Repenser l’impôt sur les successions et les donations

Les partisans de l’abolition de l’impôt sur les successions voient un impôt moralement répugnant qui entrave la croissance économique, détruit les petites entreprises et les exploitations agricoles familiales, encourage les comportements dépensiers, génère d’énormes coûts de conformité et conduit à d’ingénieux stratagèmes d’abri. En tant que prélèvement inefficace, inéquitable et complexe, l' »impôt sur la mort » est considéré comme une violation de toutes les normes de bonne politique. Les partisans de l’impôt estiment que les critiques sont exagérées ou erronées. Ils notent que l’impôt n’est prélevé que sur les successions de 2 % des Américains qui décèdent, et seulement sur ceux qui possèdent une fortune importante. Ils pensent qu’un impôt hautement progressif qui corrige les échappatoires, contribue à assurer l’égalité des chances, réduit la concentration de la richesse et encourage les dons de charité ne peut pas être entièrement mauvais.

Une stratégie intermédiaire consisterait à réformer l’impôt en augmentant l’exemption, en éliminant les échappatoires, en réduisant les taux et en les indexant sur l’inflation. Cette stratégie pourrait résoudre bon nombre des problèmes que les partisans de l’abolition perçoivent, tout en conservant les vertus soulevées par les partisans de l’impôt sur les successions.

Les débats ont gagné en intensité et en fréquence, en partie à cause du boom boursier, du vieillissement de la population, de l’excédent budgétaire et du lobbying intensif, mais aussi parce que l’impôt sur les successions soulève des questions controversées. Outre son association avec les riches et les morts, l’impôt sur les successions incarne à l’extrême le compromis omniprésent entre équité et efficacité dans la conception des politiques gouvernementales. En outre, l’impôt soulève des questions aussi privées que la nature des relations entre les parents et leurs enfants, et aussi politiquement sensibles que la définition et la mise en œuvre de l’égalité des chances et les limites du rôle du gouvernement dans la redistribution des revenus.

Bases de l’impôt sur les successions

Depuis 1976, la loi fédérale impose un ensemble lié d’impôts sur les successions, les dons et les transferts de génération. En vertu de la loi actuelle, l’exécuteur d’une succession doit déposer une déclaration d’impôt fédéral sur les successions dans les neuf mois suivant le décès d’une personne si la succession brute dépasse 675 000 $. En général, la succession brute comprend tous les biens du défunt, sa part des biens détenus en commun, le produit de l’assurance-vie des polices détenues par le défunt et les dons faits de son vivant en sus d’une exemption annuelle qui est actuellement fixée à 10 000 dollars par donataire et par an. Il est souvent possible de réduire l’évaluation des actifs en les plaçant dans une forme de propriété médiate, telle qu’une société en commandite familiale, plutôt que de les détenir pour son propre compte.

L’impôt permet de déduire les transferts au conjoint survivant, les dons de charité, les dettes, les frais funéraires et les frais administratifs. Des crédits d’impôt sont accordés pour les droits de donation précédemment payés, pour les droits de succession qui ont été récemment payés sur la richesse héritée, et – dans une mesure limitée – pour les droits de succession et de succession prélevés par l’État. Un crédit unifié exonère actuellement d’impôts les premiers 675 000 dollars de transferts imposables à vie, chiffre qui passera à 1 million de dollars d’ici 2006. Pour les successions supérieures à ces montants, le taux d’imposition commence à 37 % et passe à 55 % pour les transferts imposables supérieurs à 3 millions de dollars. Pour les successions dont le patrimoine imposable se situe entre 10 millions et 17,18 millions de dollars environ, une surtaxe de 5 % supprime l’avantage d’une structure à taux progressif et porte le taux marginal effectif à 60 %. Des informations supplémentaires sur l’histoire et la structure de l’impôt, ainsi que sur les caractéristiques économiques des défunts, peuvent être trouvées dans le document de conférence des économistes du département du Trésor Barry Johnson, Jackob Mikow, et Martha Britton Eller.

Les impôts sur les transferts ont rapporté environ 28 milliards de dollars de recettes fédérales en 1999 et devraient rapporter plus de 400 milliards de dollars entre 2002 et 2011. Presque tous les pays industrialisés prélèvent une sorte d’impôt sur les transferts de richesse. Mais à part les États-Unis, seul le Royaume-Uni prélève des droits de succession « purs » ; les autres ont un droit de succession ou un mélange de droits de succession et de droits de succession. En 1997, les États-Unis se classaient au troisième rang des pays industrialisés pour ce qui est de la part des droits de mutation dans les recettes totales. Mais de nombreux pays industrialisés ont des impôts annuels sur la fortune, ce qui n’est pas le cas des États-Unis.

