S výjimkou Velké hospodářské krize je recese, která začala v prosinci 2007, podle různých ukazatelů trhu práce nejvážnější v zemi. Počet 7,1 milionu pracovních míst zrušených z výplatních listin zaměstnavatelů mezi prosincem 2007 a zářím 2009, kdy se předpokládá, že by poslední recese mohla skončit, je vyšší než počet pracovních míst, který byl zaznamenán u kterékoli poválečné recese. Úbytek pracovních míst byl větší i v relativním smyslu během poslední recese, kdy byl v tomto období zaznamenán pokles o 5,1 %.1 Navíc dlouhodobá nezaměstnanost (definovaná jako podíl pracovníků bez práce po dobu delší než 26 týdnů) byla v září 2009 vyšší – 36 % – než kdykoli od roku 1948.2
V důsledku toho se mezi některými členy veřejné politiky objevily podněty k rozšíření opatření na tvorbu pracovních míst a pomoc pracovníkům obsažených v zákoně American Recovery and Reinvestment Act (P.L. 111-5). Ve snaze urychlit zlepšení míry nezaměstnanosti a růst počtu pracovních míst v období zotavování z poslední recese3 obrátili někteří tvůrci politik v poslední době svou pozornost k programům, které dočasně vytvářely pracovní místa pro pracovníky nezaměstnané během nejhoršího hospodářského poklesu v zemi – Velké hospodářské krize, s níž je poslední recese srovnávána.4
Tato zpráva nejprve popisuje sociálněpolitické prostředí, v němž vznikaly programy vytváření pracovních míst ve 30. letech 20. století, a zkoumá příčiny jejich tehdejších nedostatků a jako model pro současná proticyklická opatření v oblasti zaměstnanosti. Poté poskytuje stručný přehled dvou programů tvorby pracovních míst z období krize, na které se členové Kongresu ptali nejčastěji: Works Progress nebo Projects Administration (WPA)5 a Civilian Conservation Corps (CCC).
Tenkrát a dnes
Na počátku Velké hospodářské krize měla pomoc, kterou vláda nabízela nezaměstnaným pracovníkům a jejich rodinám, podobu přímých podpor. Jak vypráví Bremer na základě historických dokumentů, poskytování státní pomoci dělníkům vysídleným v prvních letech krize znamenalo, že byli nejprve
podrobeni testům majetkových poměrů, aby se prokázala jejich nouze, což je postup, který Hopkins popsal jako podporující „plošnou degradaci nejjemnějšího cítění“. Zadruhé, přímá pomoc byla poskytována v naturáliích, takže ostatní předepisovali, co mají nezaměstnaní jíst a nosit. A konečně, vyšetřovatelé pomoci zasahovali do života nezaměstnaných a říkali jim, „kde a jak mají žít… jak mají uspořádat své vztahy v rodinné skupině, se svými příbuznými, sousedy a přáteli“. Přímá pomoc, vnímaná jako charita, nesla stigma odvozené z tradičního předpokladu, že lidé bez práce jsou osobně zodpovědní za své neštěstí a nejsou schopni spravovat své vlastní záležitosti.6
Reformátoři té doby se snažili rozptýlit představu, že nezaměstnaní během velké hospodářské krize si za svou situaci mohou sami, obnovit jejich těžce pošramocenou morálku a udržet jejich schopnosti, zatímco v mnoha případech byli léta bez práce. Těchto cílů se zastánci Rooseveltova New Dealu snažili dosáhnout prostřednictvím kongresového uzákonění
- programu pojištění v nezaměstnanosti, aby pracovníci mohli získat nárok na peněžité dávky, když ztratí práci bez vlastního zavinění, a nemuseli se spoléhat pouze na soukromou charitu a státní podporu, a
- programů pracovních úlev (vytváření pracovních míst), aby si nezaměstnaní mohli vydělat peněžitou mzdu ze zaměstnání a nezůstali nečinní a závislí na „podpoře“ (jízlivé označení, které se tehdy používalo pro státní podporu).
