Con la excepción de la Gran Depresión, la recesión que comenzó en diciembre de 2007 es la más grave del país según varios indicadores del mercado laboral. Los 7,1 millones de puestos de trabajo recortados de las nóminas de los empresarios entre diciembre de 2007 y septiembre de 2009, cuando se cree que la última recesión podría haber terminado, es más de lo que se ha registrado en cualquier recesión de la posguerra. Además, el desempleo de larga duración (definido como la proporción de trabajadores sin empleo durante más de 26 semanas) fue más alto en septiembre de 2009, con un 36%, que en cualquier otro momento desde 1948.2
Como resultado, algunos miembros de la comunidad de políticas públicas han estado impulsando el aumento de las medidas de creación de empleo y asistencia a los trabajadores incluidas en la Ley de Recuperación y Reinversión de Estados Unidos (P.L. 111-5). En un esfuerzo por acelerar la mejora de la tasa de desempleo y el crecimiento del empleo durante el período de recuperación de la última recesión,3 algunos responsables políticos han centrado recientemente su atención en los programas que crearon temporalmente puestos de trabajo para los trabajadores desempleados durante la peor recesión económica del país -la Gran Depresión- con la que se ha comparado la última recesión.4
Este informe describe en primer lugar el entorno de política social en el que se desarrollaron los programas de creación de empleo de la década de 1930 y examina las razones de sus deficiencias entonces y como modelos para las medidas anticíclicas de empleo actuales. A continuación, ofrece un breve resumen de los dos programas de creación de empleo de la época de la Depresión sobre los que los miembros del Congreso han preguntado con más frecuencia: la Administración de Proyectos o Progreso de Obras (WPA)5 y el Cuerpo de Conservación Civil (CCC).
Entonces y ahora
Al principio de la Gran Depresión, la asistencia que el gobierno ofrecía a los trabajadores desempleados y a sus familias era en forma de ayuda directa. Según relata Bremer basándose en documentos históricos, la prestación de asistencia pública a los trabajadores desplazados en los primeros años de la Depresión conllevaba, en primer lugar, que fueran
sometidos a pruebas de recursos para demostrar su indigencia, un procedimiento que Hopkins describió como el fomento de la «degradación al por mayor de las sensibilidades más finas». En segundo lugar, la ayuda directa se daba en especie, de modo que otros prescribían lo que los desempleados debían comer y vestir. Por último, los investigadores del socorro intervenían en la vida de los desempleados, diciéndoles «dónde y cómo debían vivir… cómo debían ordenar sus relaciones dentro del grupo familiar, con sus parientes, vecinos y amigos». Visto como caridad, el socorro directo llevaba un estigma derivado de la suposición tradicional de que las personas sin trabajo eran personalmente responsables de sus desgracias e incapaces de gestionar sus propios asuntos.6
Los reformistas de la época trataron de disipar la noción de que los desempleados durante la Gran Depresión eran culpables de su situación, de restablecer su maltrecha moral y de mantener sus habilidades mientras estaban sin trabajo durante años en muchos casos. Los defensores del New Deal de la Administración Roosevelt intentaron alcanzar estos objetivos mediante la promulgación por parte del Congreso de
- un programa de seguro de desempleo para que los trabajadores pudieran ganarse el derecho a recibir prestaciones en metálico cuando perdieran el empleo sin tener la culpa, en lugar de tener que depender únicamente de la caridad privada y la asistencia pública, y
- programas de alivio del trabajo (creación de puestos de trabajo) para que los desempleados pudieran ganar un salario en metálico con el empleo en lugar de permanecer ociosos y depender del «paro» (la cáustica etiqueta que se aplicaba entonces a la asistencia pública).
