El Tratado de Maastricht
Por considerar prioritario el objetivo de «la realización progresiva de la unión económica y monetaria» establecido en el Acta Única Europea (AUE), El Consejo Europeo de Hannover de 1988 decidió confiar la elaboración de un «Informe sobre la Unión Económica y Monetaria» a un comité – formado por los gobernadores de los distintos bancos centrales nacionales, un miembro de la Comisión Europea y tres personalidades – presidido por Jacques Delors, Presidente de la Comisión. Ese informe, presentado 10 meses después, indicaba que, sin un nuevo tratado, no sería posible avanzar de forma significativa hacia la unión económica y monetaria. En 1989, teniendo esto en cuenta, el Consejo Europeo de Estrasburgo decidió, convocar una Conferencia Intergubernamental.
En un clima político en rápida evolución, tras la caída del Muro de Berlín y la desaparición del Telón de Acero, la necesidad de dar un nuevo impulso a la unión política era cada vez más evidente. Por ello, en el Consejo Europeo de Dublín, celebrado en junio de 1990, se convocaron dos Conferencias Intergubernamentales, una sobre la unión económica y monetaria y otra sobre la unión política. Estas conferencias se inauguraron el 15 de diciembre de 1990. Un año después, en diciembre de 1991, en el Consejo Europeo de Maastricht, se alcanzó un acuerdo sobre el nuevo tratado. El Tratado de la Unión Europea se firmó el 28 de febrero de 1992 y entró en vigor el 1 de noviembre de 1993 tras ser ratificado por todos los Estados miembros.
La estructura del Tratado
El Tratado constaba de 37 artículos y estaba redactado en diez lenguas. Había 20 declaraciones anexas.
La estructura del Tratado era la siguiente:
Título I – Disposiciones comunes
Título II – Disposiciones por las que se modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Económica Europea con vistas a la constitución de la Comunidad Europea
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Título III – Disposiciones por las que se modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero
Título IV – Disposiciones por las que se modifica el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica
Título V – Disposiciones relativas a la política exterior y de seguridad común
Título VI – Disposiciones relativas a la cooperación en materia de justicia y asuntos de interior
Título VII – Disposiciones finales
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Protocolos
Acta final
La Unión Europea
El Tratado establece una Unión Europea basada en las tres Comunidades Europeas, una política exterior y de seguridad común (PESC), y una cooperación en materia de justicia y asuntos de interior (JAI). Este nuevo marco institucional se representa tradicionalmente en forma de templo griego con tres pilares. Estos tres pilares representan las Comunidades Europeas, la PESC y la cooperación en materia de JAI. Están coronados por un frontón que representa las disposiciones comunes.
El marco institucional
La Unión posee un marco institucional único formado por el Parlamento Europeo, el Consejo, la Comisión, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas.
El Tratado definió la composición y las funciones del Consejo Europeo, aunque ya se había hecho referencia a ellas en el ASE. El Consejo está formado por los Jefes de Estado o de Gobierno de los Estados miembros y el Presidente de la Comisión. Están asistidos por los Ministros de Asuntos Exteriores de los Estados miembros y por un miembro de la Comisión.
El Consejo Europeo se reúne al menos dos veces al año, presidido por el Jefe de Estado o de Gobierno del Estado miembro que ejerce la Presidencia del Consejo de la Unión Europea.
Responsabilidades de la Unión Europea
La Unión Europea se fija los siguientes objetivos:
– promover un progreso económico y social equilibrado y sostenible, en particular mediante la creación de un espacio sin fronteras interiores, el fortalecimiento de la cohesión económica y social y el establecimiento de una unión económica y monetaria que incluya, en última instancia, una moneda única;
– afirmar su identidad en la escena internacional, en particular mediante la aplicación de una política exterior y de seguridad común que incluya la eventual elaboración de una política de defensa común, que podría, con el tiempo, conducir a una defensa común;
– reforzar la protección de los derechos e intereses de los nacionales de sus Estados miembros mediante la instauración de una ciudadanía de la Unión;
– desarrollar una estrecha cooperación en el ámbito de la justicia y los asuntos de interior;
– mantener íntegramente el acervo comunitario y ampliarlo.
Marco financiero
La Unión se dota de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos y llevar a cabo con éxito sus políticas. Los gastos administrativos que las disposiciones relativas a la PESC y a la JAI suponen para las instituciones se imputan al presupuesto de las Comunidades Europeas. Los gastos operativos pueden correr a cargo del presupuesto de las Comunidades Europeas o de los Estados miembros.
Capacidad jurídica
El Tratado no otorga capacidad jurídica a la Unión. Sólo las tres Comunidades tienen capacidad jurídica.
