En vertu de la loi américaine, le gouvernement peut imposer des sanctions à tout pays, organisation ou personne jugés comme représentant une « menace inhabituelle et extraordinaire » pour la sécurité nationale ou la politique étrangère des États-Unis. Dans le passé, les États-Unis ont imposé des sanctions en rapport avec le terrorisme et la prolifération des armes de destruction massive, et sur des pays comme l’Iran, la Corée du Nord et la Syrie. Le 2 septembre de cette année, le secrétaire d’État Mike Pompeo a marqué un nouveau départ dans la politique américaine en annonçant des sanctions à l’encontre de deux hauts responsables d’une organisation internationale fondée sur un traité et dont la plupart des principaux alliés des États-Unis sont membres, la Cour pénale internationale (CPI). Cette décision frappera la plupart des Européens comme une attaque flagrante contre l’État de droit international, mais elle est aussi le point culminant d’une confrontation évolutive entre les États-Unis et la CPI qui remonte à la fondation de l’organisation.
La CPI a été créée par le Statut de Rome en 1998, avec pour mission de poursuivre les responsables des crimes internationaux les plus graves – crimes de guerre, crimes contre l’humanité et génocide. Les pays européens ont été parmi les plus fervents défenseurs de la Cour, la considérant comme une étape vers un monde où personne ne reste impuni pour les atrocités de masse. Mais la Cour est un organe fondé sur un traité, et nombre des États les plus puissants du monde n’en font pas partie, notamment les États-Unis, la Russie et la Chine. La tension entre la vision de la justice incarnée par la CPI et les réalités de la politique de puissance internationale est présente depuis le début et a été particulièrement marquée dans les relations fluctuantes et turbulentes de la cour avec les États-Unis.
En vertu du Statut de Rome, la CPI est compétente pour poursuivre les crimes commis par les ressortissants des États membres, mais aussi les crimes commis sur le territoire des États membres, même si les responsables sont des citoyens d’un pays qui n’est pas membre de la cour. Les États-Unis se sont battus avec acharnement contre cette disposition lors des négociations qui ont conduit à la création de la CPI, craignant qu’elle n’ouvre la voie à des poursuites contre des citoyens américains, mais ils ont perdu cet argument. Les États-Unis considèrent que la poursuite de leurs citoyens devant un organisme international sans leur consentement constitue une violation de leur souveraineté. Les partisans de la CPI soutiennent que si les États peuvent poursuivre des étrangers pour des crimes de guerre commis sur leur territoire devant leurs propres tribunaux, ils ont le pouvoir de transférer ce pouvoir à une cour internationale telle que la CPI.
Il serait très difficile pour la CPI de développer un dossier viable contre un citoyen américain face à la non-coopération des États-Unis
Les premières années de la cour ont coïncidé avec la présidence de George W Bush, qui a pris un certain nombre de mesures pour limiter toute action potentielle contre les citoyens américains. Les États-Unis ont persuadé le Conseil de sécurité des Nations unies d’adopter une série d’exemptions pour les forces de maintien de la paix, empêchant les soldats de pays non membres du CIC de faire l’objet d’enquêtes ou de poursuites (ils ont toutefois cessé de demander des exemptions après la révélation du scandale de la prison d’Abou Ghraib en 2004). Bush a également lancé une campagne de recherche d’accords d’immunité bilatéraux avec d’autres pays et a officiellement révoqué la signature du Statut de Rome par les États-Unis (sous Bill Clinton, les États-Unis avaient signé mais pas ratifié le traité, ce qui signifiait que les États-Unis n’étaient pas liés par celui-ci mais étaient tenus de ne pas prendre de mesures qui iraient à l’encontre de son objet et de son but). L’administration Obama s’est engagée davantage avec la CPI mais n’a pris aucune mesure pour ratifier son statut.
