Des millions de manifestants sont descendus dans les rues de Hong Kong pour promouvoir la démocratie en 2019. Le monde a regardé, étonné et impressionné. Aujourd’hui, il regarde avec désespoir : Pékin a imposé à la ville une loi de sécurité nationale très stricte, contournant à la fois la consultation publique et le processus législatif local pour s’en prendre aux manifestants accusés de « collusion avec des forces étrangères », de prôner le « séparatisme » ou de simplement endommager les « locaux et installations » de la ville. Une lutte pour l’ordre public a été redéfinie comme une répression de sécurité nationale.
Le modèle chinois « un pays, deux systèmes » – initié avec la rétrocession de Hong Kong en 1997 – visait à rendre la ville libre à la souveraineté chinoise sans détruire les libertés fondamentales sur lesquelles elle était fondée. Hong Kong devait continuer à adhérer à sa propre règle de droit, plutôt qu’à la version appliquée sur le continent, où la loi est un outil pour forcer le respect des diktats du Parti communiste.
Vingt-trois ans après la rétrocession, la Chine a abandonné sa promesse d’un système séparé pour Hong Kong. La ville a fait sa part, servant la Chine comme l’un des principaux centres mondiaux de la finance, de la culture et de l’éducation. Mais la Chine n’a jamais pleinement respecté son engagement en faveur de la réforme démocratique nécessaire pour soutenir l’autonomie vacillante de Hong Kong. Aujourd’hui, elle a entièrement placé Hong Kong sous la tutelle de l’État de sécurité nationale gouverné depuis Pékin.
Tensions croissantes
La loi fondamentale, promulguée en 1990, a fourni à Hong Kong un « haut degré d’autonomie », permettant l’autogestion démocratique et la préservation des systèmes juridiques et judiciaires d’avant la rétrocession. La loi soutient l' »objectif ultime » du « suffrage universel » et s’engage à maintenir le système de common law de style britannique et à appliquer les pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme. Cet arrangement devait durer 50 ans, période pendant laquelle le système continental ne pouvait pas s’immiscer.
Cette éviction ne devait pas être laissée au hasard. La Loi fondamentale stipule que les départements du gouvernement de la Chine continentale ne peuvent pas interférer à Hong Kong, et que les lois continentales ne s’appliquent pas dans la ville, sauf dans des circonstances limitées. Un article exige que Hong Kong adopte des lois sur la sécurité nationale « de son propre chef ». Le maintien de l’ordre public devait de même être une responsabilité locale.
Les fonctionnaires de Pékin accusent fréquemment les Hongkongais de ne pas comprendre « un pays, deux systèmes ». Ils soulignent la composante « un pays » mais minimisent la composante « deux systèmes ». Mais le modèle élaboré de la Loi fondamentale n’a aucun sens, sauf en tant que formule visant à protéger Hong Kong de l’intrusion du système continental. Hong Kong, contrairement à la Chine continentale, ne devait pas être un endroit où ceux qui s’opposaient au gouvernement, défendaient les droits ou faisaient des reportages sur des sujets sensibles pouvaient atterrir en prison sous des accusations telles que « incitation à la subversion » ou « chercher querelle et provoquer des troubles »
Le modèle élaboré de la Loi fondamentale n’a aucun sens sauf en tant que formule pour protéger Hong Kong de l’intrusion du système continental.
La nouvelle loi sur la sécurité nationale menace ces protections. Mais ce n’est pas le premier instrument à le faire. Dès le début, la Loi fondamentale a réservé au Comité permanent de l’Assemblée populaire nationale (APN) de la Chine le pouvoir ultime d’interpréter ses dispositions. Ce comité contrôle également le rythme de la réforme démocratique dans la région. Les tribunaux de Hong Kong ont vigoureusement appliqué les normes internationales en matière de droits de l’homme lors de l’examen des lois locales et du comportement des fonctionnaires locaux, mais ils l’ont fait sous la surveillance du Comité permanent. En outre, le Comité permanent a ralenti la réforme démocratique, laissant en place un système qui garantit que le chef de l’exécutif de Hong Kong sera effectivement choisi par Pékin (par le biais d’un comité électoral favorable à Pékin). Le Conseil législatif de la ville, en outre, a été conçu dans une annexe de la loi fondamentale pour assurer une majorité pro-gouvernementale.
