Politique fiscale : Prendre et donner – Back to Basics : Finance et développement ; qu’est-ce que la politique fiscale ?

Finances &Développement

Mark Horton et Asmaa El-Ganainy

Les gouvernements utilisent les pouvoirs de dépense et d’imposition pour promouvoir une croissance stable et durable

La politique budgétaire est l’utilisation des dépenses publiques et de la fiscalité pour influencer l’économie. Les gouvernements utilisent généralement la politique budgétaire pour promouvoir une croissance forte et durable et réduire la pauvreté. Le rôle et les objectifs de la politique budgétaire ont pris de l’importance lors de la récente crise économique mondiale, lorsque les gouvernements sont intervenus pour soutenir les systèmes financiers, relancer la croissance et atténuer l’impact de la crise sur les groupes vulnérables. Dans le communiqué publié à l’issue de leur sommet de Londres en avril 2009, les dirigeants du Groupe des 20 pays industrialisés et émergents ont déclaré qu’ils entreprenaient « une expansion budgétaire concertée et sans précédent ». Qu’entendaient-ils par expansion budgétaire ? Et, plus généralement, comment les outils budgétaires peuvent-ils donner un coup de fouet à l’économie mondiale ?

Historiquement, la prééminence de la politique budgétaire en tant qu’outil politique a connu des hauts et des bas. Avant 1930, une approche de gouvernement limité, ou laissez-faire, a prévalu. Avec le krach boursier et la Grande Dépression, les décideurs ont poussé les gouvernements à jouer un rôle plus proactif dans l’économie. Plus récemment, les pays avaient réduit la taille et la fonction du gouvernement – les marchés jouant un rôle accru dans l’allocation des biens et des services – mais lorsque la crise financière mondiale a menacé une récession mondiale, de nombreux pays sont revenus à une politique budgétaire plus active.

Comment fonctionne la politique budgétaire ?

Lorsque les responsables politiques cherchent à influencer l’économie, ils disposent de deux outils principaux : la politique monétaire et la politique budgétaire. Les banques centrales ciblent indirectement l’activité en influençant la masse monétaire par le biais d’ajustements des taux d’intérêt, des réserves obligatoires des banques, et de l’achat et de la vente de titres d’État et de devises. Les gouvernements influencent l’économie en modifiant le niveau et les types d’impôts, l’ampleur et la composition des dépenses, et le degré et la forme des emprunts.

Les gouvernements influencent directement et indirectement la façon dont les ressources sont utilisées dans l’économie. Une équation de base de la comptabilité du revenu national qui mesure la production d’une économie – ou produit intérieur brut (PIB) – en fonction des dépenses aide à montrer comment cela se produit :

PIB = C + I + G + NX.

Du côté gauche se trouve le PIB – la valeur de tous les biens et services finaux produits dans l’économie. Du côté droit se trouvent les sources de dépenses ou de demande globale – la consommation privée (C), l’investissement privé (I), les achats de biens et de services par le gouvernement (G) et les exportations moins les importations (exportations nettes, NX). Cette équation montre clairement que les gouvernements affectent l’activité économique (PIB), en contrôlant directement G et en influençant C, I et NX indirectement, par le biais de changements dans les taxes, les transferts et les dépenses. La politique budgétaire qui accroît la demande globale directement par une augmentation des dépenses publiques est généralement qualifiée d’expansionniste ou de « souple ». A l’inverse, la politique fiscale est souvent considérée comme contractionniste ou « serrée » si elle réduit la demande via une baisse des dépenses.

En dehors de la fourniture de biens et de services tels que la sécurité publique, les autoroutes ou l’enseignement primaire, les objectifs de la politique fiscale varient. À court terme, les gouvernements peuvent se concentrer sur la stabilisation macroéconomique – par exemple, en augmentant les dépenses ou en réduisant les impôts pour stimuler une économie en difficulté, ou en réduisant les dépenses ou en augmentant les impôts pour lutter contre la hausse de l’inflation ou pour aider à réduire les vulnérabilités externes. À plus long terme, l’objectif peut être de favoriser une croissance durable ou de réduire la pauvreté par des actions sur l’offre visant à améliorer les infrastructures ou l’éducation. Bien que ces objectifs soient largement partagés par tous les pays, leur importance relative diffère en fonction des circonstances nationales. À court terme, les priorités peuvent refléter le cycle économique ou la réponse à une catastrophe naturelle ou à une flambée des prix mondiaux des aliments ou des carburants. À plus long terme, les moteurs peuvent être les niveaux de développement, la démographie ou les dotations en ressources naturelles. La volonté de réduire la pauvreté peut conduire un pays à faible revenu à orienter les dépenses vers les soins de santé primaires, tandis que dans une économie avancée, les réformes des retraites peuvent viser les coûts à long terme liés au vieillissement de la population. Dans un pays producteur de pétrole, les décideurs pourraient viser à mieux aligner la politique budgétaire sur les évolutions macroéconomiques plus larges en modérant les dépenses procycliques – à la fois en limitant les explosions de dépenses lorsque les prix du pétrole augmentent et en s’abstenant de procéder à des coupes douloureuses lorsqu’ils chutent.

