Polityka fiskalna: Zabieranie i rozdawanie – Powrót do podstaw: Finanse i rozwój; czym jest polityka fiskalna?

Finanse &Rozwój

Mark Horton i Asmaa El-Ganainy

Rządy wykorzystują uprawnienia w zakresie wydatków i opodatkowania w celu promowania stabilnego i zrównoważonego wzrostu

Polityka fiskalna to wykorzystanie wydatków rządowych i opodatkowania w celu wpływania na gospodarkę. Rządy zazwyczaj stosują politykę fiskalną w celu promowania silnego i zrównoważonego wzrostu oraz zmniejszenia ubóstwa. Rola i cele polityki fiskalnej zyskały na znaczeniu podczas ostatniego globalnego kryzysu gospodarczego, kiedy to rządy wkroczyły do akcji, aby wesprzeć systemy finansowe, przyspieszyć wzrost gospodarczy i złagodzić wpływ kryzysu na słabsze grupy społeczne. W komunikacie wydanym po szczycie w Londynie w kwietniu 2009 roku, przywódcy Grupy 20 krajów uprzemysłowionych i wschodzących rynków stwierdzili, że podejmują „bezprecedensową i skoordynowaną ekspansję fiskalną”. Co mieli na myśli mówiąc o ekspansji fiskalnej? I, bardziej ogólnie, jak narzędzia fiskalne mogą dostarczyć bodźca światowej gospodarce?

Historycznie, znaczenie polityki fiskalnej jako narzędzia politycznego zmieniało się i słabło. Przed 1930 r. dominowało podejście ograniczonego rządu, czyli leseferyzm. Po krachu giełdowym i Wielkim Kryzysie, decydenci polityczni naciskali na rządy, aby odgrywały bardziej aktywną rolę w gospodarce. Ostatnio, kraje zmniejszyły rozmiar i funkcję rządu – z rynkami przejmującymi zwiększoną rolę w alokacji dóbr i usług – ale kiedy globalny kryzys finansowy zagroził ogólnoświatową recesją, wiele krajów powróciło do bardziej aktywnej polityki fiskalnej.

Jak działa polityka fiskalna?

Gdy decydenci starają się wpłynąć na gospodarkę, mają do dyspozycji dwa główne narzędzia – politykę monetarną i politykę fiskalną. Banki centralne pośrednio ukierunkowują działalność, wpływając na podaż pieniądza poprzez dostosowanie stóp procentowych, wymagań dotyczących rezerw bankowych oraz kupno i sprzedaż rządowych papierów wartościowych i dewiz. Rządy wpływają na gospodarkę poprzez zmianę poziomu i rodzajów podatków, zakresu i składu wydatków oraz stopnia i formy zaciągania pożyczek.

Rządy bezpośrednio i pośrednio wpływają na sposób, w jaki zasoby są wykorzystywane w gospodarce. Podstawowe równanie rachunku dochodu narodowego, które mierzy produkcję gospodarki – czyli produkt krajowy brutto (PKB) – w zależności od wydatków, pomaga pokazać, jak to się dzieje:

PKB = C + I + G + NX.

Po lewej stronie jest PKB – wartość wszystkich dóbr i usług końcowych wyprodukowanych w gospodarce. Po prawej stronie znajdują się źródła zagregowanych wydatków lub popytu – konsumpcja prywatna (C), inwestycje prywatne (I), zakupy dóbr i usług przez rząd (G) oraz eksport minus import (eksport netto, NX). Z równania tego jasno wynika, że rządy wpływają na aktywność gospodarczą (PKB), kontrolując bezpośrednio G i wpływając pośrednio na C, I i NX poprzez zmiany w podatkach, transferach i wydatkach. Polityka fiskalna, która zwiększa zagregowany popyt bezpośrednio poprzez wzrost wydatków rządowych, jest zazwyczaj nazywana ekspansywną lub „luźną”. Dla kontrastu, polityka fiskalna jest często uważana za kurczącą lub „napiętą”, jeśli zmniejsza popyt poprzez niższe wydatki.

