Il trattato di Maastricht
Perché l’obiettivo della “progressiva realizzazione dell’unione economica e monetaria” previsto dall’Atto unico europeo (AUE) era considerato prioritario, il Consiglio europeo di Hannover del 1988 decise di affidare il compito di redigere un “Rapporto sull’Unione economica e monetaria” a un comitato – composto dai governatori delle varie banche centrali nazionali, da un membro della Commissione europea e da tre eminenti personalità – presieduto da Jacques Delors, presidente della Commissione. Quel rapporto, presentato 10 mesi dopo, indicava che, senza un nuovo trattato, non sarebbe stato possibile fare alcun progresso significativo verso l’unione economica e monetaria. Nel 1989, in quest’ottica, il Consiglio europeo di Strasburgo decise di convocare una conferenza intergovernativa.
In un clima politico in rapida evoluzione, dopo la caduta del muro di Berlino e la scomparsa della cortina di ferro, la necessità di dare un nuovo impulso all’unione politica diventava sempre più evidente. Per questo motivo, al Consiglio europeo di Dublino del giugno 1990, sono state convocate due Conferenze intergovernative, una sull’unione economica e monetaria e l’altra sull’unione politica. Queste conferenze si aprirono il 15 dicembre 1990. Un anno dopo, nel dicembre 1991, al Consiglio europeo di Maastricht, fu raggiunto un accordo sul nuovo trattato. Il trattato sull’Unione europea fu firmato il 28 febbraio 1992 ed entrò in vigore il 1° novembre 1993 dopo essere stato ratificato da tutti gli Stati membri.
La struttura del trattato
Il trattato era composto da 37 articoli ed era redatto in dieci lingue. Vi erano allegate 20 dichiarazioni.
La struttura del trattato era la seguente:
Titolo I – Disposizioni comuni
Titolo II – Disposizioni che modificano il trattato che istituisce la Comunità economica europea in vista della creazione della Comunità europea
Titolo III – Disposizioni che modificano il trattato che istituisce la Comunità europea del carbone e dell’acciaio
Titolo IV – Disposizioni che modificano il trattato che istituisce la Comunità europea dell’energia atomica
Titolo V – Disposizioni relative alla politica estera e di sicurezza comune
Titolo VI – Disposizioni relative alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni
Titolo VII – Disposizioni finali
Protocolli
Atto finale
L’Unione europea
Il trattato istituisce un’Unione europea basata sulle tre Comunità europee, una politica estera e di sicurezza comune (PESC) e una cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (GAI). Questo nuovo quadro istituzionale è tradizionalmente rappresentato sotto forma di un tempio greco con tre pilastri. Questi tre pilastri rappresentano le Comunità europee, la PESC e la cooperazione nei settori GAI. Sono sormontati da un frontone che rappresenta le disposizioni comuni.
Il quadro istituzionale
L’Unione possiede un quadro istituzionale unico composto da Parlamento europeo, Consiglio, Commissione, Corte di giustizia e Corte dei conti.
Il trattato ha definito la composizione e i compiti del Consiglio europeo, sebbene questi fossero già stati menzionati nella VAS. Il Consiglio è composto dai capi di Stato e di governo degli Stati membri e dal presidente della Commissione. Sono assistiti dai ministri degli Stati membri responsabili degli affari esteri e da un membro della Commissione.
Il Consiglio europeo si riunisce almeno due volte l’anno, presieduto dal capo di Stato o di governo dello Stato membro che esercita la presidenza del Consiglio dell’Unione europea.
Responsabilità dell’Unione europea
L’Unione europea si pone i seguenti obiettivi:
– promuovere un progresso economico e sociale equilibrato e sostenibile, in particolare mediante la creazione di uno spazio senza frontiere interne, mediante il rafforzamento della coesione economica e sociale e mediante l’istituzione di un’unione economica e monetaria, comprendente a termine una moneta unica;
– affermare la propria identità sulla scena internazionale, in particolare attraverso l’attuazione di una politica estera e di sicurezza comune, compresa l’eventuale elaborazione di una politica di difesa comune, che potrebbe, col tempo, portare a una difesa comune;
– rafforzare la protezione dei diritti e degli interessi dei cittadini dei suoi Stati membri attraverso l’introduzione di una cittadinanza dell’Unione;
– sviluppare una stretta cooperazione nel campo della giustizia e degli affari interni;
– mantenere pienamente l’acquis comunitario ed estenderlo.
Quadro finanziario
L’Unione si dota dei mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e condurre a buon fine le sue politiche. Le spese amministrative che le disposizioni relative alla PESC e alla GAI comportano per le istituzioni sono a carico del bilancio delle Comunità europee. Le spese operative possono essere a carico del bilancio delle Comunità europee o degli Stati membri.
Capacità giuridica
Il trattato non dà capacità giuridica all’Unione. Solo le tre Comunità hanno capacità giuridica.
