De l’aide sociale au travail : What the Evidence Shows

Le public américain a clairement indiqué que le travail des bénéficiaires de l’aide sociale est un objectif déterminant des lois étatiques et fédérales sur l’aide sociale, dont la poursuite mérite la plus haute priorité dans la politique d’aide sociale. L’un des quatre objectifs énumérés par le Congrès dans la loi de réforme de l’aide sociale de 1996 était d’encourager la préparation à l’emploi et le travail. Le travail chez les bénéficiaires de l’aide sociale est largement considéré comme faisant partie du contrat social – une contrepartie à l’octroi d’un soutien au revenu – ainsi que comme une source d’estime de soi et d’autonomie chez les mères célibataires. On pense que cela augmente les chances des mères d’obtenir une amélioration économique à long terme pour elles-mêmes et leurs enfants.

Maintenant que cinq années se sont écoulées depuis l’adoption des réformes de 1996, les preuves montrent que si beaucoup de succès ont été obtenus, il reste des préoccupations dont le Congrès devrait débattre lors de la réautorisation. Cette note d’orientation examine à la fois les preuves et les préoccupations.

L’emploi chez les mères célibataires a augmenté

L’élément de preuve unique primordial montrant que des progrès ont été réalisés sur le programme d’aide aux mères assistées sociales est l’augmentation spectaculaire des taux d’emploi chez les mères célibataires au cours de la dernière décennie. Les taux d’emploi des mères célibataires, le groupe le plus touché par la réforme de l’aide sociale, ont augmenté lentement pendant plus de 15 ans, mais ont fait un bond marqué depuis 1994 (figure 1). Les taux d’emploi sont passés de 60 pour cent en 1994 à 72 pour cent en 1999, une augmentation très importante par rapport à l’histoire. Parmi les mères célibataires qui n’ont jamais été mariées (le groupe ayant les niveaux d’éducation les plus bas et certains des taux les plus élevés de réception d’aide sociale), les taux d’emploi ont augmenté encore plus, passant de 47 pour cent à 65 pour cent au cours de la même période.

Cette augmentation ne peut pas être entièrement attribuée à la réforme de l’aide sociale. Une partie de l’augmentation est le résultat d’une économie robuste et de l’expansion la plus longue et la plus forte en temps de paix des 50 dernières années. Jusqu’au récent ralentissement économique, les employeurs, qui cherchaient désespérément des travailleurs, ont puisé profondément dans le vivier des mères célibataires et d’autres personnes défavorisées.

Un autre facteur encourageant l’emploi est l’expansion du crédit d’impôt sur le revenu gagné (EITC), qui fournit des incitations financières majeures à travailler. Compte tenu de l’augmentation du revenu que procure l’EITC (jusqu’à 4 000 dollars par an pour les familles avec deux enfants), de nombreuses femmes ont été encouragées à essayer de  » s’en sortir  » en quittant l’aide sociale. Parmi les autres mesures de soutien destinées aux femmes qui quittent l’aide sociale, ainsi qu’à celles qui n’en bénéficient jamais, citons l’augmentation des subventions pour la garde d’enfants, les coupons alimentaires et les prestations de santé par le biais de Medicaid et des programmes d’assurance maladie pour enfants. Néanmoins, malgré ces autres facteurs, il ne fait aucun doute que la réforme de l’aide sociale a joué un rôle important dans l’augmentation de l’emploi chez les mères célibataires. Même les études de recherche qui ont tenté de répartir les contributions relatives des différentes forces sur les taux d’emploi soutiennent cette conclusion.