Pour sa part, la CPI a également semblé, dans ses premières années, essayer d’éviter toute confrontation avec les grandes puissances alors qu’elle cherchait à s’établir en tant qu’organisme international naissant. Le premier procureur, Luis Moreno Ocampo, a fait preuve d’une prudence frappante en ouvrant des enquêtes lorsque des intérêts de grandes puissances étaient en jeu. L’Afghanistan a adhéré à la CPI en 2003, ce qui a donné à la Cour compétence pour tout crime commis dans ce pays après cette date, et Ocampo a ouvert un examen préliminaire de la situation en Afghanistan en 2006. Mais, malgré la violence persistante dans le pays, le bureau du procureur n’a pas demandé l’autorisation de passer à une enquête complète avant 2017, sous la direction de Fatou Bensouda, successeur d’Ocampo. Des délais tout aussi longs ont marqué l’examen par la Cour de la Colombie (là encore, un pays sensible pour les États-Unis) et de la Géorgie (où la Russie était directement impliquée). La retenue de la Cour dans ces affaires a contrasté avec la vitesse à laquelle elle a avancé dans certaines affaires africaines, contribuant au sentiment que la CPI se concentrait indûment sur l’Afrique.
De manière plus frappante, après que Bensouda a demandé l’autorisation d’ouvrir une enquête en Afghanistan, la chambre préliminaire de la Cour a d’abord refusé la demande en 2019, arguant qu’il ne serait pas « dans l’intérêt de la justice » de procéder. Les enquêtes menées sans le soutien des pays concernés peuvent être difficiles, et l’Afghanistan ainsi que les États-Unis auraient résisté à la coopération avec la Cour. Mais la décision de la chambre a été largement critiquée comme compromettant l’indépendance judiciaire pour éviter une confrontation avec les États-Unis, et elle a été annulée par la chambre d’appel de la CPI cette année. Mme Bensouda a déclaré que son enquête portait sur d’éventuels crimes commis par les talibans, les forces afghanes et les forces américaines, notamment les mauvais traitements infligés aux détenus dans le cadre de la « guerre contre le terrorisme » menée par les États-Unis. Après l’approbation de l’enquête, M. Pompeo a déclaré qu’il s’agissait d’une « action vraiment stupéfiante de la part d’une institution politique non responsable se faisant passer pour un organe juridique ». En juin, Trump a publié un décret autorisant des sanctions contre la CPI. La semaine dernière, il a nommé Bensouda et le chef de la division de la juridiction, Phakiso Mochochoko, comme cibles.
En pratique, les chances que la CPI poursuive effectivement un citoyen américain sont minimes, car il serait très difficile de développer un dossier viable face à la non-coopération des États-Unis, et encore plus improbable que la cour obtienne jamais la garde d’un Américain qu’elle cherche à inculper. Néanmoins, l’administration Trump, fidèle à son approche hyper-agressive des organisations multilatérales, a saisi l’occasion de porter un coup potentiellement radical à la Cour. L’action des États-Unis doit également être comprise comme une réponse à l’examen actuel par la Cour des actions israéliennes en Palestine, examen auquel l’administration Trump s’est fermement opposée. La question cruciale est maintenant de savoir avec quelle agressivité les États-Unis vont essayer d’appliquer leurs sanctions. Comme l’ont montré ses actions contre l’Iran entre autres, les sanctions américaines peuvent être un outil extrêmement puissant, puisque les cibles sont bloquées pour effectuer toute transaction en dollars.
Heureusement pour Bensouda et Mochochoko, la CPI paie leurs salaires en euros. À tout le moins, il semble probable que les États-Unis empêcheront Bensouda de se présenter en personne à l’ONU. Mais, s’ils le souhaitent, les États-Unis pourraient essayer de mettre un terme à l’enquête de la Cour sur l’Afghanistan dans son ensemble en s’en prenant aux organisations et aux entreprises avec lesquelles ils font des affaires. Il est certain que l’Europe et les autres pays membres préféreraient éviter une bataille rangée avec les États-Unis au sujet de la CPI, mais il est tout aussi certain qu’ils se sentiraient obligés de défendre la Cour si l’administration de Trump tentait de la mettre hors d’état de nuire.