El pilar comunitario
Marco institucional
El Tratado de Maastricht reforzó los poderes del Parlamento introduciendo otro procedimiento legislativo conocido como codecisión -que otorga al Parlamento poderes aún mayores que los resultantes del procedimiento de cooperación-, ampliando el procedimiento de cooperación, aumentando el número de casos en los que es necesario el dictamen conforme del Parlamento, reconociendo en los Tratados que el Parlamento tiene derecho a aprobar o rechazar a la Comisión, permitiéndole crear comisiones de investigación y reforzando el papel del Parlamento en el control presupuestario.
La votación por mayoría cualificada en el Consejo de la Unión Europea se amplió para abarcar nuevos ámbitos como la investigación y el desarrollo, la tecnología, el medio ambiente y la política social.
Varias modificaciones afectaron también a la Comisión. El Presidente de la Comisión es nombrado, de común acuerdo, por los gobiernos de los Estados miembros, previa consulta al Parlamento. La Comisión está sujeta al voto de aprobación del Parlamento, y su mandato coincide con la legislatura del Parlamento.
El Tribunal de Cuentas se estableció como institución en los tratados constitutivos.
El Defensor del Pueblo, al igual que el Tribunal de Justicia, es un órgano encargado de resolver litigios. Sus competencias son más amplias que las del Tribunal de Justicia y, al mismo tiempo, más específicas. Está facultado para recibir las reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unión o de cualquier persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, relativas a casos de mala administración en la acción de las instituciones u órganos comunitarios, con excepción del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales.
Se creó un nuevo órgano para representar los intereses de las entidades regionales y locales. Se trata del Comité de las Regiones.
En cuanto a la unión económica y monetaria, el Tratado preveía la creación del Instituto Monetario Europeo con el objetivo, entre otros, de reforzar la cooperación entre los bancos centrales nacionales, fortalecer la coordinación de las políticas monetarias nacionales y supervisar el funcionamiento del Sistema Monetario Europeo. Estaba compuesto por un presidente y los gobernadores de los bancos centrales nacionales. Este organismo fue sustituido al comienzo de la tercera fase de la unión económica y monetaria por el Banco Central Europeo.
Un nuevo procedimiento legislativo, que se utilizará exclusivamente en el ámbito de la política social, fue introducido por el Protocolo sobre la política social. Bajo ciertas condiciones, los interlocutores sociales pueden decidir establecer relaciones contractuales que pueden dar lugar a un acuerdo entre las partes; a petición de éstas, dicho acuerdo puede ser convertido en un acto comunitario por el Consejo.
Poderes y responsabilidades
La Comunidad Europea del Carbón y del Acero y la Comunidad Europea de la Energía Atómica no sufrieron cambios sustanciales en cuanto a sus poderes y responsabilidades. La Comunidad Económica Europea perdió su connotación económica y se convirtió en la Comunidad Europea. Esta modificación implica un cambio en la perspectiva global de la Comunidad Europea y facilita la conciliación de los diferentes objetivos comunitarios. En la misma línea, el Tratado creó una ciudadanía de la Unión, en virtud de la cual todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tiene derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales, tiene derecho a la protección de las autoridades diplomáticas de cualquier Estado miembro y tiene derecho de petición al Parlamento y de recurso al Defensor del Pueblo Europeo.
Al establecer un mercado común y una unión económica y monetaria y aplicar políticas comunes, la Comunidad tiene ahora por misión promover en todo su territorio un desarrollo armonioso y equilibrado de las actividades económicas, un crecimiento sostenible y no inflacionista que respete el medio ambiente, un alto grado de convergencia de los resultados económicos, un alto nivel de empleo y de protección social, la elevación del nivel y de la calidad de vida, así como la cohesión económica y social y la solidaridad entre los Estados miembros.
En la consecución de sus objetivos, la Comunidad debe respetar el principio de subsidiariedad, que significa que sólo debe actuar cuando los objetivos perseguidos puedan alcanzarse mejor a nivel comunitario que a nivel de los Estados miembros.
La Comunidad puede ahora actuar en nuevos ámbitos como la política económica y monetaria, la educación y la juventud, la cultura, la salud pública y el régimen de visados. Sus poderes de intervención también se han incrementado en ámbitos que ya eran «comunitarios», como el medio ambiente, el desarrollo de las redes transeuropeas de transporte, las telecomunicaciones, la energía, la política industrial, el turismo, la protección de los consumidores y la protección civil. Además, se ha creado una base jurídica específica para la política de cooperación al desarrollo. Para superar la oposición del Reino Unido, que se oponía a una mayor integración en materia de política social, se adjuntó al Tratado un Protocolo sobre política social que permite a otros Estados miembros avanzar en este ámbito.