Réaction à la crise mondiale

La crise mondiale qui trouve son origine dans l’effondrement du marché hypothécaire américain en 2007 constitue une bonne étude de cas en matière de politique budgétaire. La crise a touché les économies du monde entier, les difficultés du secteur financier et l’affaiblissement de la confiance affectant la consommation privée, l’investissement et le commerce international (qui ont tous une incidence sur la production, le PIB). Les gouvernements ont réagi en essayant de relancer l’activité par deux moyens : les stabilisateurs automatiques et les mesures de relance budgétaire, c’est-à-dire de nouvelles dépenses discrétionnaires ou des réductions d’impôts. Les stabilisateurs entrent en vigueur lorsque les recettes fiscales et les niveaux de dépenses changent et ne dépendent pas d’actions spécifiques du gouvernement. Ils fonctionnent en fonction du cycle économique. Par exemple, lorsque la production ralentit ou chute, le montant des impôts perçus diminue parce que les bénéfices des entreprises et les revenus des contribuables baissent, en particulier dans le cadre de structures fiscales progressives où les personnes ayant des revenus élevés se retrouvent dans des tranches d’imposition plus élevées. Les allocations de chômage et les autres dépenses sociales sont également conçues pour augmenter en période de ralentissement économique. Ces changements cycliques rendent la politique budgétaire automatiquement expansionniste pendant les ralentissements et contractionniste pendant les reprises.

Les stabilisateurs automatiques sont liés à la taille du gouvernement, et ont tendance à être plus importants dans les économies avancées. Lorsque les stabilisateurs sont plus importants, il peut être moins nécessaire de recourir à des mesures de relance – réductions d’impôts, subventions ou programmes de travaux publics – puisque ces deux approches contribuent à atténuer les effets d’un ralentissement. De fait, durant la crise récente, les pays dotés de stabilisateurs plus importants ont eu tendance à moins recourir aux mesures discrétionnaires. En outre, bien que les mesures discrétionnaires puissent être adaptées aux besoins de stabilisation, les stabilisateurs automatiques ne sont pas soumis à des délais de mise en œuvre comme le sont souvent les mesures discrétionnaires. (Il faut parfois du temps, par exemple, pour concevoir, faire approuver et mettre en œuvre de nouveaux projets routiers). De plus, les stabilisateurs automatiques – et leurs effets – sont automatiquement retirés lorsque les conditions s’améliorent.

Les mesures de stimulation peuvent être difficiles à concevoir et à mettre en œuvre efficacement et difficiles à inverser lorsque les conditions se redressent. Dans beaucoup de pays à faible revenu et de pays émergents, cependant, les limitations institutionnelles et les bases fiscales étroites signifient que les stabilisateurs sont relativement faibles. Même dans les pays disposant de stabilisateurs plus importants, il peut y avoir un besoin pressant de compenser la perte d’activité économique et des raisons impérieuses de cibler la réponse du gouvernement à la crise sur ceux qui en ont le plus directement besoin.

Capacité budgétaire à répondre

La réponse exacte dépend en fin de compte de l’espace budgétaire dont dispose un gouvernement pour de nouvelles initiatives de dépenses ou des réductions d’impôts – c’est-à-dire son accès à des financements supplémentaires à un coût raisonnable ou sa capacité à réorganiser ses dépenses existantes. Certains gouvernements n’étaient pas en mesure de réagir par des mesures de relance, car leurs créanciers potentiels estimaient que des dépenses et des emprunts supplémentaires exerceraient une pression trop forte sur l’inflation, les réserves de change ou le taux de change, ou retarderaient la reprise en prélevant trop de ressources sur le secteur privé local (phénomène d’éviction). Les créanciers peuvent également avoir douté de la capacité de certains gouvernements à dépenser judicieusement, à annuler les mesures de relance une fois qu’elles ont été mises en place, ou à répondre aux préoccupations de longue date concernant les faiblesses structurelles sous-jacentes des finances publiques (telles que des recettes fiscales chroniquement faibles en raison d’une structure fiscale inadéquate ou de l’évasion fiscale, d’un contrôle insuffisant des finances des collectivités locales ou des entreprises publiques, ou de l’augmentation des coûts de santé et du vieillissement de la population). Pour d’autres gouvernements, des contraintes de financement plus sévères ont nécessité des réductions de dépenses à mesure que les recettes diminuaient (fonctionnement des stabilisateurs). Dans les pays où l’inflation ou les déficits des comptes courants extérieurs sont élevés, la relance budgétaire risque d’être inefficace, voire indésirable.