Několik programů pracovní úlevy platných v období krize7 však zřejmě mělo potíže s udržením morálky a dovedností účastníků ze dvou politických důvodů. Za prvé, projekty financované z veřejných prostředků nesměly soutěžit o pracovníky se soukromými zaměstnavateli. Za tímto účelem programy vytváření pracovních míst obvykle vyplácely tak nízké mzdy, aby účastníky neodradily od přijetí práce v soukromém sektoru. V důsledku toho byly mzdy nabízené v rámci těchto programů někdy nedostatečné k tomu, aby plně uživily rodiny pracovníků; ti tak zůstávali závislí na veřejné podpoře. Za druhé, mnoho účastníků bylo zaměstnáno v zaměstnáních posměšně nazývaných „make work“, „hrabání listí“ nebo „sklápění lopat“, protože „stavební projekty, které by mohly odebrat zakázky soukromým dodavatelům“, byly zakázány a vláda se nemohla podílet „na výrobě, distribuci nebo prodeji zboží a služeb, které obvykle poskytují soukromí zaměstnavatelé“.“8 Taková omezení ztěžovala vytváření hodnotných pracovních míst, tj. takových, která by zvyšovala morálku účastníků a využívala dovednosti, které získali během předchozího zaměstnání.
Programy také zřejmě nemohly zaměstnat velkou část nezaměstnaných pracovníků, částečně kvůli požadavkům na způsobilost a financování. Jako důvod omezení financování programů pracovní pomoci byla často uváděna federální rozpočtová omezení. Dokonce i v případě poměrně dobře financovaného programu WPA byly prostředky obvykle poskytovány každoročně v mimořádných zákonech a nebyly upravovány směrem nahoru, aby odrážely pozdější nárůst nezaměstnanosti. V důsledku toho největší z programů tvorby pracovních míst nebyl schopen držet krok s rostoucí poptávkou po veřejných pracovních místech. Například po stanovení ročních prostředků pro WPA začala koncem roku 1937 nezaměstnanost opět stoupat a podíl nezaměstnaných osob na pracovních místech WPA klesl z přibližně 30 % na méně než 20 %.9 Přestože část poklesu podílu nezaměstnaných osob účastnících se WPA v průběhu 30. let lze přičíst také rozvoji dalších programů vytváření pracovních míst a dostupnosti dávek pojištění v nezaměstnanosti počínaje rokem 1938, nepomohla tato opatření většině nezaměstnaných ani na konci desetiletí.
Programy pracovní pomoci však nebyly dostupné všem nezaměstnaným osobám. „S výjimkou krátkodobých programů Civil Works Administration a v menší míře programů pro mládež bylo zaměstnávání na projektech omezeno na nezaměstnané osoby v nouzi. „10 Konkrétně v případě WPA měla být veřejná pracovní místa poskytnuta jedné nezaměstnané osobě na rodinu, která měla nárok na přímou podporu nebo ji pobírala .11 Obvykle místní agentury veřejné podpory potvrdily nezaměstnanou hlavu rodiny v nouzi pro zaměstnání v rámci WPA.