Poza dostarczaniem dóbr i usług, takich jak bezpieczeństwo publiczne, autostrady czy edukacja podstawowa, cele polityki fiskalnej są różne. W krótkim okresie, rządy mogą koncentrować się na stabilizacji makroekonomicznej – na przykład, zwiększając wydatki lub obniżając podatki, aby pobudzić słabą gospodarkę, albo zmniejszając wydatki lub podnosząc podatki, aby zwalczyć rosnącą inflację lub pomóc zmniejszyć wrażliwość na wpływy zewnętrzne. W dłuższej perspektywie celem może być wspieranie zrównoważonego wzrostu lub ograniczanie ubóstwa poprzez działania po stronie podaży w celu poprawy infrastruktury lub edukacji. Chociaż cele te są zasadniczo wspólne dla wszystkich krajów, ich względne znaczenie różni się w zależności od sytuacji w danym kraju. W perspektywie krótkoterminowej priorytety mogą odzwierciedlać cykl koniunkturalny lub reakcję na klęskę żywiołową lub gwałtowny wzrost cen żywności lub paliw na świecie. W dłuższej perspektywie czasowej czynnikami napędzającymi mogą być poziom rozwoju, sytuacja demograficzna lub zasoby naturalne. Dążenie do ograniczenia ubóstwa może skłonić kraj o niskich dochodach do skierowania wydatków na podstawową opiekę zdrowotną, podczas gdy w gospodarce rozwiniętej reformy emerytalne mogą być ukierunkowane na grożące długoterminowe koszty związane ze starzeniem się społeczeństwa. W kraju produkującym ropę naftową, decydenci mogą dążyć do lepszego dostosowania polityki fiskalnej do szerszych zmian makroekonomicznych poprzez ograniczenie procyklicznych wydatków – zarówno poprzez ograniczenie gwałtownych wzrostów wydatków, gdy ceny ropy rosną, jak i poprzez powstrzymanie się od bolesnych cięć, gdy ceny spadają.

Odpowiedź na globalny kryzys

Kryzys globalny, który miał swoje korzenie w krachu na amerykańskim rynku hipotecznym w 2007 r., jest dobrym studium przypadku polityki fiskalnej. Kryzys dotknął gospodarki na całym świecie, a trudności sektora finansowego i spadek zaufania uderzyły w konsumpcję prywatną, inwestycje i handel międzynarodowy (wszystkie te czynniki wpływają na produkcję, PKB). Rządy zareagowały, próbując pobudzić aktywność dwoma kanałami: automatycznymi stabilizatorami i bodźcami fiskalnymi, czyli nowymi wydatkami uznaniowymi lub obniżkami podatków. Stabilizatory wchodzą w życie wraz ze zmianą dochodów podatkowych i poziomu wydatków i nie są uzależnione od konkretnych działań rządu. Działają one w zależności od cyklu koniunkturalnego. Na przykład, gdy produkcja spowalnia lub spada, kwota pobieranych podatków maleje, ponieważ spadają zyski przedsiębiorstw i dochody podatników, szczególnie w przypadku progresywnych struktur podatkowych, w których osoby o wyższych dochodach wchodzą w wyższe przedziały podatkowe. Zasiłki dla bezrobotnych i inne wydatki socjalne są również zaprojektowane w taki sposób, aby rosły w czasie spowolnienia gospodarczego. Te cykliczne zmiany sprawiają, że polityka fiskalna staje się automatycznie ekspansywna w czasie dekoniunktury i antykonkurencyjna w czasie poprawy koniunktury.

Automatyczne stabilizatory są związane z wielkością rządu i mają tendencję do bycia większymi w zaawansowanych gospodarkach. Tam, gdzie stabilizatory są większe, może być mniejsze zapotrzebowanie na bodźce – obniżki podatków, dotacje lub programy robót publicznych – ponieważ oba te podejścia pomagają złagodzić skutki spowolnienia. Rzeczywiście, podczas ostatniego kryzysu kraje o większych stabilizatorach w mniejszym stopniu uciekały się do środków uznaniowych. Ponadto, chociaż środki uznaniowe mogą być dostosowane do potrzeb stabilizacyjnych, automatyczne stabilizatory nie podlegają opóźnieniom we wdrażaniu, jak to często ma miejsce w przypadku środków uznaniowych. (Na przykład, zaprojektowanie, uzyskanie zgody i wdrożenie nowych projektów drogowych może zająć trochę czasu). Ponadto, automatyczne stabilizatory – i ich efekty – są automatycznie wycofywane, gdy warunki ulegają poprawie.