Pero, los diversos programas de alivio del trabajo en vigor durante el período de la Depresión7 parecen haber tenido dificultades para mantener la moral y las habilidades de los participantes por dos razones relacionadas con la política. En primer lugar, los proyectos financiados con fondos públicos no podían competir por los trabajadores con los empleadores privados. Para ello, los programas de creación de empleo solían pagar salarios tan bajos que no disuadían a los participantes de aceptar un trabajo en el sector privado. En consecuencia, los salarios ofrecidos a través de estos programas a veces eran inadecuados para mantener plenamente a las familias de los trabajadores, lo que les hacía seguir dependiendo de la asistencia pública. En segundo lugar, muchos participantes se empleaban en trabajos denominados irrisoriamente como trabajos de fabricación, rastrillado de hojas o inclinación de la pala, porque estaban prohibidos los «proyectos de construcción que pudieran arrebatar el negocio a los contratistas privados» y el gobierno no podía participar «en la producción, distribución o venta de bienes y servicios que normalmente proporcionan los empleadores privados.»8 Estas limitaciones dificultaron el desarrollo de trabajos que merecieran la pena, es decir, trabajos que levantaran la moral de los participantes y utilizaran las habilidades que habían adquirido durante el empleo anterior.
Los programas también fueron aparentemente incapaces de emplear a una gran proporción de trabajadores desempleados debido, en parte, a sus requisitos de elegibilidad y financiación. Las restricciones presupuestarias federales se invocaron a menudo como motivo para limitar la financiación de los programas de ayuda al trabajo. Incluso en el caso de la WPA, comparativamente bien financiada, las asignaciones solían hacerse anualmente en actos de emergencia y no se ajustaban al alza para reflejar los posteriores aumentos del desempleo. Como resultado, el mayor de los programas de creación de empleo no pudo seguir el ritmo de la creciente demanda de empleo público. Por ejemplo, una vez fijada la dotación anual de la WPA, el desempleo comenzó a aumentar de nuevo a finales de 1937, y el porcentaje de desempleados en puestos de trabajo de la WPA descendió de cerca del 30% a menos del 20%.9 Aunque parte del descenso durante la década de 1930 de la proporción de desempleados que participaban en la WPA puede atribuirse también al desarrollo de otros programas de creación de empleo y a la disponibilidad de las prestaciones del seguro de desempleo a partir de 1938, estas medidas no ayudaron a la mayoría de los trabajadores desempleados ni siquiera a finales de la década.
Sin embargo, los programas de ayuda al trabajo no estaban disponibles para todos los desempleados. «Salvo la efímera Administración de Obras Civiles y, en menor medida, los programas para jóvenes, el empleo en los proyectos se ha limitado a los desempleados necesitados».10 En el caso concreto de la WPA, los empleos públicos debían proporcionarse a un desempleado por cada familia que reuniera los requisitos para recibir ayuda directa o que la recibiera.11 Normalmente, las agencias locales de asistencia pública certificaban al cabeza de familia desempleado para el empleo en la WPA.