Il pilastro comunitario
Quadro istituzionale
Il trattato di Maastricht ha rafforzato i poteri del Parlamento introducendo un’altra procedura legislativa chiamata codecisione – che dà al Parlamento poteri ancora maggiori di quelli derivanti dalla procedura di cooperazione – ampliando la procedura di cooperazione, aumentando il numero di casi in cui è necessario il parere conforme del Parlamento, riconoscendo nei trattati il diritto del Parlamento di approvare o respingere la Commissione, consentendole di istituire commissioni d’inchiesta e rafforzando il ruolo del Parlamento nel controllo di bilancio.
Il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio dell’Unione europea è stato esteso a nuovi settori come la ricerca e lo sviluppo, la tecnologia, l’ambiente e la politica sociale.
Varie modifiche hanno interessato anche la Commissione. Il presidente della Commissione è nominato, di comune accordo, dai governi degli Stati membri, previa consultazione del Parlamento. La Commissione è soggetta al voto di approvazione del Parlamento, e il mandato della Commissione coincide con la legislatura del Parlamento.
La Corte dei conti è stata creata come istituzione nei trattati costitutivi.
Il Mediatore, come la Corte di giustizia, è un organo responsabile della risoluzione delle controversie. I suoi poteri sono più ampi di quelli della Corte di giustizia e, allo stesso tempo, più specifici. È abilitato a ricevere le denunce di qualsiasi cittadino dell’Unione o di qualsiasi persona fisica o giuridica che risieda o abbia la sede sociale in uno Stato membro, relative a casi di cattiva amministrazione nell’azione delle istituzioni o degli organi comunitari, ad eccezione della Corte di giustizia e del Tribunale di primo grado nell’esercizio delle loro funzioni giurisdizionali.
Un nuovo organo è stato creato per rappresentare gli interessi degli enti regionali e locali. Si tratta del Comitato delle Regioni.
Per quanto riguarda l’unione economica e monetaria, il trattato ha previsto la creazione dell’Istituto monetario europeo con l’obiettivo, tra l’altro, di rafforzare la cooperazione tra le banche centrali nazionali, rafforzare il coordinamento delle politiche monetarie nazionali e controllare il funzionamento del Sistema monetario europeo. Era composto da un presidente e dai governatori delle banche centrali nazionali. Questo organismo è stato sostituito all’inizio della terza fase dell’unione economica e monetaria dalla Banca centrale europea.
Una nuova procedura legislativa, da utilizzare esclusivamente nel settore della politica sociale, è stata introdotta dal protocollo sulla politica sociale. A determinate condizioni, le parti sociali possono decidere di stabilire relazioni contrattuali che possono portare a un accordo tra le parti; su richiesta delle parti, tale accordo può essere trasformato in un atto comunitario dal Consiglio.
Poteri e responsabilità
La Comunità europea del carbone e dell’acciaio e la Comunità europea dell’energia atomica non hanno subito cambiamenti sostanziali per quanto riguarda i loro poteri e responsabilità. La Comunità economica europea ha perso la sua connotazione economica ed è diventata la Comunità europea. Questa modifica implica un cambiamento nella prospettiva globale della Comunità europea e rende più facile conciliare i diversi obiettivi della Comunità. Sulla stessa linea, il trattato ha creato una cittadinanza dell’Unione, per cui ogni cittadino dell’Unione residente in uno Stato membro di cui non è cittadino ha il diritto di voto e di eleggibilità alle elezioni comunali, ha diritto alla protezione da parte delle autorità diplomatiche di qualsiasi Stato membro e ha il diritto di presentare petizioni al Parlamento e di ricorrere al Mediatore europeo.
Con la creazione di un mercato comune e di un’unione economica e monetaria e con l’attuazione di politiche comuni, la Comunità ha ora il compito di promuovere nell’insieme della Comunità uno sviluppo armonioso ed equilibrato delle attività economiche, una crescita sostenibile, non inflazionistica e rispettosa dell’ambiente, un alto grado di convergenza dei risultati economici, un elevato livello di occupazione e di protezione sociale, il miglioramento del tenore e della qualità della vita, la coesione economica e sociale e la solidarietà tra Stati membri.
Nel raggiungimento dei suoi obiettivi, la Comunità deve rispettare il principio di sussidiarietà, il che significa che deve agire solo quando gli obiettivi perseguiti possono essere realizzati meglio a livello comunitario che a livello degli Stati membri.
La Comunità è ora in grado di agire in nuovi settori come la politica economica e monetaria, l’istruzione e la gioventù, la cultura, la sanità pubblica e il regime dei visti. I suoi poteri d’intervento sono stati aumentati anche in settori che erano già “comunitari”, come l’ambiente, lo sviluppo delle reti transeuropee di trasporto, le telecomunicazioni, l’energia, la politica industriale, il turismo, la protezione dei consumatori e la protezione civile. Inoltre, è stata creata una base giuridica specifica per la politica di cooperazione allo sviluppo. Per superare l’opposizione del Regno Unito, che era contrario a una maggiore integrazione in materia di politica sociale, è stato allegato al trattato un protocollo sulla politica sociale, che permette agli altri Stati membri di fare progressi in questo settore.
