Auteur : Comité de rédaction, ANU
Le niveau de la dette publique au Japon est sans précédent. À deux fois et demie ce que l’ensemble de l’économie produit chaque année, c’est de loin le ratio dette brute/PIB le plus important au monde et, à 200 % du PIB national, la dette publique du Japon n’est concurrencée que par la dette du gouvernement britannique après les guerres napoléoniennes au début du XIXe siècle.
Le gouvernement dépensant plus qu’il ne taxe chaque année, la dette continue d’augmenter. Mais depuis deux décennies, les marchés n’ont fait preuve que de confiance dans la capacité éventuelle du gouvernement à la rembourser. Malgré la montagne de dettes publiques, trois décennies de croissance lente et une population vieillissante et en baisse, les marchés mondiaux considèrent toujours le yen japonais comme une valeur refuge. Chaque fois qu’il y a une baisse de la confiance internationale, le yen japonais s’apprécie car les investisseurs achètent plus de yens.
Le gouvernement japonais émet des obligations pour financer la dette, et la banque centrale du Japon (la Banque du Japon) et d’autres investisseurs institutionnels continuent de les acheter. Les rendements des obligations du gouvernement japonais sont minimes ou négatifs, même sur dix ans, car le taux d’intérêt est à zéro depuis la majeure partie de deux décennies. Le service de la dette est donc bon marché pour le gouvernement, pour l’instant. Si la Banque du Japon parvient à atteindre son objectif d’inflation de 2 %, le service de la dette deviendra plus coûteux.
De nombreux investisseurs ont perdu des fortunes en pariant contre les obligations d’État japonaises. Mais combien de temps encore cette accumulation de dettes financées par des obligations d’État peut-elle se poursuivre ? Plus la dette brute est importante, plus il sera difficile de la réduire.
La bonne nouvelle est que la quasi-totalité de cette dette est détenue au niveau national et que le gouvernement détient un grand nombre d’actifs étrangers nets.
Pour autant, le Japon n’est pas à l’abri d’une crise budgétaire et, étant donné l’importance systémique du Japon dans l’économie mondiale, il pourrait être la source d’une crise de la dette plus importante. Même si le Japon n’était pas à l’origine d’une crise, le gouvernement ne dispose pas de la marge de manœuvre monétaire et budgétaire – avec des taux d’intérêt toujours bloqués à la limite inférieure du zéro et des déficits budgétaires – dont il aurait besoin pour constituer un tampon politique.
Dans l’essai principal de cette semaine, Takashi Oshio explique certains des points de basculement potentiels des tendances structurelles avec lesquels les responsables politiques japonais devront compter. L’épargne intérieure qui a permis de financer les achats d’obligations va continuer à diminuer avec le vieillissement de la population japonaise – les personnes âgées représentent une proportion importante et croissante de la population, et elles gagnent et épargnent moins. L’excédent de la balance courante du Japon finira par devenir déficitaire, et le détenteur marginal de la dette sera étranger, et non japonais.
« Si la dette publique brute continue de grimper à un rythme plus rapide que les actifs financiers nets des ménages », explique Oshio, « il deviendra plus difficile d’absorber les obligations d’État nouvellement émises sur le marché ». Et cela « pourrait déclencher une augmentation punitive du taux d’intérêt, ce qui pourrait immédiatement menacer la viabilité de la dette ».
Si les taux d’intérêt s’envolent, la Banque du Japon pourrait renflouer le gouvernement en achetant de grandes quantités d’obligations d’État, bien que cela provoquerait une forte inflation et ferait baisser la valeur réelle de la dette. Une forte inflation serait très perturbatrice et c’est précisément ce que la Banque du Japon a pour mandat d’éviter.
Masahiko Takeda nous rappelle qu’il n’y a que quatre façons de réduire la dette publique élevée du Japon. Une inflation élevée est une façon, et cela permettrait d’éviter la deuxième façon : que le gouvernement fasse défaut sur sa dette. Les deux autres stratégies de réduction de la dette – pour le Japon de croître pour s’en sortir avec une forte croissance économique ou de dégager des excédents budgétaires primaires en dépensant moins qu’il ne taxe – seraient les meilleures mais sont les plus difficiles à réaliser.
Oshio recommande la solution la plus évidente : grignoter progressivement la dette avec une « stratégie plus agressive mais prudentielle de consolidation fiscale » qui contient les dépenses publiques, développe la participation de la population active et augmente les contributions fiscales et de sécurité sociale. Cela aurait dû commencer il y a au moins une décennie, mais il n’est pas trop tard.
Ces mesures ne seront pas faciles politiquement. Les augmentations d’impôts sont difficiles partout et l’importante population âgée au Japon construit une forte résistance à la réduction des dépenses de sécurité sociale. Mais le temps presse, car l’épargne des ménages diminue, et les risques de l’économie mondiale sont à la baisse, les États-Unis et la Chine s’enfermant dans une guerre commerciale qu’il sera difficile de surmonter.
La dette publique du Japon n’est viable que tant que le marché le croit. Pour maintenir cette confiance, la trajectoire de cette dette doit être inversée. Les projections du gouvernement ont été d’une croissance plus élevée et d’éventuels excédents budgétaires primaires, mais en réalité, l’économie japonaise a continué à ne pas être à la hauteur.
Le Japon est confronté à des décisions difficiles et son cours devra être corrigé pour éviter ce qui ressemble actuellement à un lent naufrage.
Le comité de rédaction de l’EAF est situé à la Crawford School of Public Policy, College of Asia and the Pacific, The Australian National University.