Aunque algunos podrían argumentar que la población elegible de la WPA de una persona desempleada por familia era menos limitante de lo que podría parecer porque relativamente pocas mujeres casadas eran miembros de la fuerza de trabajo en la década de 1930 en comparación con la actualidad, la política sugiere, sin embargo, que los cambios demográficos y otros cambios desde entonces en la fuerza de trabajo (por ejemplo, composición ocupacional) podrían disminuir la idoneidad de los programas de la época de la Depresión como modelos para los programas de creación de empleo actuales. Por ejemplo, los obreros y los trabajadores semicualificados representaban más de la mitad de todas las personas desempleadas durante la Depresión.12 Por lo tanto, eran una fuente abundante de candidatos aptos para los numerosos puestos de trabajo poco cualificados creados por los proyectos de obras públicas (de construcción) de la WPA, y para los numerosos puestos de trabajo físicamente exigentes de la CCC. Hoy en día, por el contrario, quizás una cuarta parte de los desempleados trabajaban previamente en ocupaciones comparables.13
La WPA
El 4 de enero de 1935, el presidente Roosevelt presentó al Congreso un plan para un programa federal de obras. En abril, el Congreso autorizó casi 4.900 millones de dólares en la Ley de Asignación de Ayuda de Emergencia (ERA) de 1935 (P.L. 74-11), con unos 4.000 millones de dólares destinados a las actividades del nuevo programa de obras.14 Se asignaron unos 1.400 millones de dólares a la WPA, que el presidente Roosevelt, actuando bajo la autoridad de la Ley ERA, estableció en la Orden Ejecutiva 7034 en mayo de 1935. Encargó a la WPA la coordinación de las actividades del programa de obras -que debía proporcionar empleos temporales a través de las agencias de empleo público existentes (la CCC y la Administración de Obras Públicas) y de las nuevas agencias de empleo público de emergencia establecidas bajo la autoridad de la Ley ERA (la Administración de Reasentamiento y la Administración Nacional de la Juventud) y otras numerosas agencias federales (la Oficina de Caminos Públicos y el Cuerpo de Ingenieros)- y
Sin embargo, la responsabilidad principal de la WPA se convirtió casi de inmediato en la provisión de empleo en proyectos de obras públicas y servicios públicos, más que en la coordinación del programa general, ya que la mayoría de las otras agencias federales podían proporcionar poco empleo temporal.16
La WPA difería considerablemente de la Administración de Obras Públicas (PWA), con la que a veces se confunde. Los proyectos de obras públicas (de construcción) de la WPA pretendían ser más rápidos de poner en marcha, menos costosos y más intensivos en mano de obra que los de la PWA. La WPA debía llevar a cabo proyectos de construcción (incluidas las reparaciones y el mantenimiento) con un coste inferior a 25.000 dólares, mientras que la PWA debía llevar a cabo proyectos de nueva construcción con un coste superior a 25.000 dólares.17 La PWA funcionaba casi por completo mediante la concesión de subvenciones a los estados, municipios y otros organismos públicos, que a su vez celebraban contratos con empresarios privados; esto se asemeja a la difusión de gran parte del gasto federal en infraestructuras actual. En cambio, la WPA, al contratar a los participantes en la nómina federal, pudo garantizar que los puestos de trabajo fueran para los desempleados necesitados18. Con respecto a la intensidad de la mano de obra de los proyectos de la WPA y la PWA, se estimó que una persona podía ser empleada durante un mes en un proyecto de la WPA por 82 dólares, de media, siendo la parte federal de 63,50 dólares, mientras que el coste de emplear a una persona durante un mes en un proyecto de la PWA se estimó en 330 dólares de media.19 La WPA se diferenciaba de la PWA también por tener un pequeño componente de servicio público.
El empleo en la WPA osciló entre menos de 1 millón de personas cuando comenzó en 1935, y cuando terminó en 1942-1943, hasta un máximo de más de 3,3 millones de personas en noviembre de 1938.20 El porcentaje de desempleados que participaron en proyectos de la WPA alcanzó un máximo de casi el 40% a finales de 1936.21