Stymulus może być trudny do zaprojektowania i skutecznego wdrożenia oraz trudny do odwrócenia, gdy warunki ulegną poprawie. Jednak w wielu krajach o niskim dochodzie i rynkach wschodzących ograniczenia instytucjonalne i wąskie podstawy opodatkowania oznaczają, że stabilizatory są stosunkowo słabe. Nawet w krajach posiadających większe stabilizatory może istnieć pilna potrzeba zrekompensowania strat w działalności gospodarczej oraz istotne powody, aby skierować rządową reakcję na kryzys do osób najbardziej bezpośrednio potrzebujących.

Fiskalna zdolność do reagowania

Dokładna reakcja zależy ostatecznie od przestrzeni fiskalnej, jaką dysponuje rząd na nowe inicjatywy wydatkowe lub obniżki podatków – czyli od dostępu do dodatkowego finansowania po rozsądnych kosztach lub zdolności do zmiany kolejności istniejących wydatków. Niektóre rządy nie były w stanie zareagować za pomocą bodźców, ponieważ ich potencjalni wierzyciele uważali, że dodatkowe wydatki i pożyczki wywarłyby zbyt dużą presję na inflację, rezerwy walutowe lub kurs wymiany – lub też opóźniłyby ożywienie gospodarcze poprzez odebranie zbyt wielu zasobów lokalnemu sektorowi prywatnemu (znane również jako wypieranie). Wierzyciele mogli również wątpić w zdolność niektórych rządów do rozsądnego wydawania pieniędzy, do odwrócenia raz wprowadzonych bodźców lub do rozwiązania długotrwałych problemów związanych z leżącymi u podstaw strukturalnymi słabościami finansów publicznych (takich jak chronicznie niskie dochody podatkowe wynikające ze złej struktury podatkowej lub uchylania się od płacenia podatków, słaba kontrola nad finansami samorządów lokalnych lub przedsiębiorstw państwowych, czy też rosnące koszty opieki zdrowotnej i starzenie się społeczeństwa). W przypadku innych rządów poważniejsze ograniczenia finansowe spowodowały konieczność cięcia wydatków w miarę spadku dochodów (funkcjonowanie stabilizatorów). W krajach o wysokiej inflacji lub deficycie na rachunku obrotów bieżących, bodźce fiskalne mogą być nieskuteczne, a nawet niepożądane.

Rozmiar, termin, skład i czas trwania bodźców mają znaczenie. Politycy zazwyczaj starają się dostosować wielkość środków stymulacyjnych do szacowanej przez siebie wielkości luki produktowej – różnicy między oczekiwaną produkcją a produkcją, jaka byłaby, gdyby gospodarka funkcjonowała na pełnych obrotach. Potrzebna jest również miara skuteczności bodźca – a dokładniej, jak wpływa on na wzrost produkcji (znany również jako mnożnik). Mnożniki są zazwyczaj większe, jeśli występuje mniejszy wyciek (na przykład, tylko niewielka część bodźca jest oszczędzana lub wydawana na import), warunki monetarne są akomodacyjne (stopy procentowe nie rosną w wyniku ekspansji fiskalnej i tym samym nie przeciwdziałają jej skutkom), a sytuacja fiskalna kraju po wprowadzeniu bodźca jest postrzegana jako zrównoważona. Mnożniki mogą być niewielkie lub nawet ujemne, jeżeli ekspansja budzi obawy co do stabilności w okresie bezpośrednio poprzedzającym lub w dłuższym okresie, w którym to przypadku sektor prywatny prawdopodobnie przeciwdziałałby interwencji rządu poprzez zwiększenie oszczędności lub nawet przenoszenie pieniędzy za granicę, zamiast inwestować lub konsumować. Mnożniki są również zazwyczaj wyższe w przypadku środków wydatkowych niż w przypadku cięć podatkowych lub transferów i niższe w przypadku małych, otwartych gospodarek (w obu przypadkach ze względu na zakres wycieków). Jeśli chodzi o strukturę, rządy stoją przed wyborem między kierowaniem bodźców do osób ubogich, gdzie prawdopodobieństwo pełnego wydatkowania i silnego efektu ekonomicznego jest większe; finansowaniem inwestycji kapitałowych, które mogą przyczynić się do tworzenia miejsc pracy i pomóc we wzmocnieniu długoterminowego wzrostu; lub zapewnieniem obniżek podatków, które mogą zachęcić firmy do zatrudniania większej liczby pracowników lub zakupu nowego wyposażenia kapitałowego. W praktyce, rządy przyjęły „zrównoważone” podejście, stosując środki we wszystkich tych obszarach.