Dépossédés de cette manière, les Hongkongais sont souvent descendus dans la rue pour défendre leur autonomie et l’État de droit. Plus Pékin s’immisce, et plus le continent et les gouvernements locaux font preuve d’indifférence à l’égard des demandes publiques de réforme démocratique, plus l’intensité des protestations augmente.
Ces tensions ont atteint leur paroxysme en 2019, lorsque le gouvernement de Hong Kong a présenté un projet de loi qui aurait permis à la Chine d’extrader des Hongkongais de l’autre côté de la frontière pour qu’ils soient confrontés à la justice du continent. Hong Kong a conclu des traités d’extradition avec plusieurs pays, dont les États-Unis, mais n’a jamais passé un tel accord avec la République populaire de Chine, car le système judiciaire de ce pays ne répond pas aux normes internationales. Le projet de loi sur l’extradition a suscité une telle indignation publique qu’un million, puis deux millions de manifestants ont rempli les rues en juin 2019.
Le gouvernement a fini par retirer le projet de loi sur l’extradition, mais cette concession était trop peu, trop tard. Plutôt que de reculer, les manifestants ont alors ajouté de nouvelles demandes pour que le gouvernement soutienne une enquête indépendante sur le comportement de la police, retire les accusations sévères contre les personnes arrêtées, cesse de qualifier les manifestations d’émeutes et fasse avancer la réforme démocratique. « Cinq revendications, pas une de moins » est devenu le mantra du mécontentement.
Les autorités ont répondu par des actions policières de plus en plus agressives et des poursuites pénales excessives. Une élection en novembre pour les conseils de district, plutôt impuissants, a servi de référendum de soutien aux manifestants, les candidats amis remportant 57 % des 2,9 millions de voix exprimées et prenant le contrôle de 17 des 18 conseils. Mais ni Pékin ni le gouvernement local n’ont voulu répondre aux préoccupations de la population. En fin de compte, seule la pandémie mondiale a pu tempérer les protestations.
Une main lourde
Le Comité permanent a rédigé sa loi sur la sécurité nationale pour Hong Kong en juin, un an après le début des protestations. L’APN avait demandé au comité d’appliquer directement la loi, en contournant le Conseil législatif local. La mesure visait à « prévenir, arrêter et punir » les menaces à la sécurité nationale et à éradiquer l’ingérence étrangère, dont Pékin a clamé haut et fort (et sans preuve) qu’elle était le moteur des protestations.
La loi, dont les 66 articles élaborent de multiples voies de contrôle de Pékin, a été rédigée et promulguée en secret, sans consultation publique. Elle annule expressément toutes les lois locales qui sont incompatibles avec elle, et elle modifie effectivement la loi fondamentale antérieure, bien qu’elle ait été adoptée sans les procédures d’amendement requises. La nouvelle loi réitère l’exigence de la Loi fondamentale selon laquelle Hong Kong doit « respecter et protéger les droits de l’homme », mais elle ne prévoit aucun mécanisme fiable pour y parvenir. Un tribunal local serait sûrement condamné par les responsables de la partie continentale s’il osait déclarer invalides certaines parties de la nouvelle loi.
La nouvelle loi demande au gouvernement central de Pékin de créer un bureau à Hong Kong pour la « sauvegarde de la sécurité nationale ». Déjà, Pékin avait déclaré son bureau de liaison à Hong Kong exempt de l’exigence de la Loi fondamentale selon laquelle les départements du continent ne doivent pas interférer dans les affaires de la ville. Ce nouveau bureau de sécurité nationale est explicitement chargé de « superviser, guider, coordonner et soutenir » les activités et enquêtes locales en matière de sécurité nationale. Avec de telles contraintes, un tribunal local pourrait-il déclarer que les actes des agents de la sécurité publique du continent qui y travailleront sont en violation de la Loi fondamentale, sans parler des droits de l’homme ? Une disposition de la loi va jusqu’à exclure toute juridiction locale sur les fonctionnaires du continent exerçant ces fonctions.