Durante la mayor parte de su existencia, al menos tres cuartas partes del empleo de la WPA se destinaron a proyectos de obras públicas de diversos tipos. Más de la mitad de este empleo estaba relacionado con la construcción de carreteras, caminos y calles. Otros tres tipos de proyectos representaron aproximadamente un tercio del empleo en obras públicas de la WPA: sistemas de agua y alcantarillado y otros servicios públicos, parques y otras instalaciones recreativas, y edificios públicos. El resto de los empleos temporales en la construcción correspondieron a proyectos de conservación, saneamiento y aeropuertos. A excepción de la construcción de edificios públicos, que requería un mayor uso de trabajadores cualificados, la mayoría de los participantes en los proyectos de obras de la WPA eran obreros no cualificados y trabajadores industriales semicualificados.22
El componente de servicios públicos creó puestos de trabajo para menos de una cuarta parte de los participantes en la WPA durante la mayor parte de la existencia del programa. De los trabajadores empleados en proyectos de servicio, la mayoría se dedicaba a las llamadas actividades de bienestar (por ejemplo, costura y producción de otros bienes, proyectos de alimentación, incluyendo almuerzos escolares, y trabajos de salud pública). Las actividades de bienestar proporcionaron empleo en gran medida a trabajadoras no cualificadas y semicualificadas. Por el contrario, los proyectos de servicios de investigación y registros (por ejemplo, encuestas sociales y económicas, asistencia a la investigación en instituciones de educación superior con apoyo público) representaron la mayor parte de los puestos de trabajo que fueron a parar a trabajadores de oficina y ventas desempleados. Los desempleados con experiencia profesional y técnica trabajaban en los llamados proyectos de servicios de actividades públicas (por ejemplo, servicios educativos; servicios de biblioteca; y proyectos de música, arte, escritura y teatro).23
Aunque todas las personas empleadas por la WPA -desde las que trabajaban en la sede central, las oficinas estatales y locales hasta las que trabajaban en los proyectos del programa- eran empleados federales, los estados y las localidades tenían un papel importante. Las agencias gubernamentales a nivel estatal y local sugerían proyectos a la WPA y gestionaban su funcionamiento real. Después de que un patrocinador desarrollara un plan de proyecto en coordinación con el personal local de la WPA, el plan se enviaba primero a la oficina estatal con personal de la WPA y luego a la sede de la WPA para su aprobación. Un plan aprobado se
devolvía a la oficina estatal de la WPA y podía ponerse en marcha a discreción del administrador estatal, que debía planificar su programa de manera que, dentro de los límites de los fondos y las cuotas de empleo que se le asignaban, se mantuvieran empleadas regularmente las distintas clases de trabajadores necesitados de su zona. …Los administradores del Estado han utilizado varios dispositivos… para ayudar a resolver el espinoso problema de qué proyectos aprobados deben tener prioridad cuando se presenta la oportunidad. Sin embargo, a menudo el problema no es tanto elegir entre los proyectos aprobados como encontrar un patrocinador que inicie un proyecto necesario para dar empleo. El hecho de que los patrocinadores no inicien suficientes proyectos o aquellos que utilicen las habilidades especiales de los trabajadores de cuello blanco o de otro tipo, obstaculiza seriamente la eficacia de la WPA.24
Los patrocinadores debían contribuir, en efectivo o en especie, a los costes del proyecto. Sus contribuciones se destinaban principalmente a los costes no laborales y a menudo constituían una parte importante de los costes totales del proyecto. Sin embargo, la variabilidad entre los estados y dentro de ellos en cuanto a la parte de los costes del proyecto aportada por los patrocinadores llevó al Congreso a establecer en la Ley ERA de 1939 una contribución mínima para un estado del 25% del coste de todos sus proyectos. Como parte de su infructuoso argumento contra el requisito, los funcionarios de la WPA declararon que «Independientemente de la cantidad de necesidades en una comunidad determinada, o de la conveniencia de un proyecto en particular, no podemos emprenderlo si reduce la media de la participación de todos los patrocinadores por debajo del 25%.» 25