La plupart des femmes qui quittent l’aide sociale trouvent un emploi

Ces tendances générales appellent plus de détails sur la façon dont les familles individuelles ont évolué dans le sillage de la réforme de l’aide sociale. Le plus grand nombre de preuves provient des données sur les femmes qui bénéficiaient de l’aide sociale mais qui l’ont quittée, principalement celles qui ont quitté le programme d’aide aux familles avec enfants à charge (AFDC) avant 1996 ou celles qui ont quitté son successeur, le programme d’aide temporaire aux familles nécessiteuses (TANF), après 1996. La plupart des États ont mené de telles études. Un examen récent de ces études réalisé par le ministère américain de la santé et des services sociaux indique que le taux d’emploi des sortants de l’aide sociale est d’environ 60 % juste après leur sortie de l’aide sociale. En outre, près des trois quarts des sortants de l’aide sociale ont travaillé à un moment ou à un autre au cours de la première année suivant leur sortie. Lorsque les sortants de l’aide sociale travaillent, ils le font généralement à temps plein. Leur salaire horaire se situe entre 7 et 8 dollars de l’heure, soit un peu plus que le salaire minimum. Ceux qui travaillent gagnent environ 3 000 $ par trimestre, soit 12 000 $ par an. Cependant, le salaire annuel est une surestimation car la plupart des sortants ne travaillent pas pendant quatre trimestres d’affilée, seulement un peu plus d’un tiers le font, signalant un problème potentiel de maintien et de stabilité de l’emploi.

Ces taux d’emploi sont considérablement plus élevés que ce que craignaient les détracteurs des réformes de 1996 ; certains prédisaient que les familles seraient démunies et sans abri suite aux réformes, ou qu’il n’y aurait pas assez d’emplois pour les femmes sortant de l’aide sociale. Au moins en moyenne, cela ne s’est pas produit. Le fait que 60 à 75 pour cent des sortants de l’aide sociale aient trouvé un emploi est particulièrement remarquable étant donné que, au cours de la décennie précédant la réforme, le taux d’emploi des mères pendant qu’elles bénéficiaient de l’AFDC n’a jamais dépassé 9 pour cent. Tout aussi remarquable à cet égard est le fait que près de 30 pour cent des femmes actuellement sur les listes sont maintenant employées.

Le taux d’emploi de 60 pour cent des sortants de l’aide sociale n’est pas très différent de celui des femmes qui ont quitté le programme AFDC avant la réforme de l’aide sociale. Les taux d’emploi au cours de la période 1984 à 1996 ont varié de 48 à 65 pour cent, selon l’état de l’économie et la région du pays. Ces taux sont similaires à ceux enregistrés après la réforme. Cela est surprenant car beaucoup plus de femmes ont quitté les listes d’aide sociale au cours de cette période de réforme qu’au cours de toute période antérieure, et beaucoup de celles qui ont quitté récemment sont plus défavorisées que les femmes qui ont quitté les listes au cours des périodes antérieures. Le fait que les taux d’emploi des sortants n’aient pas été inférieurs à ceux enregistrés par les sortants antérieurs étaye encore davantage le fort effet de la réforme de l’aide sociale.

En outre, les évaluations par assignation aléatoire des programmes de la réforme d’avant 1996 qui comportaient des limites de temps et des exigences de travail et dont le caractère était raisonnablement proche des programmes d’après 1996 mis en place par les États montrent également des effets positifs sur l’emploi et les revenus. Les gains d’emploi et de revenus dans ces programmes de démonstration sont les gains moyens à la fois pour les femmes qui ont quitté l’aide sociale et pour celles qui sont restées sur les listes, et ils représentent donc une mesure plus complète que les études portant uniquement sur les sortants.

Deux des réformes les plus importantes de la législation de 1996 étaient l’imposition de limites de temps fédérales sur la durée de réception de l’aide sociale, et l’utilisation de sanctions plus strictes pour le non-respect des exigences de travail et d’autres règles. Une question naturelle est de savoir comment les femmes qui se sont heurtées à une limite de temps ou qui ont été sanctionnées se sont comportées par rapport aux femmes qui ont quitté l’aide sociale volontairement ou en raison de différentes incitations. Les délais ont eu relativement peu d’effet jusqu’à présent, car la plupart des États ont conservé le maximum fédéral de cinq ans et, par conséquent, un grand nombre de bénéficiaires n’ont pas commencé à atteindre les délais avant la fin de l’automne 2001. Certains États ont fixé des délais plus courts que cinq ans, mais ils ont exempté un grand nombre de familles de ces délais et ont accordé un grand nombre de prolongations. Ces exemptions et ces prolongations ont généralement été accordées aux familles les plus défavorisées, de sorte que ce sont principalement celles qui avaient un emploi et des revenus importants (alors qu’elles bénéficiaient du TANF) qui atteignent la limite de temps dans ces quelques États. Par conséquent, dans le ou les deux États où un nombre important de familles ont quitté l’aide sociale parce qu’elles ont atteint la limite de temps, les taux d’emploi après l’aide sociale sont assez élevés (par exemple, 80 %). Mais dans d’autres États où moins de familles ont atteint la limite, les taux d’emploi des sortants limités dans le temps ne sont pas différents de ceux des autres sortants.