Ačkoli by někdo mohl namítnout, že nárok WPA na jednu nezaměstnanou osobu na rodinu byl méně omezující, než by se mohlo zdát, protože ve 30. letech 20. století bylo ve srovnání s dneškem relativně málo vdaných žen příslušnicemi pracovní síly, tato politika nicméně naznačuje, že demografické a jiné změny, které od té doby nastaly v oblasti pracovní síly (např, profesní složení) mohou snížit vhodnost programů z období krize jako modelů pro současné programy vytváření pracovních míst. Například dělníci a polokvalifikovaní pracovníci tvořili v době krize více než polovinu všech nezaměstnaných osob.12 Byli tedy vydatným zdrojem vhodných kandidátů pro mnoho nízkokvalifikovaných pracovních míst vytvořených v rámci projektů veřejných prací (stavebnictví) WPA a pro mnoho fyzicky náročných pracovních míst v rámci CCC. Naproti tomu dnes snad čtvrtina nezaměstnaných dříve pracovala ve srovnatelných profesích.13
WPA
Dne 4. ledna 1935 předložil prezident Roosevelt Kongresu plán federálního pracovního programu. Kongres v dubnu schválil téměř 4,9 miliardy dolarů v Emergency Relief Appropriation Act (ERA) of 1935 (P.L. 74-11), přičemž přibližně 4,0 miliardy dolarů bylo určeno na aktivity nového programu prací.14 Přibližně 1,4 miliardy dolarů bylo přiděleno WPA, kterou prezident Roosevelt, jednající z pověření zákona ERA, zřídil v květnu 1935 výkonným nařízením 7034. Pověřil WPA
- koordinací činností programu prací – který měl poskytovat dočasná pracovní místa prostřednictvím stávajících (CCC a Public Works Administration) a nových agentur pro nouzové veřejné zaměstnávání zřízených na základě zákona ERA (Resettlement Administration a National Youth Administration) a řady dalších federálních agentur (Bureau of Public Roads a Corps of Engineers) – a
- správou „užitečných projektů“ malého rozsahu využívajících nezaměstnané pracovníky, kteří dostávají veřejnou podporu nebo na ni mají nárok.15
Téměř okamžitě se však hlavním úkolem WPA stalo poskytování zaměstnání na projektech veřejných prací a veřejných služeb, nikoliv koordinace celého programu, protože většina ostatních federálních agentur byla schopna poskytnout jen málo dočasných pracovních míst.16
WPA se výrazně lišila od Public Works Administration (PWA), s níž bývá někdy zaměňována. Projekty veřejných prací (staveb) WPA měly být rychleji zahájeny, méně nákladné a náročnější na pracovní sílu než projekty PWA. WPA měla realizovat stavební projekty (včetně oprav a údržby) s náklady nižšími než 25 000 dolarů, zatímco PWA měla realizovat nové stavební projekty s náklady vyššími než 25 000 dolarů.17 PWA fungovala téměř výhradně na základě udělování grantů státům, obcím a dalším veřejným agenturám, které následně uzavíraly smlouvy se soukromými zaměstnavateli; to se podobá rozdělení většiny dnešních federálních výdajů na infrastrukturu. Naproti tomu WPA tím, že přijímala účastníky na federální výplatní listinu, byla schopna zajistit, aby pracovní místa získali potřební nezaměstnaní.18 Pokud jde o pracovní náročnost projektů WPA a PWA, odhadovalo se, že jednotlivec mohl být zaměstnán na jeden měsíc na projektu WPA v průměru za 82 USD, přičemž federální podíl činil 63,50 USD, zatímco náklady na zaměstnání jednotlivce na jeden měsíc na projektu PWA se odhadovaly v průměru na 330 USD.19 WPA se od PWA lišila také tím, že měla malou složku veřejné služby.
