最近の不況からの回復期に失業率の改善と雇用の増加を加速させるため3、一部の政策立案者は最近、今回の不況と比較される米国最悪の経済不況-大恐慌-に失業した労働者に一時的に仕事を創出したプログラムに注目している4
本報告書はまず1930年代の雇用創出プログラムが発展した社会政策環境について述べ、当時および今日の反循環的雇用対策のモデルとしてその欠点の理由を検討するものである。 その後、議員から最も頻繁に質問された大恐慌時代の2つの雇用創出プログラム、ワークスプログレスまたはプロジェクト管理局（WPA）5と市民保全隊（CCC）について簡単に概観する。
当時と現在
大恐慌の初期に、政府が失業した労働者とその家族に提供した援助は直接救済という形であった。 ブレマーが史料に基づいて語ったように、大恐慌の初期に失業した労働者への公的支援は、まず彼らの困窮を証明するために手段テストを受けることを必要とし、ホプキンスはその手続きを「最良の感性の全面的な劣化」を助長するものと表現している。 第二に、直接的な救済は現物で行われ、失業者が何を食べ、何を着るべきかを他人が規定することになった。 最後に、救済調査官は失業者の生活に介入し、「どこに、どのように住むべきか…家族集団の中で、親類、隣人、友人との関係をどのように秩序立てるべきか」を指示したのである。 慈善事業と見なされた直接の救済は、仕事を持たない人々はその不幸のために個人的に責任があり、自分のことを管理できないという伝統的な仮定に由来する汚名を着せられた6
当時の改革者は、大恐慌中の失業者が自分の状況のために責任があるという考えを払拭し、ひどく傷ついた士気を回復し、多くの場合何年も仕事をしていない間に彼らの技能を維持しようと努めた。 ルーズベルト政権のニューディール政策の支持者たちは、これらの目的を達成するために、
- 失業保険プログラムを議会で制定し、労働者が自らの過失で仕事を失ったときに、民間慈善や公的援助だけに頼るのではなく、現金給付の権利を得られるようにし、
- 労働救済（雇用創出）プログラムにより失業者が怠惰で「dole」（当時の公的援助に対する厳しいレッテル）に頼らず雇用から現金賃金がもらえるような仕組みを作ったのだった。
しかし、大恐慌時代に実施されたいくつかの労働救済プログラム7 は、2つの政策的な理由から、参加者の士気や技能を維持することが難しかったようである。 第一に、公的資金によるプロジェクトは、民間の雇用者と労働者を競合させることが許されなかった。 そのため、雇用創出プログラムでは、参加者が民間での就労を望まないような低い賃金が支払われることが一般的であった。 その結果、このプログラムによる賃金は、労働者の家族を十分に養うには不十分なこともあり、労働者は公的援助に依存することになった。 第二に、「民間業者から仕事を奪うような建設プロジェクト」は禁止されており、政府は「通常、民間雇用者が提供する商品やサービスの生産、流通、販売に関与できない」ため、多くの参加者はメークワーク、葉かき、スコップ傾注などと嘲笑される仕事に就いていた。「このような制限により、やりがいのある仕事、つまり、参加者の士気を高め、それまでの雇用で身につけた技能を活用するような仕事の開拓は困難であった
プログラムは、その資格要件や資金面もあって、多くの失業者を雇用できなかったようである。 連邦予算の制約が、就労支援プログラムの資金調達を制限する理由としてしばしば引き合いに出された。 比較的資金力のあるWPAの場合でさえ、予算計上は通常、毎年の緊急措置で行われ、その後の失業率の上昇を反映して上方修正されることはなかった。 その結果、最大規模の雇用創出プログラムは、公的雇用の需要増に追いつくことができなかった。 例えば、WPAの年間予算が設定された後、1937年後半に再び失業率が上昇し始め、WPAの仕事に就く失業者の割合は約30％から20％未満に減少した。9 1930年代におけるWPAに参加する失業者の割合の減少の一部は、他の雇用創出プログラムの発展や1938年からの失業保険給付の利用にも起因しているが、これらの措置は10年後においても失業者の大部分を支援するものではなかった