On en sait plus sur les sanctions parce qu’elles ont été en vigueur la plupart du temps depuis 1996 et dans certains cas même avant. Beaucoup plus de femmes ont été sanctionnées que celles qui ont été frappées par des limites de temps. Les études sur les femmes qui ont quitté l’aide sociale en raison de sanctions montrent que ces femmes ont moins de chances d’avoir un emploi que les autres sortants de l’aide sociale. Cela semble s’expliquer par le fait que les bénéficiaires de l’aide sociale sanctionnés ont tendance à être moins instruits, à avoir moins de compétences professionnelles et à être en moins bonne santé que les autres bénéficiaires de l’aide sociale. Malheureusement, ces résultats suggèrent que les sanctions peuvent souvent se produire chez les femmes qui sont les plus défavorisées et qui ont le plus grand nombre de difficultés à travailler.

Les femmes qui quittent l’aide sociale ont de faibles revenus

Malgré les niveaux d’emploi élevés des femmes qui ont quitté l’aide sociale, leurs revenus n’augmentent que modestement après avoir quitté les rouleaux. Environ la moitié d’entre elles connaissent une augmentation de revenu immédiatement après avoir quitté l’aide sociale, l’autre moitié connaissant une baisse. Après un an ou deux de sortie, les gains de revenus dépassent légèrement les pertes de prestations de l’ATNF. Lorsque le revenu EITC est ajouté, les gains sont légèrement plus élevés.

Cependant, le principal changement de revenu après avoir quitté l’aide sociale provient de l’augmentation des revenus provenant d’autres membres de la famille (très peu de revenus provenant des petits amis et d’autres personnes non apparentées, cependant). Ces revenus constituent une composante plus importante du revenu total du ménage que les revenus de la personne quittant l’aide sociale elle-même ou que les revenus du TANF et des coupons alimentaires. En raison du revenu supplémentaire provenant de cette source, le revenu total du ménage augmente d’environ 20 % après deux ans de sortie. Le revenu des autres membres du ménage est donc un ingrédient clé pour soutenir les revenus des femmes qui quittent l’aide sociale.

Les démonstrations d’assignation aléatoire mesurant les effets de plusieurs plans de réforme de l’aide sociale des États d’avant 1996 fournissent des preuves supplémentaires de l’impact de la réforme de l’aide sociale sur le revenu. Pour les États dont les plans ressemblaient le plus à ceux mis en œuvre après 1996 (ceux avec des exigences de travail et des limites de temps), le revenu était essentiellement inchangé par les réformes trois ans après leur début. Cependant, ni l’EITC ni le revenu des autres membres de la famille n’ont été inclus dans le calcul du revenu, il est donc probable que certains gains de revenu ont en fait été atteints, peut-être dans la même fourchette de 20 pour cent trouvée dans d’autres études.

Ces démonstrations montrent également que, en l’absence d’exclusion des gains, le revenu n’est pas susceptible d’augmenter considérablement pour plusieurs raisons. L’une d’elles est que de nombreuses femmes travaillent à temps partiel et ont donc des revenus assez modestes, insuffisants pour compenser la perte de prestations. Une autre raison est que de nombreuses femmes sont exclues des listes, alors que leurs revenus sont faibles ou nuls, mais qu’elles perdent quand même des prestations. Un troisième est que de nombreux États réduisent les prestations TANF à raison d’un dollar pour un dollar lorsque les revenus augmentent (du moins si les femmes restent sur les listes d’aide sociale), annulant ainsi tout gain de revenu qui pourrait résulter d’un travail accru.