L’ampleur, le moment, la composition et la durée de la relance importent. Les décideurs politiques cherchent généralement à adapter l’ampleur des mesures de relance à leurs estimations de l’ampleur de l’écart de production – la différence entre la production attendue et ce que serait la production si l’économie fonctionnait à pleine capacité. Une mesure de l’efficacité des mesures de relance – ou, plus précisément, de leur incidence sur la croissance de la production (également appelée multiplicateur) – est également nécessaire. Les multiplicateurs ont tendance à être plus importants s’il y a moins de fuites (par exemple, seule une petite partie de la relance est économisée ou dépensée en importations), si les conditions monétaires sont accommodantes (les taux d’intérêt n’augmentent pas à la suite de l’expansion budgétaire et ne contrecarrent donc pas ses effets) et si la situation budgétaire du pays après la relance est considérée comme durable. Les multiplicateurs peuvent être faibles, voire négatifs, si l’expansion suscite des inquiétudes quant à sa viabilité dans la période à venir ou à plus long terme, auquel cas le secteur privé contrebalancerait probablement l’intervention de l’État en augmentant l’épargne, voire en transférant l’argent à l’étranger, plutôt qu’en investissant ou en consommant. Les multiplicateurs ont également tendance à être plus élevés pour les mesures de dépenses que pour les réductions d’impôts ou les transferts, et plus faibles pour les petites économies ouvertes (dans les deux cas, en raison de l’ampleur des fuites). En ce qui concerne la composition, les gouvernements sont confrontés à un compromis lorsqu’ils décident de cibler les mesures de relance sur les pauvres, où la probabilité d’une dépense complète et d’un fort effet économique est plus élevée, de financer des investissements en capital, qui peuvent créer des emplois et contribuer à soutenir la croissance à plus long terme, ou d’accorder des réductions d’impôts qui peuvent encourager les entreprises à embaucher davantage de travailleurs ou à acheter de nouveaux biens d’équipement. Dans la pratique, les gouvernements ont adopté une approche « équilibrée » avec des mesures dans tous ces domaines.

En ce qui concerne le calendrier, il faut souvent un certain temps pour mettre en œuvre les mesures de dépenses (conception du programme ou du projet, approvisionnement, exécution), et une fois en place, les mesures peuvent être en vigueur plus longtemps que nécessaire. Toutefois, si l’on s’attend à ce que la récession se prolonge (comme ce fut le cas lors de la récente crise), les préoccupations relatives aux délais peuvent être moins pressantes : certains gouvernements ont mis l’accent sur la mise en œuvre de projets « prêts à l’emploi », qui avaient déjà été examinés et étaient prêts à être lancés. Pour toutes ces raisons, les mesures de relance doivent être opportunes, ciblées et temporaires – c’est-à-dire rapidement annulées une fois que les conditions s’améliorent.

De même, la réactivité et la portée des stabilisateurs peuvent être améliorées – par exemple, par un système fiscal plus progressif qui impose les ménages à hauts revenus à un taux plus élevé que les ménages à faibles revenus. Les paiements de transfert peuvent également être explicitement liés aux conditions économiques (par exemple, les taux de chômage ou d’autres déclencheurs du marché du travail). Dans certains pays, les règles budgétaires visent à limiter la croissance des dépenses en période d’expansion, lorsque la croissance des recettes – notamment celles provenant des ressources naturelles – est élevée et que les contraintes semblent moins contraignantes. Ailleurs, des mécanismes formels de révision ou d’expiration (« sunset ») des programmes permettent de s’assurer que les nouvelles initiatives ne dépassent pas leur objectif initial. Enfin, les cadres à moyen terme avec une couverture et une évaluation complètes des recettes, des dépenses, de l’actif et du passif, et des risques contribuent à améliorer l’élaboration des politiques au cours du cycle économique.

Déficits importants et augmentation de la dette publique

Les déficits budgétaires et les ratios de la dette publique (le rapport entre la dette et le PIB) ont fortement augmenté dans de nombreux pays en raison des effets de la crise sur le PIB et les recettes fiscales, ainsi que du coût de la réponse budgétaire à la crise. Le soutien et les garanties accordés aux secteurs financiers et industriels ont renforcé les inquiétudes quant à la santé financière des gouvernements. De nombreux pays peuvent se permettre d’afficher des déficits budgétaires modérés pendant de longues périodes, les marchés financiers nationaux et internationaux et les partenaires internationaux et bilatéraux étant convaincus de leur capacité à faire face à leurs obligations actuelles et futures. Des déficits trop importants et trop longs peuvent toutefois ébranler cette confiance. Conscient de ces risques dans la crise actuelle, le FMI a appelé fin 2008 et début 2009 les gouvernements à mettre en place une stratégie de politique budgétaire à quatre volets pour contribuer à assurer la solvabilité : les mesures de relance ne doivent pas avoir d’effets permanents sur les déficits ; les cadres à moyen terme doivent inclure un engagement de correction budgétaire lorsque les conditions s’amélioreront ; des réformes structurelles doivent être identifiées et mises en œuvre pour renforcer la croissance ; et les pays confrontés à des pressions démographiques à moyen et long terme doivent s’engager fermement dans des stratégies claires de réforme des soins de santé et des retraites. Même si les pires effets de la crise s’estompent, les défis budgétaires restent importants, en particulier dans les économies avancées d’Europe et d’Amérique du Nord, et cette stratégie reste plus que jamais valable.