Ámbito de aplicación territorial
Se suprime la referencia en el Tratado constitutivo a la aplicación progresiva del Tratado CEE a Argelia, que quedó sin efecto cuando este país alcanzó la independencia en 1962.
El segundo pilar
El Tratado de la Unión Europea deroga las disposiciones relativas a la cooperación política europea (CPE) e introduce una auténtica política exterior y de seguridad común (PESC). Sus objetivos son mucho más ambiciosos que los de la CPE. En efecto, la cooperación política es ahora más coherente y más vinculante. El vínculo entre el pilar comunitario y el segundo pilar se ve acentuado por el hecho de que los gastos administrativos de las instituciones comunitarias efectuados en el marco de la PESC se imputan al presupuesto comunitario.
Marco institucional
Los principales organismos que participan en la PESC son los siguientes:
el Consejo Europeo, que define los principios y las orientaciones generales de la PESC;
el Consejo, que adopta posiciones comunes y acciones conjuntas. Además, la Presidencia del Consejo, asistida por el Estado miembro que haya ejercido la Presidencia durante el semestre anterior y por el que vaya a ejercer la siguiente, representa a la Unión en los asuntos de la PESC;
la Comisión, que desempeña un papel secundario con respecto al pilar comunitario, pero que conserva el derecho de proponer legislación, compartido con los Estados miembros;
el Comité Político, formado por los Directores Políticos, que supervisa la situación internacional y la aplicación de las políticas correspondientes.
Para las medidas adoptadas en el marco de la PESC, el Tratado prevé un sistema de decisión que se basa esencialmente en la unanimidad.
Poderes y responsabilidades
Los objetivos de la PESC son salvaguardar los valores comunes, los intereses fundamentales y la independencia de la Unión, preservar la paz y reforzar la seguridad internacional, promover la cooperación internacional y desarrollar y consolidar la democracia y los derechos humanos.
El papel de la Unión Europea Occidental
La Unión Europea se propone establecer relaciones institucionales más estrechas con la Unión Europea Occidental (UEO), con vistas a la posible integración de ésta en la Unión. En consecuencia, se pide a la UEO que elabore y aplique las decisiones y acciones de la Unión que tengan repercusiones en el ámbito de la defensa.
El tercer pilar
El Tratado de la Unión Europea enumera los sectores cubiertos por la cooperación en los ámbitos de la justicia y los asuntos de interior (JAI): la política de asilo, el cruce de las fronteras exteriores, la política de inmigración, la lucha contra la toxicomanía y el fraude a escala internacional, la cooperación judicial en materia civil y penal, la cooperación aduanera y la cooperación policial.
Marco institucional
El Consejo adopta posiciones y acciones comunes, por unanimidad. Las medidas de aplicación correspondientes pueden adoptarse por mayoría cualificada ampliada. El Consejo puede decidir, por unanimidad, que el nuevo artículo 100 C del Tratado CE sea aplicable a las acciones comprendidas en determinados ámbitos de la JAI, previa ratificación a nivel nacional. Además, el Consejo puede establecer convenios, sujetos a la ratificación de los Estados miembros.
El Tratado de la Unión Europea sienta las bases para la creación de un organismo de cooperación en la lucha contra la delincuencia, Europol.
El Comité de Coordinación, formado por altos funcionarios y conocido como el K.4 Comité, se encarga de elaborar dictámenes para el Consejo y de contribuir a la preparación de los trabajos del Consejo en los ámbitos de cooperación en materia de JAI, así como de determinar los terceros países cuyos nacionales deben estar en posesión de un visado al cruzar las fronteras exteriores de los Estados miembros.
Otras disposiciones
Los procedimientos de revisión y de adhesión consagrados en los Tratados CECA, CE y Euratom se sustituyen por un procedimiento único aplicable al Tratado de la Unión Europea.
El Tratado de la Unión Europea también establece una fecha para la convocatoria de una nueva Conferencia encargada de examinar las disposiciones del Tratado que requieran una revisión.
Se adjuntan varios protocolos al Tratado de la Unión Europea. Entre los más importantes figuran el Protocolo sobre los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, el Protocolo sobre los Estatutos del Instituto Monetario Europeo (IME), el Protocolo sobre el procedimiento aplicable en caso de déficit excesivo, el Protocolo sobre los criterios de convergencia previstos en el artículo 109 J del Tratado CE, el Protocolo sobre el paso a la tercera fase de la Unión Económica y Monetaria, el Protocolo sobre la política social celebrado entre los Estados miembros de la CE, con excepción del Reino Unido, y el Protocolo sobre la cohesión económica y social.
Las más importantes de las Declaraciones son la relativa al papel de la UEO y sus relaciones con la Unión Europea y con la Alianza Atlántica, y la relativa a la cooperación policial.