Moje pierwsze doświadczenie z wnioskiem o sprawiedliwą korektę (REA) było krótkie i zdecydowane. Dyrektor programowy O-6 nie wrzucił go dosłownie do kosza, ale wyraźnie chciał to zrobić.
Jego przesłaniem do wykonawcy prac rozwojowych było, aby nie oczekiwać żadnych działań ze strony rządu, mimo że wykonawca skrupulatnie wspominał o tym miesiąc po miesiącu na wykresie zawierającym listę nierozwiązanych spraw związanych z kontraktami. REA wynikała z nieporozumienia technicznego między wykonawcą a rządem dotyczącego tego, jak wiele testów w zakresie było wymaganych do prawidłowego rozwiązania błędu testowego statku kosmicznego.
Zgodnie z Federal Acquisition Regulation (FAR) podczęść 43.2, wykonawca wnioskuje o sprawiedliwą korektę – zasadniczo rodzaj propozycji – w odpowiedzi na jednostronne zlecenie zmiany umowy, ale inne nieplanowane zmiany warunków umowy, takie jak opóźniona dostawa mienia dostarczonego przez rząd (GFP) lub spory dotyczące zakresu, mogą doprowadzić wykonawcę do wysłania nieoczekiwanego REA.
W codziennym życiu biura programowego REA są rzadkie, ponieważ planowanym zmianom umowy towarzyszą zapytania ofertowe. Podobnie, gdy wykonawca i rząd zgadzają się co do nieplanowanej zmiany, kierownik programu (PM) traktuje REA podobnie jak każdą inną propozycję. Jednakże, gdy REA wynika z braku porozumienia co do warunków kontraktu, opóźnienia prac lub zakresu (rodzaj lub wielkość), stosunki robocze mogą stać się napięte, o ile już nie są napięte. Zarówno rząd, jak i wykonawcy muszą rozważyć kwestie uczciwości i obowiązku wobec interesariuszy przy podejmowaniu decyzji, jak postępować.
Podejmowanie decyzji może być nacechowane emocjonalnie, ze szkodą dla relacji i postępu programu.
W sytuacji opisanej powyżej, REA była niewielkim zgrzytem, który nie zagrażał ogólnemu sukcesowi programu – mieliśmy ogromny kontrakt satelitarny typu cost-plus i uznaliśmy potrzebę współpracy wszystkich stron w celu dostarczenia statku kosmicznego na stanowisko startowe. Problem powoli wygasł i w końcu zniknął. W tym przypadku nie była to zła strategia dla rządu, ale nie było to idealne doświadczenie dla młodego oficera, który uczył się, jak radzić sobie z taką sytuacją w przyszłości.
Lata później dołączyłem do programu rozwoju otwartej architektury, równoważnego z Acquisition Category (ACAT) I, wykorzystującego wiele kontraktów o stałej cenie z współzależnymi (ale konkurującymi) deweloperami. Członkowie zespołu wiedzieli, że mamy idealne środowisko do powstawania REA. Rząd nie tylko ma obowiązek reagować na prośby wykonawców o korekty, ale w przeciwieństwie do moich wcześniejszych doświadczeń z programem rozwoju satelitów, tutaj nawet skromny REA miał potencjał, aby wykoleić program. Chęć współpracujących ze sobą wykonawców szybko by się zmniejszyła, gdyby nie ufali, że rząd będzie egzekwował założenia i warunki każdego z kontraktów.
Działania podejmowane przez urzędnika kontraktowego w odpowiedzi na REA są wyraźnie nakreślone przez FAR i Defense Federal Acquisition Regulation Supplement (DFARS), ale nic podobnego nie istnieje dla oceniających technicznych. Standardowy proces oceny zasadności proponowanych kosztów jest bezsensowny, jeśli nie ma sposobu na przeanalizowanie, czy deklarowane oddziaływania w ogóle wchodziły w zakres projektu.
Kiedy mój integrator otwartej architektury otrzymał pierwsze REA za „niskiej jakości GFP”, szukaliśmy standardowych wytycznych dotyczących postępowania z REA. Nie znajdując żadnych, nasz zespół opracował metodologię pozwalającą określić, czy roszczenia REA są uzasadnione. Poważne potraktowanie roszczeń wykonawcy i przeprowadzenie bezstronnej analizy pozwala zachować profesjonalizm w interakcji i ograniczyć emocje. Określenie obiektywnego procesu z góry zwiększa akceptację wyniku, a co ważniejsze, pokazuje, że rząd postępuje z należytą starannością.