Zaměstnanost v rámci WPA se pohybovala od méně než 1,0 milionu osob při jejím zahájení v roce 1935 a při jejím ukončení v letech 1942-1943 až po maximum více než 3,3 milionu osob v listopadu 1938.20 Procento nezaměstnaných, kteří se podíleli na projektech WPA, dosáhlo koncem roku 1936 téměř 40 %.21
Po většinu doby její existence se nejméně tři čtvrtiny zaměstnanosti v rámci WPA týkaly projektů veřejných prací různého typu. Více než polovina této zaměstnanosti se týkala výstavby dálnic, silnic a ulic. Další tři typy projektů představovaly přibližně jednu třetinu zaměstnanosti v rámci veřejných prací WPA: vodovodní a kanalizační systémy a jiné veřejné služby, parky a jiná rekreační zařízení a veřejné budovy. Zbývající dočasné stavební práce se týkaly projektů v oblasti ochrany přírody, hygieny a letišť. S výjimkou výstavby veřejných budov, která vyžadovala větší využití kvalifikovaných pracovníků, tvořili většinu účastníků projektů prací WPA nekvalifikovaní dělníci a polokvalifikovaní tovární dělníci.22
Složka veřejných služeb vytvářela po většinu doby existence programu WPA pracovní místa pro méně než čtvrtinu účastníků. Z pracovníků zaměstnaných na projektech služeb se většina zabývala tzv. sociálními činnostmi (např. šitím a výrobou jiného zboží, projekty stravování včetně školních obědů a prací v oblasti veřejného zdraví). Sociální činnosti poskytovaly zaměstnání převážně nekvalifikovaným a polokvalifikovaným pracovnicím. Projekty výzkumných a evidenčních služeb (např. sociální a ekonomické průzkumy, pomoc při výzkumu na veřejně podporovaných vysokých školách) naproti tomu představovaly většinu pracovních míst, která připadla nezaměstnaným kancelářským a obchodním pracovníkům. Nezaměstnaní s odbornými a technickými zkušenostmi pracovali na projektech tzv. služeb pro veřejné aktivity (např. vzdělávací služby; knihovnické služby; hudební, umělecké, spisovatelské a divadelní projekty).23
Ačkoli všechny osoby zaměstnané v rámci WPA – od těch, kteří pracovali v ústředí, státních a místních úřadech, až po ty, kteří pracovali na projektech programu – byly federálními zaměstnanci, podstatnou roli hrály i státy a obce. Vládní agentury na státní a místní úrovni navrhovaly WPA projekty a řídily jejich skutečný provoz. Poté, co sponzor vypracoval plán projektu v koordinaci s místními pracovníky WPA, byl tento plán předán nejprve státní kanceláři obsazené pracovníky WPA a poté ke schválení ústředí WPA. Schválený plán byl
vrácen státní kanceláři WPA a mohl být uveden do provozu podle uvážení státního správce, který musí svůj program naplánovat tak, aby v rámci jemu přidělených finančních prostředků a kvót zaměstnanosti byly pravidelně zaměstnávány různé třídy potřebných pracovníků v jeho oblasti. …Státní správci používají různé prostředky…, aby pomohli vyřešit zapeklitý problém, kterým schváleným projektům bude dána přednost, jakmile se naskytne příležitost. Často však nejde ani tak o výběr mezi schválenými projekty, jako spíše o nalezení sponzora, který by projekt potřebný k zajištění zaměstnanosti zahájil. Neschopnost sponzorů iniciovat dostatečný počet projektů nebo projektů, které využijí speciální dovednosti bílých límečků nebo jiných pracovníků, vážně omezuje účinnost WPA.24
Sponzoři byli povinni přispívat na náklady projektu buď v hotovosti, nebo v naturáliích. Jejich příspěvky šly hlavně na nepracovní náklady a často tvořily podstatnou část celkových nákladů projektu. Rozdíly mezi jednotlivými státy i v rámci států v podílu sponzorů na nákladech projektu však vedly Kongres k tomu, že v zákoně o ERA z roku 1939 stanovil minimální příspěvek státu ve výši 25 % nákladů na všechny jeho projekty. V rámci svého neúspěšného argumentu proti tomuto požadavku úředníci WPA uvedli, že „bez ohledu na výši potřeb v dané komunitě nebo na žádoucnost konkrétního projektu jej nemůžeme realizovat, pokud se tím sníží průměrná účast všech sponzorů pod 25 %“. 25