しかし、労働救済プログラムはすべての失業者が利用できるわけではなかった。 「特にWPAの場合、公的な仕事は、直接救済を受ける資格のある、あるいは受けている家族につき1人の失業者に提供されることになっていた11。通常、地元の公的扶助機関が、困窮している家族の失業している家長をWPAの雇用に認定していた。
1930年代には、現在と比較して既婚女性の労働力人口が比較的少なかったため、WPAの対象者が1家族につき1人の失業者であることは、見た目ほど制限されていないと主張する人もいるかもしれないが、この政策は、労働力におけるその後の人口動態や他の変化（例.., 職業構成）により、大恐慌時代のプログラムが現在の雇用創出プログラムのモデルとして適切でなくなる可能性がある。 例えば、労働者と半熟練労働者は、大恐慌時代の失業者の2分の1以上を占めていた12 。したがって、彼らは、WPA公共事業（建設事業）によって生み出された多くの低熟練職や、CCCによる多くの肉体労働の候補者として、豊富な供給源であった。 13
WPA
1935年1月4日，ルーズヴェルト大統領は連邦政府による事業計画を議会に提出した。 4月の議会は、1935年緊急救済歳出法（P.L.74-11）において約49億ドルを承認し、そのうち約40億ドルは、新しい労働プログラムの活動に向けられた14。 ルーズベルト大統領は、1935年5月に大統領令7034号で設立されたWPAに、
- 既存のCCCや公共事業庁、ERA法の下で設立された緊急公共雇用機関（再定住庁や国立青年局）、その他多数の連邦機関（公道局や工兵隊）を通じて一時的に仕事を提供し、
- 公的支援を受けたり受ける資格がある失業者を活用した小規模「有用プロジェクト」を運営すること、などをWPAの任務としていた15。
しかし、WPAの主要な責任は、他の連邦機関のほとんどが一時的な雇用をほとんど提供できなかったため、プログラム全体の調整よりもむしろ公共事業や公共サービスプロジェクトにおける雇用の提供にほぼすぐになった16
WPAは、時に混同される公共事業庁（PWA）とかなり異なっていた。 WPAの公共事業（建設）プロジェクトは，PWAのプロジェクトよりも，迅速な立ち上げ，より低コストで，より労働集約的であることを意図したものであった。 WPAは2万5000ドル未満の建設事業（修理やメンテナンスを含む）を、PWAは2万5000ドル以上の新規建設事業を行うことになっていた17 。PWAは、州、自治体、その他の公的機関への補助金交付によってほぼ完全に運営され、これらの機関は、民間事業者と契約を結んだ。 これに対して、WPAは、参加者を連邦政府の給与所得者として雇用することで、困窮した失業者に確実に仕事を与えることができた18。 WPAとPWAの事業の労働集約度について、WPAの事業で一人を一ヶ月間雇用する費用は平均82ドル、連邦政府の負担は63.50ドルと推定され、PWAの事業で一ヶ月間雇用する費用は平均330ドルと推定された(19) WPAはPWAと異なり、小さな公共サービス部門を持っていることも特徴であった。
WPAの雇用は、1935年の開始時と1942～1943年の終了時で100万人未満から、1938年11月の最高時には330万人を超えた20。WPA事業に参加した失業者の割合は、1936年末にほぼ40％とピークに達した21
その存在のほとんどにおいて、少なくとも4分の3が様々なタイプの公共事業を行ってきた。 この雇用の2分の1以上は、高速道路、道路、街路の建設に関わるものであった。 また、上下水道などの公共事業、公園などのレクリエーション施設、公共建築物の3種類で3分の1を占めた。 残りの臨時雇用は、自然保護、衛生、空港のプロジェクトであった。 公共事業では，熟練労働者をより多く必要とする公共建築の建設を除いて，参加者の大半は非熟練労働者と半熟練工場労働者であった。 このように、WPAの公共事業では、そのほとんどが福祉活動（縫製やその他の物品生産、学校給食を含む給食事業、公衆衛生事業など）に従事するものであった。 福祉活動では、主に未熟練者や半熟練者の女性労働者が雇用されていた。 一方、研究・記録サービス事業（社会・経済調査、公的支援を受けている高等教育機関の研究補助など）は、無職の事務・販売員への就職が多い。 23