Opracowany przez nas proces obejmuje schemat blokowy (Rysunek 1) oraz sześciostopniową metodologię oceny. Jest on przeznaczony dla PM-ów i urzędników ds. działań przeprowadzających techniczną ocenę merytoryczną i kwantytatywną roszczeń i stanowi uzupełnienie oceny urzędnika kontraktowego.
Sześć kroków w procesie oceny REA to:
Krok 1: Ustalenie faktów.
Wykazać wszystkie twierdzenia wykonawcy i podzielić je na fakty, z którymi rząd zgadza się z góry i te, które wymagają dalszego uzasadnienia. Stwierdzenia, o których rząd nie ma bezpośredniej wiedzy lub sprzeczne opinie nie powinny być uzgodnione z góry. Zazwyczaj łańcuch zdarzeń może być uzgodniony przez wszystkie strony, ale twierdzenie, że GFP było nieodpowiednie (na przykład) będzie wymagało dowodów potwierdzających. To wykonawca jest odpowiedzialny za dostarczenie takich dowodów.
Ten krok zmusza rząd do wyrażenia i zrozumienia, co dokładnie wykonawca myśli, że się stało, czego chce i na jakiej podstawie. Ustala główne kwestie REA. Określa punkty, które rząd musi odnieść się w analizie i dla których wykonawca musi zapewnić wsparcie.
Krok 2: Badanie zakresu.
Zestawienie prac kontraktowych (SOW) może, ale nie musi być bardzo szczegółowe. Jednakże w sporze dotyczącym zakresu należy przedstawić wszystkie istotne paragrafy i rozważyć je w odniesieniu do roszczeń. Pomocne jest zacytowanie wszystkich odpowiednich zapisów SOW i klauzul umownych bezpośrednio w opisie, aby ułatwić pracę innym recenzentom.
To właśnie tutaj kierownictwo programu musi zmierzyć się z prawdą o tym, jak wykonawca mógł skończyć wykonując pracę poza zakresem. Dążenie do szybkiego i łatwego zabicia zakresu poprzez szerokie potraktowanie tematu nie zadowoli nikogo i prawdopodobnie nie wytrzyma kontroli prawnej, jeśli do niej dojdzie.
Ewaluator powinien użyć odpowiedniego języka umowy, aby stwierdzić, czy praca była poza zakresem. Jeśli wszystkie strony zgadzają się co do tego punktu, powiedz to. Jeśli nie, recenzent musi przedstawić bardziej szczegółowy argument, dlaczego praca była w zakresie lub nie.
Czasami porównanie z tekstem nie wystarcza. Jakość lub stan GFP może nie być wyraźnie określony w umowie, ale nie jest to wymówka, aby wbijać wykonawcy dodatkowe koszty radzenia sobie z nieracjonalnie niską jakością GFP. Należy omówić czynniki kontekstowe, takie jak założenia propozycji, testy rozsądnej osoby i możliwe interpretacje.
Krok 3: Przegląd kierunku umowy.
Wykonawca nie może samodzielnie generować prac poza zakresem. Po udzieleniu przez kierownika kontraktu zezwolenia na kontynuację, istnieje domniemanie, że wszystkie rozpoczęte zadania są w zakresie. Krytyczne jest zbadanie całej istotnej formalnej i nieformalnej komunikacji pomiędzy stronami. Na użytek recenzentów należy sporządzić listę komunikacji, takiej jak listy i e-maile, oraz podsumować to, co zostało powiedziane. Stwierdzić, czy wykonawca zwrócił się o wskazówki i czy wskazówki zostały przekazane przez urzędnika zamawiającego.
Krok 4: Uzasadnić wszystkie roszczenia.
Jeśli jest to pierwszy REA programu, wykonawca może nie dostrzegać potrzeby dostarczenia jakichkolwiek dowodów na poparcie twierdzeń REA. Moi wykonawcy budowali REA tak samo, jak każdą inną propozycję: Przeważnie były one pisane przez zespół biznesowy, który skupiał się na danych kosztowych i wycenie roboczogodzin, więc podstawa oszacowania wpływu była dobrze poparta. Uzasadnienie roszczenia było pobieżnie traktowane przez personel kontraktowy, a nawet całkowicie ignorowane. Oprzyj się pokusie, aby załatwić to w trakcie negocjacji – spisanie przez wykonawcę jego uzasadnienia zmusi go do przemyślenia sprawy.