Sujeto a la presión del Congreso por parte de grupos empresariales y laborales, la WPA determinó los salarios, las horas y las condiciones de trabajo de los participantes en el programa. Como ya se ha mencionado, las empresas no querían que los salarios de la WPA fueran tan elevados que los trabajadores del proyecto no estuvieran dispuestos a aceptar puestos de trabajo en el sector privado.26 Los sindicatos, por su parte, estaban preocupados por el impacto potencialmente depresivo que los salarios de la WPA podrían tener sobre los ofrecidos por las empresas.27 La WPA elaboró una tabla de ingresos mensuales denominada «salarios de seguridad» que se basaba en el nivel de cualificación de los puestos de trabajo (no cualificados, semicualificados, cualificados, profesionales y técnicos) y en la zona geográfica de empleo. También fijó inicialmente un rango mínimo de horas que debían trabajar cada mes todos los trabajadores de un proyecto para que pudieran ganar su respectivo salario de seguridad. Sin embargo, «se señaló que si se exigía a los trabajadores cualificados que trabajaran 140, o incluso 120, horas al mes por un salario de seguridad, sus tarifas horarias estarían por debajo de las tarifas horarias predominantes, y esto podría conducir a una reducción de las tarifas horarias en la industria privada».28 En consecuencia, el Congreso eliminó el requisito de horas mínimas uniformes en 1936, vinculando los salarios de la WPA a la tarifa horaria predominante ganada por los trabajadores en trabajos similares en una localidad. Como resultado, el número de horas trabajadas por los participantes de la WPA en un proyecto determinado variaba enormemente. La tasa predominante más alta de los trabajadores cualificados les permitía ganar su salario mensual de seguridad en muchas menos horas que los trabajadores menos cualificados empleados en el mismo proyecto. Reconociendo que la desigualdad de horas de las personas de diferentes ocupaciones que trabajaban en el mismo proyecto obstaculizaba en gran medida la eficiencia de las operaciones de la WPA, el Congreso exigió en 1939 que todos los participantes en el proyecto trabajaran 130 horas al mes para ganar su salario de seguridad. En marzo de 1933, el presidente Roosevelt propuso la creación de un cuerpo de conservación «para realizar trabajos sencillos, limitándose principalmente a la silvicultura, la erosión, el control de las inundaciones y los proyectos relacionados».29 La secretaria de Trabajo, Frances Perkins, declaró en las audiencias del Congreso que la Administración consideraba el programa como una medida destinada principalmente a ayudar a los jóvenes solteros que los organismos de socorro no habían tenido en cuenta porque no eran el principal sostén de la familia. Ese mismo mes, el Congreso aprobó la Ley de Conservación de Emergencia (P.L. 73-5). Autorizaba al Presidente a establecer un programa que diera trabajo a los ciudadanos estadounidenses desempleados en «la construcción, el mantenimiento y la realización de obras de carácter público en relación con la forestación de tierras…, la prevención de incendios forestales, las inundaciones y la erosión del suelo, el control de plagas y enfermedades de las plantas, la construcción, el mantenimiento o la reparación de caminos, senderos y carriles contra incendios en los parques y bosques nacionales…». La legislación también autorizaba al Presidente a conceder a los participantes en el programa alojamiento, ropa, asistencia sanitaria y un subsidio en metálico.30 Al mes siguiente, el Presidente creó un cuerpo de conservación en la Orden Ejecutiva 6101 que pasó a conocerse como el CCC.
Cuando el Congreso promulgó la Ley del Cuerpo Civil de Conservación de 1937 (P.L. 75-163), plasmó en un estatuto muchas de las políticas que la Administración había desarrollado a través de órdenes ejecutivas y otros medios en años anteriores. La mayor parte del tope de 300.000 inscritos por año establecido por el Congreso debía ser cubierta por ciudadanos varones solteros desempleados de entre 17 y 23 años.31 Los siguientes grupos podían ser inscritos independientemente del estado civil y la edad hasta los niveles establecidos: veteranos, 30.000; nativos americanos, 10.000; y residentes de los territorios, 5.000. La educación de los inscritos como objetivo del programa se mencionó por primera vez en los estatutos: se podían dedicar no menos de 10 horas semanales a la educación general y a la formación profesional.32 En parte porque los inscritos solían pasar ocho horas al día, cinco días a la semana trabajando, el objetivo educativo no parece haberse cumplido bien.33