L’EITC a joué un rôle important en empêchant le revenu des ménages de diminuer autant qu’il le pourrait. Cependant, de nombreuses femmes qui ne bénéficient plus de l’aide sociale ne reçoivent pas l’EITC si elles n’ont pas réussi à obtenir un emploi stable. D’autres qui travaillent n’ont pas suffisamment de revenus pour obtenir le versement maximal de l’EITC, et d’autres encore ne le demandent pas dans leur déclaration d’impôts. Ainsi, l’EITC a aidé certaines familles mais pas toutes, et les familles dont le revenu a baissé ont tendance à être celles qui en ont le moins bénéficié.

Les études montrent également que les sortants de l’aide sociale connaissent une baisse de leur réception de bons alimentaires et de Medicaid. Il semble que ce déclin ne résulte pas tant de la perte d’éligibilité que d’une participation plus faible malgré l’éligibilité, peut-être parce que l’accès aux bureaux qui déterminent l’éligibilité est difficile à maintenir. Quelle que soit la raison, les faibles taux de réception de coupons alimentaires et de Medicaid constituent un problème important chez les sortants du TANF.

Les femmes qui ont quitté l’aide sociale ne sont pas les seules mères célibataires dont le revenu a changé depuis la législation de réforme de 1996. Les mères célibataires à faible revenu qui choisissent de ne pas recourir à l’aide sociale pour tenter de s’imposer sur le marché du travail ont également vu leur revenu augmenter. Le fait que les revenus des mères célibataires à faible revenu dans leur ensemble aient augmenté au moment où les revenus des sortants de l’aide sociale ont été relativement stagnants suggère que les revenus de ces « non-entrants » ont effectivement augmenté, probablement parce qu’ils travaillent plus d’heures.

Certains sortants ne s’en sortent pas bien

Le revers de la médaille des taux d’emploi élevés de 60 à 75 pour cent des femmes qui ont quitté l’aide sociale est que 25 à 40 pour cent de ces femmes ne travaillent pas. En effet, certaines études ont indiqué que jusqu’à 18 pour cent des sortants dans certaines régions n’ont pas travaillé du tout pendant une année complète après avoir quitté les listes.

Ce groupe est assez préoccupant. Parce qu’elles ont perdu leurs prestations d’aide sociale et qu’elles n’ont pas de revenus, elles ont des revenus inférieurs à ceux des femmes qui ne travaillent pas et qui sont toujours bénéficiaires du TANF. Une fraction de ces sortants sans travail a un parent, un conjoint ou un partenaire qui apporte un certain revenu au ménage, et d’autres complètent leur revenu avec des prestations d’autres programmes gouvernementaux.

L’une des prestations de programme les plus courantes reçues par ce groupe sont les prestations d’invalidité du programme Supplemental Security Income ou du programme Social Security Disability Insurance pour la mère ou ses enfants. Le fait que de nombreuses familles qui quittent l’aide sociale reçoivent des prestations d’invalidité reflète la forte prévalence des problèmes de santé et des handicaps qui entravent le travail. Néanmoins, même avec le revenu des autres membres de la famille et des programmes gouvernementaux, les personnes qui quittent l’aide sociale sans travailler ont un revenu considérablement plus faible que lorsqu’elles recevaient de l’aide sociale. Par conséquent, le fait de quitter l’aide sociale a été particulièrement désavantageux pour ces femmes et leurs enfants.

L’existence d’un tel groupe montre qu’il existe une grande diversité dans les expériences des sortants de l’aide sociale, car si certains s’en sont raisonnablement bien sortis, d’autres non. Il n’est pas surprenant que les taux d’emploi des sortants moins éduqués soient considérablement inférieurs à ceux des sortants plus éduqués, et que les taux de pauvreté soient plus élevés, tout comme les taux d’emploi et de pauvreté des sortants qui sont en relativement mauvaise santé.