Podle lobbingu podnikatelských a odborových skupin v Kongresu WPA určovala mzdy, pracovní dobu a pracovní podmínky účastníků programu. Jak již bylo zmíněno, firmy nechtěly, aby mzdy WPA byly stanoveny tak vysoké, že by pracovníci projektu nebyli ochotni přijmout práci v soukromém sektoru.26 Odbory se zase obávaly potenciálně depresivního dopadu mezd WPA na mzdy nabízené firmami.27 WPA vypracovala rozpis měsíčních výdělků nazvaný „mzda za jistotu“, který vycházel z kvalifikační úrovně pracovních míst (nekvalifikovaná, polokvalifikovaná, kvalifikovaná, odborná a technická) a geografické oblasti zaměstnání. Zpočátku také stanovila minimální rozsah hodin, které měli všichni pracovníci na projektu měsíčně odpracovat, aby si mohli vydělat příslušnou bezpečnostní mzdu. „Bylo však poukázáno na to, že pokud by kvalifikovaní pracovníci museli odpracovat 140 nebo dokonce 120 hodin měsíčně za jistou mzdu, jejich hodinové sazby by byly nižší než převládající hodinové sazby, což by mohlo vést ke snížení hodinových sazeb v soukromém průmyslu. „28 Kongres proto v roce 1936 zrušil požadavek na jednotnou minimální pracovní dobu tím, že mzdy WPA navázal na převládající hodinovou sazbu, kterou pobírají pracovníci na podobných pracovních místech v dané lokalitě. V důsledku toho se počet hodin odpracovaných účastníky WPA na daném projektu značně lišil. Vyšší převažující sazba kvalifikovaných pracovníků jim umožnila vydělat si měsíční mzdu za jistotu za mnohem méně hodin než méně kvalifikovaným pracovníkům zaměstnaným na stejném projektu. Kongres si uvědomil, že nerovnoměrný počet hodin osob různých profesí pracujících na stejném projektu značně omezuje efektivitu operací WPA, a proto v roce 1939 požadoval, aby všichni účastníci projektu odpracovali 130 hodin měsíčně, aby si vydělali na svou mzdu za zabezpečení. Tím fakticky skončila politika WPA týkající se převažující mzdy.
Civilian Conservation Corps
V březnu 1933 navrhl prezident Roosevelt zřízení sboru pro ochranu přírody, „který by byl využíván k jednoduchým pracím a omezoval se především na lesnické, protierozní a protipovodňové projekty a projekty s nimi související“.29 Ministryně práce Frances Perkinsová při slyšeních v Kongresu vypověděla, že administrativa považovala tento program za opatření určené především na pomoc mladým svobodným mužům, s nimiž humanitární agentury nepočítaly, protože nebyli hlavním živitelem rodiny. Téhož měsíce Kongres schválil zákon o nouzové ochraně (P.L. 73-5). Ten pověřil prezidenta vytvořením programu, který by poskytoval práci nezaměstnaným občanům USA při „výstavbě, údržbě a provádění prací veřejné povahy v souvislosti se zalesňováním pozemků…, prevencí lesních požárů, povodní a půdní eroze, bojem proti škůdcům a chorobám rostlin, výstavbou, údržbou nebo opravami cest, stezek a protipožárních pásů v národních parcích a národních lesích…“. Legislativa dále zmocňovala prezidenta, aby prostřednictvím nařízení poskytoval účastníkům programu ubytování, ošacení, zdravotní péči a peněžní příspěvek.30 Následující měsíc prezident exekutivním nařízením č. 6101 vytvořil ochranářské sbory, které vešly ve známost jako CCC.31
Když Kongres přijal zákon o civilních ochranářských sborech v roce 1937 (P.L. 75-163), uvedl do zákona mnoho z politik, které administrativa vytvořila prostřednictvím exekutivních nařízení a jiných prostředků v předchozích letech. Většina z Kongresem stanoveného limitu 300 000 přihlášených ročně měla být naplněna nezaměstnanými svobodnými občany mužského pohlaví ve věku od 17 do 23 let.31 Následující skupiny mohly být přihlášeny bez ohledu na rodinný stav a věk až do stanoveného limitu: veteráni – 30 000, původní obyvatelé Ameriky – 10 000 a obyvatelé teritorií – 5 000. Vzdělávání zařazených jako cíl programu bylo ve statutu zmíněno poprvé: ne méně než 10 hodin týdně může být věnováno všeobecnému vzdělávacímu a odbornému výcviku.32 Částečně proto, že zařazení obvykle trávili osm hodin denně, pět dní v týdnu prací, se zdá, že vzdělávací cíl nebyl dobře splněn.33