Le pouvoir d’interpréter la nouvelle loi sur la sécurité appartient au Comité permanent, de sorte que les tribunaux locaux ne semblent avoir qu’un rôle circonscrit à jouer. Le chef de l’exécutif doit « désigner un certain nombre de juges » parmi les juges locaux actuels ou anciens pour entendre les affaires de sécurité nationale. Mais en vertu de la nouvelle loi, le gouvernement de Hong Kong sera tenu d’établir un Comité pour la sauvegarde de la sécurité nationale, au sein duquel Pékin nommera un conseiller en matière de sécurité nationale – un fonctionnaire du continent qui supervisera effectivement un grand nombre des tâches du chef de l’exécutif en matière de sécurité nationale, y compris, vraisemblablement, la désignation des juges chargés de la sécurité. Comment ces juges peuvent-ils agir de manière indépendante lorsqu’ils sont nommés sous une telle supervision de l’exécutif ?
La loi d’extradition détestée s’est apparemment faufilée par la porte de derrière.
La plus grande préoccupation, cependant, est la disposition de la nouvelle loi prévoyant que la compétence soit retirée aux tribunaux de Hong Kong et transférée sur le continent dans les cas complexes impliquant une « menace majeure et imminente pour la sécurité nationale ». La loi sur l’extradition, tant détestée, s’est apparemment glissée par la porte arrière. Comment les gens ordinaires pourront-ils juger si leurs actions répondent à ces critères vagues, dont la détermination par les fonctionnaires du continent, comme indiqué précédemment, n’est pas soumise à la juridiction locale ? L’effet paralysant sur la liberté d’expression est déjà évident.
Les problèmes de la loi sur la sécurité nationale ne s’arrêtent pas au palais de justice. Tout comme la Loi fondamentale, la nouvelle loi exige que les élus jurent leur loyauté. Sur la base de certains commentaires officiels, beaucoup craignent que le gouvernement ajoute un engagement de soutien à la nouvelle loi de sécurité. De nombreux candidats de l’opposition considéreront un tel engagement comme une trahison et hésiteront à prêter serment d’allégeance. De plus, les principaux crimes visés par la nouvelle loi sont définis de manière vague : séparatisme, subversion, terrorisme et « collusion avec des forces étrangères ou d’outre-mer ». La Chine a souvent utilisé le contre-terrorisme comme couverture pour réprimer ou surveiller les minorités et les dissidents.
L’accusation de collusion pourrait être utilisée pour étouffer la défense internationale des droits de l’homme, le journalisme et même les réunions privées avec des responsables étrangers – atteignant vraisemblablement toute personne qui fait pression pour obtenir des sanctions ou un soutien. En vertu des articles 37 et 38, la loi s’applique aux infractions commises par des particuliers et des sociétés, des résidents et des non-résidents, à l’intérieur et à l’extérieur de la région. Les personnes reconnues coupables pourraient dans certains cas être condamnées à la prison à vie.
Il y a un peu moins d’un quart de siècle, Pékin a invité la communauté internationale à traiter Hong Kong comme une entité distincte de la Chine continentale. En tant que région autonome respectant l’État de droit et protégeant les droits de l’homme, Hong Kong bénéficiait d’accords commerciaux spéciaux, d’accords douaniers et d’une immigration mondiale qui ont contribué à faire de la ville une capitale de la finance internationale, son économie étant parmi les plus libres au monde. Toutes ces réalisations sont aujourd’hui menacées. De nombreux Hongkongais à l’esprit démocratique ont maintenant le sentiment qu’il ne leur reste que deux mouvements possibles : fuir ou renoncer à leur liberté de soutenir leurs convictions politiques.