Les études par assignation aléatoire des réformes de l’aide sociale d’avant 1996 limitées dans le temps montrent certaines preuves que la réforme de l’aide sociale entraîne une fraction plus importante de familles se retrouvant avec des revenus inférieurs à la moyenne. La présence d’un groupe de femmes qui ont quitté l’aide sociale et qui ne s’en sortent pas bien est cohérente avec des études de tendances plus larges indiquant que les familles monoparentales de mères les plus pauvres ont connu des baisses de revenus dans la période suivant la réforme.

Le nombre de femmes ayant recours à l’aide sociale a diminué

Comme indiqué précédemment, les femmes qui étaient autrefois bénéficiaires de l’aide sociale et qui ont quitté l’aide sociale ne sont pas les seules touchées par la réforme de l’aide sociale. Certaines femmes ont choisi de ne pas demander l’aide sociale après la réforme, peut-être découragées par les exigences de travail et les autres nouveaux mandats qui accompagnent l’aide sociale, et peut-être suffisamment encouragées par la bonne économie pour ne pas avoir recours à l’aide sociale et travailler. D’autres femmes ont fait une demande d’aide sociale mais ont été rejetées.

Plus de vingt États ont des programmes de diversion formels, qui encouragent les femmes par des incitations financières et d’autres moyens à ne pas venir sur les listes de l’aide sociale. Plus de trente États ont soit des politiques de diversion, soit ont imposé des exigences de travail qui doivent être remplies avant l’éligibilité aux prestations.

La baisse du nombre de femmes rejoignant les listes TANF a été très importante dans l’ère post-réforme. Dans certains États, la baisse des entrées à l’aide sociale a été plus importante quantitativement que l’augmentation des taux de sortie pour expliquer la baisse du nombre de cas. Cette constatation jette un éclairage différent sur la baisse du nombre de cas et démontre qu’il existe un groupe important de femmes autres que les sortantes dont l’emploi, les gains et le revenu devraient intéresser les décideurs politiques.

Malheureusement, aucune étude n’a été menée à ce jour pour examiner ce groupe, de sorte que leur statut d’emploi et leur bien-être restent inconnus. Cependant, les études qui ont montré de grandes augmentations post-réforme dans les taux d’emploi des mères célibataires dans leur ensemble, et qui combinent nécessairement à la fois ceux qui ont quitté l’aide sociale et ceux qui ne sont pas venus sur les rouleaux, suggèrent fortement que les taux d’emploi des femmes qui choisissent de ne pas entrer dans le système d’aide sociale sont élevés.

Questions pour la réautorisation

Le tableau général de l’emploi chez les mères célibataires dans le sillage de la réforme de l’aide sociale est favorable, indiquant un travail généralisé chez les anciens bénéficiaires de l’aide sociale et chez les mères célibataires à faible revenu dans leur ensemble. Cette réalisation étant acquise, la réautorisation devrait se concentrer sur les politiques qui abordent les problèmes restants.

Il y a deux problèmes majeurs qui méritent l’attention. Le premier est la question générale de savoir comment améliorer les gains de revenu des femmes qui ont quitté l’aide sociale pour travailler. Les gains de revenus sont trop modestes pour un trop grand nombre de familles, les gains de revenus étant insuffisants pour contrer les réductions de prestations et les taux de pauvreté – bien que plus faibles que pour les familles qui restent à l’aide sociale – demeurant élevés. Outre la nécessité d’augmenter le revenu des anciennes familles bénéficiaires de l’aide sociale, les gains de revenu résultant de l’abandon de l’aide sociale seront nécessaires, à long terme, pour inciter financièrement les femmes à quitter l’aide sociale pour travailler. Alors que les sanctions et les exigences de travail peuvent continuer à être utilisées pour pousser les femmes dans la force de travail, elles fonctionneront avec beaucoup plus de succès si les incitations financières opèrent dans la même direction.