Portata territoriale
Il riferimento nel trattato costituente all’applicazione graduale del trattato CEE all’Algeria, divenuto nullo quando questo paese ha ottenuto l’indipendenza nel 1962, è stato soppresso.
Il secondo pilastro
Il trattato sull’Unione europea abroga le disposizioni sulla cooperazione politica europea (CPE) e introduce una vera politica estera e di sicurezza comune (PESC). I suoi obiettivi sono molto più ambiziosi di quelli della CPE. In effetti, la cooperazione politica diventa ora più coerente e più vincolante. Il legame tra il pilastro comunitario e il secondo pilastro è accentuato dal fatto che le spese amministrative delle istituzioni comunitarie sostenute nel quadro della PESC sono a carico del bilancio comunitario.
Quadro istituzionale
I principali organismi coinvolti nella PESC sono i seguenti:
il Consiglio europeo, che definisce i principi e gli orientamenti generali della PESC;
il Consiglio, che adotta posizioni comuni e azioni comuni. Inoltre, la presidenza del Consiglio, assistita dallo Stato membro che ha esercitato la presidenza nel semestre precedente e da quello che eserciterà la presidenza successiva, rappresenta l’Unione nelle materie che rientrano nella PESC;
la Commissione, che svolge un ruolo secondario rispetto al pilastro comunitario, ma che conserva il diritto di proposta legislativa, condiviso con gli Stati membri;
il Comitato politico, composto dai direttori politici, che controlla la situazione internazionale e l’attuazione delle politiche interessate.
Per le misure adottate nell’ambito della PESC, il trattato prevede un sistema decisionale basato essenzialmente sull’unanimità.
Poteri e responsabilità
Gli obiettivi della PESC sono la salvaguardia dei valori comuni, degli interessi fondamentali e dell’indipendenza dell’Unione, il mantenimento della pace e il rafforzamento della sicurezza internazionale, la promozione della cooperazione internazionale, lo sviluppo e il consolidamento della democrazia e dei diritti umani.
Il ruolo dell’Unione dell’Europa occidentale
L’Unione europea intende stabilire relazioni istituzionali più strette con l’Unione dell’Europa occidentale (UEO), in vista dell’eventuale integrazione dell’UEO nell’Unione. Di conseguenza, l’UEO è invitata ad elaborare ed attuare le decisioni e le azioni dell’Unione che hanno implicazioni in materia di difesa.
Il terzo pilastro
Il trattato sull’Unione europea elenca i settori coperti dalla cooperazione nei campi della giustizia e degli affari interni (GAI): la politica d’asilo, l’attraversamento delle frontiere esterne, la politica d’immigrazione, la lotta contro la tossicomania e la frode su scala internazionale, la cooperazione giudiziaria in materia civile e penale, la cooperazione doganale e la cooperazione di polizia.
Quadro istituzionale
Il Consiglio adotta posizioni comuni e azioni comuni deliberando all’unanimità. Le relative misure di esecuzione possono essere adottate a maggioranza qualificata aumentata. Il Consiglio può, deliberando all’unanimità, decidere di rendere applicabile il nuovo articolo 100 C del trattato CE alle azioni che rientrano in alcuni settori della GAI, previa ratifica a livello nazionale. Inoltre, il Consiglio può stabilire delle convenzioni, con riserva di ratifica da parte degli Stati membri.
Il trattato sull’Unione europea pone le basi per la creazione di un organismo di cooperazione nella lotta contro la criminalità, Europol.
Il comitato di coordinamento, composto da alti funzionari e noto come K.4 è incaricato di elaborare pareri per il Consiglio e di contribuire alla preparazione dei lavori del Consiglio nei settori della cooperazione in materia GAI, nonché di determinare i paesi terzi i cui cittadini devono essere in possesso di un visto per l’attraversamento delle frontiere esterne degli Stati membri.
Altre disposizioni
Le procedure di revisione e di adesione previste dai trattati CECA, CE ed Euratom sono sostituite da una procedura unica applicabile al trattato sull’Unione europea.
Il trattato sull’Unione europea fissa anche una data per la convocazione di una nuova conferenza incaricata di esaminare le disposizioni del trattato che richiedono una revisione.
Al trattato sull’Unione europea sono allegati vari protocolli. Tra i più importanti vi sono il protocollo sullo statuto del Sistema europeo di banche centrali e della Banca centrale europea, il protocollo sullo statuto dell’Istituto monetario europeo (IME), il protocollo sulla procedura per i disavanzi eccessivi, il protocollo sui criteri di convergenza di cui all’articolo 109 J del trattato CE, il protocollo sulla transizione alla terza fase dell’Unione economica e monetaria, il protocollo sulla politica sociale concluso tra gli Stati membri della CE ad eccezione del Regno Unito e il protocollo sulla coesione economica e sociale.
Le dichiarazioni più importanti sono quella sul ruolo dell’UEO e le sue relazioni con l’Unione europea e l’Alleanza atlantica, e quella sulla cooperazione di polizia.