Pourquoi donner des transferts intergénérationnels ?

Un thème important qui ressort de la conférence est le point simple mais fondamental que les effets des impôts sur les transferts dépendront de la raison pour laquelle les gens donnent des transferts en premier lieu. Certains legs peuvent être des « accidents », dans le sens où les gens accumulent des actifs pour épargner en vue de la retraite, mais ils ne savent pas combien de temps ils vivront. Même s’ils ne prévoient pas ou ne souhaitent pas faire de legs, ils peuvent mourir avant d’y penser et finir par léguer des actifs à leurs descendants. D’autres legs peuvent être motivés par l’altruisme des parents envers leurs enfants. Certaines personnes peuvent être motivées par le simple plaisir de donner des ressources. Enfin, certains legs ou transferts peuvent représenter une sorte de paiement des parents à leurs enfants en échange d’aide et d’attention.

Equité

La moitié de tous les droits de succession sont payés par les successions des défunts ayant une richesse de 5 millions de dollars ou plus, et tous les droits de succession sont payés par les 2 % des défunts les plus riches. Ainsi, si la charge de l’impôt est supportée par les donateurs, l’impôt est extraordinairement progressif. De nombreuses personnes prétendent cependant que la charge est en réalité supportée par les personnes qui reçoivent des héritages. Cependant, comme le rapportent William Gale et Joel Slemrod dans leur étude introductive, les bénéficiaires d’héritages provenant de successions soumises à l’impôt sur les successions ont généralement des revenus très élevés avant l’héritage. Ainsi, même si l’impôt est supporté par les bénéficiaires, il s’agit toujours d’un impôt très progressif.

Une autre possibilité est que la charge soit transmise à d’autres personnes dans l’économie. Mais le document de conférence de John Laitner, économiste à l’Université du Michigan, montre que l’impôt est progressif, même en tenant compte de ses effets sur l’ensemble de l’économie. L’impôt sur les successions sert également de filet de sécurité à l’impôt sur le revenu, en imposant des composantes du revenu – telles que les gains en capital non réalisés – qui, autrement, ne sont pas imposées.

L’impôt sur les transferts soulève des questions difficiles d’équité horizontale. Parmi les donateurs ayant la même richesse, les taxes discriminent sur la base de la façon dont les ressources sont dépensées, violant la notion que ceux qui ont des moyens égaux devraient payer des taxes égales. Mais parmi les bénéficiaires disposant de la même richesse (non héritée), les droits de transfert réduisent l’inégalité des héritages et améliorent ainsi l’inégalité des chances. Ces deux perspectives créent des divergences de vues irréconciliables quant à savoir si les taxes sur les transferts sont justes en principe.

Une autre question est de savoir si l’imposition au décès est appropriée. Le décès n’est ni nécessaire ni suffisant pour déclencher les droits de mutation. Il n’est pas nécessaire car les transferts entre personnes vivantes peuvent déclencher des droits de donation. Il est insuffisant parce que 98 % des personnes qui décèdent ne paient pas de droits de succession. Bien que la mort puisse être désagréable à envisager, les coûts de l’imposition au décès ne semblent pas importants par rapport à l’imposition pendant la vie. Ainsi, dans la mesure où il s’agit réellement d’un problème, l’imposition au décès pourrait être évitée en remplaçant l’impôt sur les successions par des impôts tout aussi progressifs imposés de son vivant.

Efficacité

Dans son document de conférence, Louis Kaplow, professeur de droit à l’Université de Harvard, montre que la question de savoir si un impôt sur les successions fait partie d’un système fiscal efficace – un système qui minimise le coût économique par dollar collecté – dépend essentiellement de plusieurs facteurs, et plus particulièrement des raisons pour lesquelles les gens donnent des transferts. Par exemple, dans la mesure où les legs sont « accidentels », les droits de succession sont très efficaces, car le donateur n’avait pas l’intention de faire un legs au départ. D’autre part, si les parents sont altruistes envers leurs enfants, Kaplow montre qu’il peut même être justifié de subventionner les transferts, plutôt que de les taxer. Cependant, si la société souhaite un système fiscal équitable et efficace, les arguments en faveur de l’impôt sur les successions s’améliorent, car cet impôt est hautement progressif et peut donc « acheter » beaucoup d’équité. Cela suggère que des descriptions simples de la politique fiscale optimale à l’égard des transferts sont difficiles à établir.