Plus de soutien aux familles qui travaillent sous la forme d’une augmentation de l’aide à la garde d’enfants, d’une aide au transport et d’autres services liés au travail peuvent augmenter considérablement l’incitation au travail. Faire passer plus de femmes du travail à temps partiel au travail à temps plein serait une autre direction à suivre, mais cette approche a des limites si des services de garde d’enfants et de transport adéquats ne sont pas disponibles. Il est également possible d’offrir des incitations financières plus fortes par le biais d’EITC d’État et d’une meilleure prise en compte des revenus dans le cadre du TANF, bien que cette dernière politique maintienne les familles sur les listes du TANF plus longtemps. Au-delà, les améliorations majeures ne peuvent provenir que de l’augmentation des revenus. Il est donc nécessaire de développer les politiques de maintien dans l’emploi, d’amélioration des compétences et de formation professionnelle. Les États commencent seulement à penser à ces types de politiques et ont un long chemin à parcourir avant que ces politiques ne soient généralisées et n’aient un impact majeur sur les revenus.

La deuxième question majeure est de savoir comment développer des politiques pour aider les familles qui ont des difficultés particulières à établir un emploi. Ces familles sont parfois appelées les « difficiles à servir », bien que ce terme soulève la question de savoir quels types de services sont nécessaires. L’un des résultats importants des études examinées ici est qu’un grand nombre de ces familles ne bénéficient pas du programme TANF ou d’un autre programme d’aide sociale important. Au contraire, elles sont déjà autonomes, ne bénéficient plus de l’aide sociale et ont des revenus très faibles. Tout ensemble de services qui s’adresse principalement aux seuls bénéficiaires du TANF, en partant du principe que les familles les plus défavorisées sont toujours inscrites sur les listes, n’atteindra pas ces familles. Ce fait exige une expansion majeure de l’assistance à la population non bénéficiaire du TANF. Certains États, notamment le Wisconsin, ont fait d’une telle expansion un objectif majeur, mais la plupart des États sont loin d’avoir pénétré profondément cette population avec des services et des programmes.

La plupart des observateurs reconnaissent déjà que la conception de politiques réussies pour amener les familles sans emploi vers un travail stable sera très difficile, étant donné la gravité des difficultés auxquelles ces familles sont confrontées. Ces difficultés comprennent un faible niveau d’éducation et de compétences professionnelles, des problèmes de santé importants (tant physiques que mentaux), la toxicomanie et la violence domestique. Les multiples ensembles de problèmes qui s’imbriquent et se chevauchent auxquels ces familles sont confrontées devraient faire réfléchir à toute vision optimiste selon laquelle des solutions faciles conduiront à un emploi stable et à des gains de revenus significatifs.

Compte tenu de ces difficultés, une discussion plus ouverte est nécessaire sur les politiques d’assistance aux familles en difficulté qui ont peu de chances de réaliser des gains d’emploi significatifs à court ou même à moyen terme. Une aide financière à long terme accompagnée d’une formation professionnelle, d’une assurance maladie et de meilleurs programmes visant à réduire la toxicomanie, les problèmes de santé mentale et la violence domestique doit être dirigée vers cette population indépendamment des considérations liées à l’emploi. Alors que les fortes incitations au travail qui sont actuellement en place devraient être maintenues, continuant ainsi à fournir des incitations financières aux familles pour qu’elles travaillent à des niveaux plus élevés qu’elles ne le font actuellement, le simple fait de renforcer les aides au travail et d’augmenter encore les incitations au travail n’apportera pas, en soi, beaucoup d’aide à ces familles.

Presque tous les États ont déjà pris des mesures pour développer des programmes pour ces familles. Les États ont commencé à identifier les familles ayant de graves problèmes qui constituent des obstacles au travail, puis à concevoir un ensemble de services appropriés pour elles. Cependant, les États doivent encore développer ces programmes avant de mettre en place un ensemble de procédures d’identification efficaces et une structure de prestation de services adéquate. Lorsqu’ils coordonnent le traitement de ces familles avec les programmes d’emploi, les États peuvent utiliser leur capacité à exercer des exemptions aux exigences de travail et aux limites de temps comme stratégie à court terme. Mais des politiques plus actives et agressives devraient être mises en œuvre pour répondre aux besoins de ces familles chancelantes, qu’elles soient ou non bénéficiaires du TANF.

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