Jeśli chodzi o ramy czasowe, wdrożenie środków wydatkowania (opracowanie programu lub projektu, zamówienia, wykonanie) często zajmuje trochę czasu, a gdy już zostaną wprowadzone, środki te mogą obowiązywać dłużej niż to konieczne. Jeśli jednak oczekuje się, że spowolnienie będzie długotrwałe (jak w przypadku ostatniego kryzysu), obawy związane z opóźnieniami mogą być mniej palące: niektóre rządy kładły nacisk na wdrażanie projektów „gotowych do działania”, które były już sprawdzone i gotowe do realizacji. Z tych wszystkich powodów środki stymulujące powinny być wprowadzane w odpowiednim czasie, ukierunkowane i tymczasowe – szybko wycofywane, gdy warunki ulegną poprawie.

Podobnie, zdolność reagowania i zakres stabilizatorów można zwiększyć – na przykład poprzez bardziej progresywny system podatkowy, który opodatkowuje gospodarstwa domowe o wysokich dochodach wyższą stawką niż gospodarstwa o niższych dochodach. Płatności transferowe mogą być również wyraźnie powiązane z warunkami gospodarczymi (na przykład stopą bezrobocia lub innymi czynnikami wpływającymi na rynek pracy). W niektórych krajach reguły fiskalne mają na celu ograniczenie wzrostu wydatków w okresach boomu gospodarczego, kiedy wzrost dochodów – zwłaszcza z zasobów naturalnych – jest wysoki i ograniczenia wydają się mniej wiążące. Gdzie indziej, formalne mechanizmy przeglądu lub wygaśnięcia („sunset”) programów pomagają zapewnić, że nowe inicjatywy nie przekroczą swojego pierwotnego celu. Wreszcie, średniookresowe ramy obejmujące kompleksowy zakres i ocenę dochodów, wydatków, aktywów i pasywów oraz ryzyka pomagają usprawnić kształtowanie polityki w całym cyklu koniunkturalnym.

Wielkie deficyty i rosnący dług publiczny

Deficyty budżetowe i wskaźniki długu publicznego (stosunek długu do PKB) gwałtownie wzrosły w wielu krajach z powodu skutków kryzysu dla PKB i dochodów podatkowych, a także kosztów reakcji fiskalnej na kryzys. Wsparcie i gwarancje dla sektorów finansowych i przemysłowych zwiększyły obawy o kondycję finansową rządów. Wiele krajów może sobie pozwolić na utrzymywanie umiarkowanych deficytów budżetowych przez dłuższy czas, przy czym krajowe i międzynarodowe rynki finansowe oraz partnerzy międzynarodowi i dwustronni są przekonani o ich zdolności do wywiązywania się z obecnych i przyszłych zobowiązań. Deficyty zbyt duże i utrzymujące się zbyt długo mogą jednak podważyć to zaufanie. Mając świadomość tych zagrożeń w czasie obecnego kryzysu, MFW pod koniec 2008 i na początku 2009 roku wezwał rządy do stworzenia czteroelementowej strategii polityki fiskalnej, która pomogłaby zapewnić wypłacalność: bodźce nie powinny mieć trwałego wpływu na deficyty; średnioterminowe ramy powinny zawierać zobowiązanie do korekty fiskalnej, gdy warunki ulegną poprawie; należy określić i wdrożyć reformy strukturalne w celu zwiększenia wzrostu; a kraje stojące w obliczu średnio- i długoterminowej presji demograficznej powinny zdecydowanie zobowiązać się do opracowania jasnych strategii reformy systemu opieki zdrowotnej i systemu emerytalnego. Nawet w miarę ustępowania gorszych skutków kryzysu, wyzwania fiskalne pozostają znaczące, szczególnie w zaawansowanych gospodarkach Europy i Ameryki Północnej, a strategia ta pozostaje aktualna jak zawsze.

.