W tym momencie spojrzenie na zakres i kierunek umowy powinno dać urzędnikowi ds. działań pojęcie o tym, gdzie skończy się ocena, ale nadal konieczne jest przeanalizowanie wszelkich dowodów dostarczonych przez wykonawcę. Przeanalizuj logikę i możliwość zastosowania argumentów i interpretacji kontraktu. Jeśli uzasadnienie REA jest słabe lub nie istnieje, należy jasno określić w notatce, czego brakuje.
Krok 5: Minimalizacja.
Wykonawca ma obowiązek zminimalizować prace poza zakresem i w pierwszej kolejności wykonać prace objęte zakresem. Działając tam, gdzie generowane są REA, rządowy PM musi przyjąć tę zasadę – zapewnia ona jedyną presję na obniżenie kosztów REA. Kontraktowanie zazwyczaj opiera się na konkurencji lub negocjacjach popartych wiedzą inżynierską, aby zapewnić rządowi uczciwe ceny, ale REA nie mają takiej ochrony. Jeżeli wykonawca pozwala na wykonanie nieobjętych zakresem, nienegocjowanych prac w miejsce wynegocjowanych prac określonych w SOW, oczekując, że zostaną one zwrócone w ramach REA, rząd stracił kontrolę nad programem.
Inną konsekwencją minimalizacji jest to, że negocjowanie REA nie jest po prostu kwestią negocjowania faktów. Na przykład, jeśli wykonawca zdecydował się wykonać pracę przy pomocy inżynierów poziomu 5, ale mógł użyć inżynierów poziomu 3, rząd jest w pełni uzasadniony, aby zgłosić zastrzeżenie. Jeśli byłyby to prace objęte zakresem, koszty byłyby kontrolowane najpierw poprzez negocjacje, a następnie poprzez zachęty kosztowe. W przypadku REA, zasada minimalizacji jest główną dźwignią.
Z praktycznego punktu widzenia, ten krok jest rozszerzeniem poprzedniego. Istnieje jednak wartość w utrzymaniu tego kroku oddzielnie, tak aby recenzent mógł łatwo zobaczyć, które koszty zostały uzasadnione w kroku 4 i jakie przyrostowe korekty zostały dokonane w kroku 5.
Krok 6: Wzajemne rozważania.
Jeśli rząd ma jakiekolwiek wzajemne lub kompensacyjne korekty godziwe przeciwko wykonawcy, jest to sytuacja, w której dodatnie i ujemne kwoty dolarowe znoszą się wzajemnie, dając niższą lub zerową płatność netto. Teoretycznie, rząd może nacisnąć, że inne roszczenie przeciwko wykonawcy oddzielnie i otrzymać fundusze z powrotem (podobne do wniosku descope), ale jest to tak rzadkie, że nigdy nie widziałem, aby okazać się warte wysiłku. Pomimo tego, rząd nigdy nie powinien rezygnować z dźwigni na wydajność wykonawcy – to wciąż jest cenne.
Gdy wykonawca odmawia upuszczenia REA, handel daje wykonawcy PM coś do sprzedania do jego lub jej kierownictwa korporacyjnego. Wymiana nie musi być dokładna co do dolara – elastyczność zapewniona przez negocjacje może pozwolić PM wykonawcy na dokonanie wymiany nawet wtedy, gdy kwota poparta analizą rządową jest niższa niż pierwotne żądanie wykonawcy.
Szare obszary
ReAs, którymi zajmował się mój zespół, generalnie należały do dwóch kategorii – jakiś problem z GFP lub naruszone założenia propozycji. Spędziliśmy wiele długich wieczorów na ważeniu różnych czynników, aby określić, w jakim stopniu odpowiedzialność spadła na rząd.