Un director nombrado por el Presidente dirigía el CCC con la ayuda de un consejo asesor. El consejo estaba compuesto por las siguientes agencias federales: los Departamentos de Agricultura, Interior, Trabajo y Guerra, y la Administración de Veteranos. El director distribuía los fondos del CCC entre las agencias federales colaboradoras. En el año fiscal de 1940, por ejemplo, más del 75% de los 278,8 millones de dólares gastados por el CCC fueron asignados al Departamento de Guerra, el 13% al Departamento de Agricultura y el 9% al Departamento del Interior.34 El Departamento de Trabajo dependía de las agencias de ayuda locales para certificar a los jóvenes solteros para su inscripción en el programa.35 La Administración de Veteranos seleccionaba a los inscritos entre la población de veteranos elegibles. En el caso de los nativos americanos, la Oficina de Asuntos Indígenas del Departamento del Interior tenía la responsabilidad total de todos los aspectos del programa.36
El Departamento de Guerra alojaba, vestía y supervisaba el bienestar de los inscritos, incluida su educación. Los enrolados vivían en campamentos que generalmente se construían en lugares aislados (por ejemplo, bosques nacionales y estatales). Había aproximadamente 2.000 campamentos, cada uno de los cuales albergaba a unas 200 personas. Las personas se inscribían por un periodo de seis meses. Era posible volver a inscribirse por períodos adicionales de seis meses, con un límite total de dos años.37
Los Departamentos de Agricultura y del Interior eran responsables del desarrollo y la supervisión de los proyectos de trabajo. Los proyectos de trabajo se dividían en 10 clasificaciones generales:
- 1. Mejoras estructurales (por ejemplo, torres de bomberos, puentes, edificios de servicio);
- 2. Mejoras de transporte (por ejemplo, senderos para camiones, carreteras menores);
- 3. Control de la erosión (por ejemplo, diques de contención, aterrazamiento, cobertura vegetal);
- 4. control de inundaciones, irrigación y drenaje (por ejemplo, presas, zanjas);
- 5. cultura forestal (por ejemplo, plantación de árboles, recolección de semillas);
- 6. protección forestal (por ejemplo, lucha contra el fuego, prevención de incendios);
- 7. paisaje y recreación (por ejemplo, desarrollo de campamentos públicos y áreas de picnic);
- 8. área de distribución (por ejemplo, eliminación de animales depredadores);
- 9. vida silvestre (por ejemplo, repoblación de peces, plantación de alimentos y cobertura);
- 10. varios (por ejemplo, encuestas, control de mosquitos).38
El Departamento de Agricultura supervisaba los proyectos de trabajo de unas tres cuartas partes de los campamentos. Más de la mitad de ellos operaban en bosques nacionales, estatales o privados y estaban bajo la dirección del Servicio Forestal del Departamento. De la minoría de campamentos supervisados por el Departamento del Interior, la mayoría estaban bajo la dirección del Servicio de Parques Nacionales; realizaban funciones similares a las de los campamentos forestales.39
«La amplia gama de trabajos del CCC no se realizó sin un coste considerable. …El costo anual por persona inscrita era de 1.004 dólares, que se comparaba desfavorablemente con el de la Works Progress Administration de 770 a 800 dólares, y la National Youth Administration de 400 a 700 dólares». Se afirmaba que la cifra más alta de la CCC no debía considerarse sin tener en cuenta los beneficios individuales y sociales que se derivaban de las actividades del cuerpo (por ejemplo, la mejora de la salud y la moral de los inscritos; el dinero ahorrado como resultado de los proyectos de trabajo de prevención de incendios).40 Sin embargo, esto también puede decirse con respecto a los beneficios de la WPA y la National Youth Administration. Aunque las agencias de empleo público de emergencia recopilaban regularmente listas de sus proyectos, rara vez se publicaban, si es que se publicaban, los cálculos del valor económico de los proyectos.41
El CCC parece haber sido el programa de ayuda al trabajo más popular en aquella época entre los miembros del Congreso y el público. Algunas facetas del CCC pueden verse hoy en día en programas de empleo y formación para jóvenes como Job Corps y el Youth Conservation Corps.42