L’évitement fiscal et l’évasion

Les critiques soutiennent que l’impôt sur les successions engendre une foule de stratagèmes d’évitement et qualifient le prélèvement de « volontaire ». Mais il est difficile de croire que des ménages riches et financièrement sophistiqués se séparent volontairement de plus de 30 milliards de dollars par an. Richard Schmalbeck, professeur de droit à l’université Duke, étudie un large éventail de techniques d’évitement de l’impôt sur les successions et montre que, bien qu’il soit possible d’éviter un montant important d’impôt sur les successions, cela nécessite généralement que les gens abandonnent le contrôle de leurs actifs, ce qu’ils ne sont pas enclins à faire.

Les estimations des coûts de mise en conformité avec l’impôt sur les successions varient énormément – de 7 pour cent des revenus à 100 pour cent – en partie parce que les données et les méthodologies sont défectueuses ; les estimations les plus fiables se situent à l’extrémité inférieure de la fourchette. Dans leur contribution à la conférence, les économistes Martha Britton Eller, Brian Erard et Chih Chin Ho estiment un taux d’évasion de l’impôt sur les successions d’environ 13 pour cent, et suggèrent que la valeur réelle est probablement plus élevée.

Effets sur l’épargne, l’offre de travail et l’esprit d’entreprise

Les critiques affirment que l’impôt sur les successions réduit considérablement l’épargne, l’offre de travail et l’esprit d’entreprise qui sont essentiels à la prospérité économique, mais peu de preuves ont été disponibles pour évaluer cette affirmation. Une caractéristique distinctive du volume est la présence des trois articles sur l’accumulation de la richesse et l’imposition des successions.

Laitner de l’Université du Michigan fournit le modèle de simulation le plus sophistiqué de l’impact économique des droits de succession à ce jour, en les intégrant dans un modèle de générations chevauchantes qui présente des individus avec des motivations de legs altruistes. Il constate que la suppression des droits de succession aurait un léger effet positif sur le ratio à long terme entre le capital et le travail. William Gale et Maria Perozek, économiste au Conseil de la Réserve fédérale, montrent que l’impact des droits de mutation sur l’épargne, tout comme les effets d’efficacité, dépendront essentiellement de la raison pour laquelle les gens donnent des transferts. Si les legs ne sont pas intentionnels, par exemple, les droits de succession n’affecteront pas l’épargne du donateur. Mais la réduction des héritages nets d’impôt reçus incitera les bénéficiaires à consommer moins et donc à épargner davantage. Si les legs sont motivés par l’altruisme, les effets sont ambigus, mais les simulations suggèrent que les droits de succession pourraient effectivement augmenter l’épargne dans de nombreuses circonstances.

Wojciech Kopczuk et Joel Slemrod, de l’Université du Michigan, montrent que les années où les droits de succession sont élevés, la valeur totale des successions déclarées est généralement inférieure à celle des années où les droits de succession sont faibles, en maintenant constantes les autres influences. En utilisant des données sur des défunts spécifiques, ils constatent que les taux d’imposition qui prévalaient à l’âge de 45 ans ou dix ans avant le décès sont plus clairement associés (négativement) aux successions déclarées que le taux d’imposition en vigueur l’année du décès. Ces résultats pourraient refléter l’impact des droits de succession sur l’épargne ou l’évitement du donateur, ou les deux.

D’autres travaux empiriques ont montré que les bénéficiaires de gros héritages augmentent leurs dépenses de consommation et réduisent leur offre de travail. Par extension, si les droits de succession réduisent les héritages nets d’impôt, ils devraient réduire la consommation – c’est-à-dire augmenter l’épargne – et augmenter l’offre de travail par le bénéficiaire.

L’impact des droits de succession sur les entreprises familiales et les exploitations agricoles a pris une place tout à fait disproportionnée dans les débats de politique publique. Cette question est examinée en détail dans l’étude introductive de Gale et Slemrod, mais les points fondamentaux sont simples. Il n’existe pratiquement aucune preuve fiable suggérant que l’impact des droits de succession sur les entreprises et les exploitations agricoles est significatif. Les entreprises et les exploitations agricoles bénéficient déjà de subventions importantes dans le cadre des droits de succession existants, sans parler des subventions au titre de l’impôt sur le revenu. La grande majorité des successions n’ont pas d’actifs commerciaux ou agricoles, et seulement 3 % environ des successions ont plus de la moitié de leur richesse dans des entreprises et des exploitations agricoles. La plupart de la valeur des petites entreprises dans les successions est constituée de plus-values non réalisées et ne serait jamais imposée si ce n’était de l’impôt sur les successions. Ces résultats suggèrent que l’argument en faveur des subventions aux entreprises existantes dans l’impôt sur les successions est faible, l’argument en faveur de l’expansion de ces subventions est encore plus faible, et la notion que l’impôt sur les successions devrait être aboli en raison de son effet présumé sur les entreprises et les exploitations agricoles est complètement erronée.