CCCC řídil ředitel jmenovaný prezidentem s pomocí poradního sboru. Rada byla složena z těchto federálních úřadů: ministerstva zemědělství, vnitra, práce a války a správy veteránů. Ředitel rozděloval finanční prostředky CCC mezi spolupracující federální agentury. Například ve finančním roce 1940 bylo více než 75 % z 278,8 milionu dolarů vynaložených na CCC přiděleno ministerstvu války, 13 % ministerstvu zemědělství a 9 % ministerstvu vnitra.34 Ministerstvo práce se spoléhalo na místní pomocné agentury, které certifikovaly svobodné mladé muže pro zařazení do programu.35 Správa veteránů vybírala účastníky programu z populace způsobilých veteránů. V případě amerických indiánů nesl veškerou odpovědnost za všechny aspekty programu Úřad pro indiánské záležitosti na ministerstvu vnitra.36
Ministerstvo války ubytovávalo, šatilo a jinak dohlíželo na blaho zařazených, včetně jejich vzdělávání. Přihlášení žili v táborech, které byly obvykle vybudovány na odlehlých místech (např. v národních a státních lesích). Existovalo přibližně 2 000 táborů, v každém z nich žilo asi 200 osob. Jednotlivci se zapisovali na dobu šesti měsíců. Opětovný zápis byl možný na další šestiměsíční období, přičemž celkový limit byl dva roky.37
Za rozvoj a dohled nad pracovními projekty odpovídala ministerstva zemědělství a vnitra. Pracovní projekty spadaly do 10 obecných klasifikací:
- 1. stavební úpravy (např. požární věže, mosty, služební budovy);
- 2. dopravní úpravy (např. stezky pro nákladní automobily, menší silnice);
- 3. protierozní opatření (např, kontrolní hráze, terasování, vegetační kryt);
- 4. ochrana proti povodním, zavlažování a odvodňování (např. hráze, příkopy);
- 5. pěstování lesů (např. výsadba stromů, sběr semen);
- 6. ochrana lesů (např, hašení požárů, požární prevence);
- 7. krajina a rekreace (např. budování veřejných tábořišť a piknikových míst);
- 8. výběh (např. likvidace dravé zvěře);
- 9. divoká příroda (např, zarybňování, výsadba potravy a krytu);
- 10. různé (např. průzkumy, kontrola komárů).38
Zemědělský odbor dohlížel na pracovní projekty přibližně tří čtvrtin táborů. Více než polovina z nich působila v národních, státních nebo soukromých lesích a byla pod vedením Lesní služby ministerstva. Z menšiny táborů, na které dohlíželo ministerstvo vnitra, byla většina pod vedením National Parks Service; plnily podobné funkce jako lesnické tábory.39
„Obrovský rozsah práce CCC se neobešel bez značných nákladů. … Roční náklady na jednoho účastníka činily 1 004 dolarů, což bylo v nepříznivém srovnání s náklady Works Progress Administration, které činily 770 až 800 dolarů, a National Youth Administration, které činily 400 až 700 dolarů“. Tvrdilo se, že vyšší číslo pro CCC by nemělo být posuzováno izolovaně od individuálních a společenských přínosů, které vyplývaly z činnosti sboru (např. zlepšení zdraví a morálky zařazených; peníze ušetřené v důsledku projektů protipožárních prací).40 To však lze říci i o přínosech WPA a National Youth Administration. Ačkoli agentury pro nouzovou veřejnou zaměstnanost pravidelně sestavovaly seznamy svých projektů, výpočty ekonomické hodnoty projektů byly zveřejňovány jen zřídka, pokud vůbec.41
CCC byla v té době zřejmě nejpopulárnějším programem pracovní pomoci mezi členy Kongresu a veřejností. Aspekty CCC lze dnes vidět v takových programech zaměstnávání a odborné přípravy mládeže, jako jsou Job Corps a Youth Conservation Corps.42