WPAに雇用された者は、本部、州、地方の事務所で働く者から事業で働く者まですべて連邦職員であったが、州や地方も重要な役割を担っていた。 州や地方の政府機関は、WPAにプロジェクトを提案し、実際の運営を管理した。 事業者は、地元のWPA職員と協力して事業計画を立てると、まずWPA職員がいる州事務所に送られ、さらにWPA本部に送られて承認される。 承認された計画は、
州のWPA事務所に戻され、州の管理者の裁量で実施される。管理者は、割り当てられた資金と雇用枠の範囲内で、その地域のさまざまな層の困窮労働者を定期的に雇用し続けるようにプログラムを計画しなければならない。 州の行政官は、機会があればどの承認されたプロジェクトを優先させるかという厄介な問題を解決するために、さまざまな工夫をしてきた。 しかし、多くの場合、問題は承認されたプロジェクトの中から選ぶことではなく、雇用を与えるために必要なプロジェクトを開始するスポンサーを見つけることである。 スポンサーが十分なプロジェクトやホワイトカラーやその他の労働者の特殊技能を活用するプロジェクトを開始できない場合、WPAの効果は著しく損なわれる24
スポンサーは、プロジェクト費用に現金または現物で貢献することが要求された。 スポンサーは現金または現物でプロジェクト費用に貢献することが求められた。彼らの貢献は主に人件費以外の費用に充てられ、プロジェクト費用全体のかなりの割合を占めることが多かった。 しかし、州によって、また州内においても、スポンサーが拠出する事業費の割合にばらつきがあったため、1939年のERA法において、1州の最低拠出額を全事業費の25％とすることが議会により決定された。 この要求に対して不成功に終わった議論の一部として、WPAの職員は、「ある地域のニーズの量や特定のプロジェクトの望ましさに関係なく、全スポンサーの平均参加率が25％以下になるなら、我々はそれを引き受けることはできない」と述べている。 25
企業や労働団体による議会への働きかけを受け、WPAはプログラム参加者の賃金、労働時間、労働条件を決定した。 前述したように，企業はWPAの賃金が高く設定され，プロジェクト労働者が民間部門 の仕事を引き受けたがらなくなることを望まなかった26 。組合は，WPAの賃金が企業の提示する賃金に 影響を与える可能性を懸念していた27 。 また、当初は、プロジェクトに参加するすべての労働者がそれぞれの保障賃金を得るために、毎月最低限働かなければならない時間の範囲も設定された。 しかし、「熟練労働者が保障賃金のために月140時間、あるいは120時間働くことを要求された場合、その時間給は一般的な時間給を下回ることになり、民間産業における時間給の引き下げにつながる恐れがあると指摘された」28。 そのため、議会は1936年にWPA賃金をその地域の類似の仕事をする労働者が得る一般的時間給にリンクさせることによって一律の最低時間要件を撤廃した。 その結果、あるプロジェクトにおけるWPA参加者の労働時間数は、大きく変化した。 熟練労働者の実勢レートが高いため、同じプロジェクトで雇用された熟練度の低い労働者よりも少ない労働時間で月々の保障賃金を稼ぐことができた。 1939年、議会は、異なる職種の人々が同じプロジェクトで働く時間が不均等であることがWPA事業の効率を大きく妨げていることを認識し、すべてのプロジェクト参加者が月130時間働いて保障賃金を得ることを義務づけた。 1933年3月，ルーズベルト大統領は，「主に林業，浸食，洪水制御，および関連事業に限定した，単純作業に使用する」自然保護隊の設立を提案した29。