Effets sur les dons et la charité

Bien que les impôts sur les successions et les dons soient dits « unifiés », un certain nombre de caractéristiques du code fiscal favorisent les dons par rapport aux legs, et les preuves suggèrent que les changements dans le traitement fiscal des dons et des legs affectent la composition et le moment des transferts. Dans leur article présenté lors de la conférence, les économistes Jonathan Feinstein et Chih Chin Ho approfondissent ces travaux en montrant que l’état de santé d’un individu (et par extension, la probabilité de mourir et de devoir payer des droits de succession) a des effets importants sur le comportement de don. Ils documentent une série de schémas entre l’épargne, les dons et la santé qui suggèrent qu’une part importante des dons est motivée par l’impôt.

Plusieurs analyses constatent que la déduction des droits de succession pour les dons de charité génère une augmentation significative des contributions au décès. L’impôt sur les successions peut également encourager les dons de charité de son vivant, puisque cela réduirait à la fois l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les successions. La contribution de David Joulfaian à cet ouvrage met en correspondance les déclarations de succession déposées entre 1996 et 1998 avec les déclarations de revenus des mêmes personnes déposées entre 1987 et 1996. Joulfaian, économiste au département du Trésor, constate que l’ampleur des dons de son vivant par rapport aux dons au décès varie sensiblement en fonction de la richesse, les personnes extrêmement riches donnant une part beaucoup plus importante de leurs contributions au décès. Ses estimations documentent également que les dons au décès sont sensibles aux taux d’imposition marginaux appliqués dans le cadre de l’impôt sur les successions, et indiquent ainsi que l’abolition de cet impôt entraînerait une baisse significative des legs caritatifs.

Propositions de changement

Les décideurs politiques ont envisagé de nombreux changements à l’impôt sur les successions au cours des dernières années. La réforme la plus radicale consisterait à abolir l’impôt. Cela éliminerait les problèmes existants, mais pourrait créer de graves problèmes supplémentaires. Elle éliminerait ce qui est de loin l’instrument fiscal le plus progressif de l’arsenal fiscal fédéral, juste après une longue période au cours de laquelle les distributions de revenus et de richesses sont devenues beaucoup plus asymétriques. Elle pourrait nuire aux organisations à but non lucratif. Elle pourrait même ne pas augmenter l’épargne, l’offre de travail ou la croissance, comme l’espèrent ses partisans, et réduirait probablement aussi les recettes fiscales des États. Enfin, l’abolition mettrait à jour une faille béante en ce qui concerne les gains en capital dans l’impôt sur le revenu et ouvrirait d’autres possibilités d’évitement fiscal – et de perte de revenus en résultant – dans le cadre de l’impôt sur le revenu.

L’abolition pourrait être couplée à l’extension de l’impôt sur les gains en capital aux gains accumulés mais non réalisés au décès. Cette proposition, cependant, ne permettrait de collecter qu’environ un quart des recettes de l’impôt sur les successions, et serait beaucoup moins progressive, comme le démontrent les économistes James Poterba et Scott Weisbenner. En outre, cette option contiendrait bon nombre des complexités de l’impôt sur les successions, et n’est donc ni attrayante ni probable.

Le projet de loi que le Congrès a adopté en 2000 liait l’élimination de l’impôt sur les successions à un autre changement important dans l’imposition des gains en capital appelé « carryover basis ». En vertu de cette disposition, les héritiers assumeraient la base du défunt aux fins des gains en capital. Des exemptions se seraient appliquées aux transferts inférieurs à 1,3 million de dollars et aux transferts entre conjoints de 3 millions de dollars. Cette proposition, cependant, ne générerait presque aucune recette et serait difficile à administrer, notamment parce qu’il faudrait tenir des registres pendant une période encore plus longue et sur plusieurs générations. Un article similaire a été adopté à la fin des années 1970, mais a été abrogé avant même d’entrer en vigueur, en partie à cause des problèmes de mise en œuvre anticipés.