W jednym przypadku nasz wykonawca rozpoczął prace w zakresie i kontynuował je nawet po przekroczeniu punktu, w którym wykonawca uznał je za wykraczające poza zakres. Wykonawca otrzymał błędne oprogramowanie GFP do integracji z systemem uzbrojenia, ale kod oprogramowania wymagał szeroko zakrojonego rozwiązywania problemów, wielokrotnych prób integracji oraz integracji wielu zrzutów po naprawieniu oprogramowania. Mimo, że prace te mieściły się w zakresie projektu, w swojej propozycji fixed-price dobrze zaznaczyli, że nie podpisali się pod nieograniczonymi kosztami integracji. Nikt nie wiedział, co stanowi rozsądną górną granicę, ale wszyscy teoretycznie zgodziliśmy się, że taka istnieje. W tym przypadku zasada autogeneracji zadecydowała o dalszym postępowaniu: Gdy tylko wykonawca uznał, że prace wykraczają poza zakres, powinien był się zatrzymać i poprosić o wskazówki przed kontynuacją. Ukończenie prac, późniejsze stwierdzenie, że są one poza zakresem i złożenie REA jest nieodpowiedzialne.
W innym przypadku niskiej jakości GFP również spowodowało, że wykonawca pracował mniej wydajnie niż oferował. Wszyscy zgodziliśmy się, że żądanie wskazówek byłoby niepraktyczne. Wykonawca miał dość mocne argumenty, gdy to się stało, z wyjątkiem tego, że SOW, a nie proponowana cena, określa granice zakresu. Dopuszczenie innego rozwiązania jest nagradzaniem wykonawcy za zaniżenie oferty. Jest to szczególnie prawdziwe, jeśli oferta była konkurencyjna (była), a warunek GFP nie jest udokumentowany w umowie (nie był). Na koniec dnia, rząd spełnił warunki umowy. Argument został wzmocniony standardem „doświadczonego wykonawcy” – doświadczony oferent powinien zawsze spodziewać się pewnego poziomu trudności integracyjnych.
W ostatnim przypadku, dostawca podsystemu zaniżał ofertę na kwotę wsparcia integracyjnego (poprawki błędów w oprogramowaniu) wymaganą dla jakości i dojrzałości jego oferty. Wykonawca planował wykonać tę pracę podczas integracji systemu, ale nie wygrał kontraktu z integratorem, stawiając wszystkie strony w niezręcznej sytuacji. Naciskając na wykonawcę, aby zastosował się do warunków SOW i kontynuował doprowadzanie podsystemu do stanu zgodnego ze specyfikacją, odkryliśmy praktyczne ograniczenia kontraktów ze stałą ceną. Wykonawca wysłał REA, twierdząc, że wyjątkowo duża ilość wymaganego wsparcia wykracza poza jego interpretację SOW. Ten REA wykoleił program, a my byliśmy w punkcie, w którym musieliśmy podjąć decyzję pomiędzy sporem sądowym a ukończeniem systemu uzbrojenia. Rząd podtrzymał prośbę i ukończył system.
The Big Picture
Choć wspieranie REA jest niekorzystne dla rządu, celem tego procesu nie jest sumaryczne zniszczenie wszystkich REA. Został on zaprojektowany, aby stworzyć przejrzyste stanowisko, które wszystkie strony mogą zrozumieć. Czasami nawet hermetyczna logika nie wystarcza, aby zadowolić wykonawcę. Są oni odpowiedzialni za zarządzanie firmą, finanse i interesy udziałowców i mogą nie mieć swobody, aby po prostu zrezygnować z REA, jeśli korporacja widzi sensowną szansę na sukces. Mimo, że dyspozycja REA jest jednostronna, kontrahent zawsze może wystąpić z roszczeniem prawnym. Dokładna i dobrze uzasadniona analiza rządowa zmniejsza prawdopodobieństwo i sukces sporu sądowego.
Jeśli chodzi o budowę systemu broni, wykonawcy i rządowi PM są w tym razem. Decyzja wykonawcy o wysłaniu REA i dyspozycja rządu odbywają się w kontekście większej relacji. Widziałem, jak rządowi PM-owie oddają gospodarstwo w interesie utrzymania dobrych stosunków roboczych, ale widziałem też, jak stosunki robocze pogarszają się do poziomu wrzaskliwych rozmów telefonicznych i powolnego postępu. Ważne jest, aby poruszać się pomiędzy skrajnościami z pełnym zrozumieniem krótko- i długoterminowych kosztów decyzji o poparciu lub odrzuceniu wniosku wykonawcy o sprawiedliwą korektę.
Poglądy wyrażone w tym artykule są poglądami autora i niekoniecznie odzwierciedlają oficjalną politykę lub stanowisko Sił Powietrznych, Departamentu Obrony lub rządu USA.