フランセス・パーキンス労働長官は，議会の公聴会で，政権はこのプログラムを，一家の主たる稼ぎ手でないために救済機関が考慮しなかった若い独身男性を助けることを主な目的とした措置とみなしていると証言した。 同月、議会は緊急保全法（P.L. 73-5）を可決しました。 この法律は、「土地の造林、森林火災、洪水、土壌浸食の防止、植物の害虫や病気の制御、国立公園や国有林の道、トレイル、防火帯の建設、維持、修理に関連した公共事業の建設、維持、実施」に失業中のアメリカ国民に仕事を提供するプログラムを大統領に承認した。 その翌月、大統領は大統領令 6101 号で自然保護隊を創設し、これが後に CCC として知られるようになった。 議会が設定した年間 30 万人の登録者数のほとんどは、17 歳から 23 歳の独身男性失業者で占められる予定であった31 。退役軍人 3 万人、アメリカ先住民 1 万人、準州民 5 千人については、婚姻状況や年齢に関係なく、規定値まで登録が可能であった。 プログラムの目的として、登録者の教育が初めて法令で言及された。毎週10時間以上を一般教育および職業訓練に充てることができる32。登録者は通常1日8時間、週5日働くため、教育目的は十分に達成されなかったようだ33
大統領によって任命された監督が、諮問委員会の助けを借りてCCCを運営していた。 この諮問委員会は、農務省、内務省、労働省、陸軍省、退役軍人局といった連邦政府機関から構成されていた。 長官は、CCCの資金を協力する連邦政府機関に配分した。 例えば1940年度には、CCCが支出した2億7880万ドルの75％以上が陸軍省に、13％が農務省に、9％が内務省に割り当てられている(34) 労働省は地元の救済機関に頼って、プログラムに登録する独身青年を認定した(35) 退役軍人庁は登録資格を持つ退役軍人集団から登録者を選んだ。 アメリカ先住民の場合は、内務省のインディアン局がプログラムの全側面に責任を負っていた36
陸軍省は、登録者の住居、衣服、その他、教育を含む福祉を監督していた。 登録者たちは、通常、隔離された場所（例：国有林や州有林）に建てられたキャンプで生活した。 キャンプは約2,000カ所あり、1カ所に約200人が収容された。 登録期間は6カ月。 37
農務省と内務省が作業プロジェクトの開発と監督に責任を負っていた。 1.構造改善（例：消防塔、橋、サービスビル）、
農業部門はキャンプの約4分の3の作業プロジェクトを監督した。 これらの半数以上は国有林、州有林、私有林で運営され、農務省の森林局の指導のもとにあった。 内務省の監督下にある少数派のキャンプは、ほとんどが国立公園局の指揮下にあり、林業キャンプと同様の機能を果たしていた39
「CCCの広範な作業は、かなりのコストなしに行われたわけではなかった。 登録者一人当たりの年間費用は1,004ドルで、これは770ドルから800ドルの労働進歩局、400ドルから700ドルの国立青年局の費用と比べると不利である」。 CCCの高い数字は、軍団の活動から得られた個人的・社会的利益（例えば、登録者の健康や士気の向上、防火作業プロジェクトの結果節約された資金）と切り離して考えるべきでないと主張されている40。しかしこれは、WPAや国立青年局の利益に関しても言えることである。 しかし、これはWPAやNational Youth Administrationの利益についても言えることである。緊急雇用機関は定期的にプロジェクトのリストを作成していたが、プロジェクトの経済的価値の計算はほとんど発表されなかった41
CCCは当時、議員や一般市民の間で最も人気のある労働救済プログラムだったようである。 CCCの面影は、今日、Job CorpsやYouth Conservation Corpsといった若者の雇用・訓練プログラムに見ることができる42
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