Une autre réforme consisterait à remplacer les impôts sur les successions et les dons donnés par des impôts sur les dons et les héritages reçus, comme cela se pratique dans plusieurs États américains et dans de nombreux pays étrangers. Dans le cadre d’un impôt progressif sur les successions (mais pas d’un impôt sur les successions), la répartition d’un legs donné entre un plus grand nombre de bénéficiaires réduit la charge fiscale totale et encourage donc le fractionnement des successions. En outre, un système fiscal unifié imposerait toutes les sources ou toutes les utilisations du revenu. Actuellement, l’impôt sur le revenu pèse sur les sources de revenu et l’impôt sur les successions pèse sur une utilisation particulière du revenu. En revanche, l’impôt sur le revenu, combiné à un impôt sur les héritages et les cadeaux reçus, couvrirait toutes les principales sources de revenus au cours de la vie, et le fait de placer la charge légale de l’impôt sur les bénéficiaires plutôt que sur le donateur pourrait réduire une partie de l’outrage moral généré par les droits de succession.

Peut-être que la réforme la plus plausible serait de suivre la stratégie invoquée pour les impôts sur le revenu dans la loi de réforme fiscale de 1986 : augmenter le niveau d’exemption, supprimer les échappatoires et réduire les taux. Le relèvement de l’exemption réduirait le nombre de personnes qui paient l’impôt tout en continuant à imposer les « vrais riches » et en réduisant la concentration de la richesse. Elle aiderait également les petites entreprises familiales, mais sans les problèmes d’équité horizontale qu’implique un traitement préférentiel des actifs commerciaux. En éliminant les échappatoires et en traitant les différents actifs de manière plus similaire, on réduirait les possibilités de se mettre à l’abri, ce qui rendrait l’impôt plus simple et plus équitable. Une réduction modérée des taux réduirait l’incitation à se mettre à l’abri ou à changer de comportement en premier lieu. En plus de ces changements, l’indexation de l’exemption effective et des tranches d’imposition pour l’inflation maintiendrait automatiquement la charge fiscale à tout niveau de richesse réelle particulier constant au fil du temps.

Conclusion

Le rôle approprié et les effets des taxes de transfert sont encore des questions ouvertes. Toute conclusion sur l’imposition appropriée des transferts intergénérationnels doit tenir compte des motifs de transfert, des limites politiques et techniques des autres instruments fiscaux, des connaissances limitées sur ces impôts qui sont actuellement disponibles, et d’autres facteurs.

Dans un monde réel rempli de difficultés pratiques, de compromis politiques et d’incertitudes économiques, il peut falloir une variété d’impôts pour atteindre les objectifs sociaux, et l’impôt sur les successions pourrait bien jouer un rôle modeste mais important dans le portefeuille d’instruments fiscaux du gouvernement. Il ajoute à la progressivité d’une manière que l’impôt sur le revenu ne peut pas facilement faire à cause des problèmes de gains en capital, et que la société peut choisir de ne pas faire par le biais de l’impôt sur le revenu, parce que l’imposition à la mort peut avoir des coûts moindres que l’imposition pendant la vie. Les aspects négatifs supposés de l’impôt sur les successions – ses effets sur l’épargne, les coûts de mise en conformité et les petites entreprises – manquent de preuves définitives et, dans certains cas, semblent être largement exagérés. En outre, certains avantages présumés découlent de l’augmentation des contributions charitables et de l’amélioration de l’égalité des chances.

Néanmoins, il est tout aussi clair qu’il y a un problème. Un impôt avec des taux élevés et de nombreuses possibilités d’évitement est mûr pour une réforme. Même en tenant compte des objectifs et des contraintes mentionnés ci-dessus, de nombreuses personnes estiment que les droits de mutation pourraient être mieux structurés. Beaucoup d’autres pensent qu’il serait préférable de ne pas avoir de droits de mutation.

L’analyse économique ne peut pas résoudre entièrement ces questions. Ce qu’elle peut faire, c’est clarifier les différents compromis impliqués dans les décisions de politique fiscale, mettre en lumière les jugements de valeur – sur lesquels l’économie n’a pas son mot à dire – qui sont impliqués, et identifier les questions conceptuelles et empiriques cruciales. Par rapport à de nombreuses questions fiscales, les compromis qui affectent les droits de succession sont plus difficiles à analyser, car ils concernent plus d’une génération. Les jugements de valeur sont plus difficiles, car ils concernent des questions de vie et de mort et des questions parent-enfant, sur lesquelles les gens ont des opinions bien arrêtées. L’analyse empirique est plus difficile, car les données sont plus insaisissables et les comportements pertinents s’étendent sur au moins toute une vie.

Les études du volume de la conférence à venir abordent toutes ces questions et repensent l’impôt sur les successions et les donations de manière rigoureuse. Nous espérons et attendons que les articles issus de la conférence de mai fourniront une base solide de connaissances pour éclairer les discussions politiques futures et un tremplin pour encourager l’analyse continue des questions relatives aux droits de mutation.

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