Social service

Moderne udvikling

I de avancerede industrisamfund har de personlige sociale tjenester altid udgjort en “blandet velfærdsøkonomi”, der omfatter den lovbestemte, frivillige og private sektor af velfærdsydelser. Selv om de personlige sociale tjenester spiller en afgørende rolle, tegner de sig kun for en lille del af de samlede velfærdsudgifter. De største udgiftsstigninger er sket inden for de sociale sikringsordninger, som yder bistand til specifikke kategorier af ansøgere på grundlag af både universelle og selektive kriterier. Udviklingen af moderne sociale sikringssystemer fra 1880’erne afspejler ikke blot en gradvis, men grundlæggende ændring i socialpolitikkens mål og omfang, men også et dramatisk skift i eksperternes og befolkningens opfattelse af den relative betydning af de sociale og personlige årsager til nød.

I den tro, at personlige mangler var den vigtigste årsag til fattigdom og til folks manglende evne til at klare den, havde de store fattigdomshjælpssystemer i Vesteuropa og Nordamerika i det 19. århundrede en tendens til at nægte alle andre end de virkelig fattige hjælp, som fik den som en sidste udvej. Denne politik var tænkt som en generel afskrækkende foranstaltning mod lediggang. Fattighjælpsbetjenten var forløberen for både de offentlige bistandsembedsmænd og socialarbejdere i dag i sin forvaltning af den lovbestemte økonomiske bistand. De frivillige velgørenhedsorganisationer på den tid var uenige om de relative fordele ved afskrækkende fattigvæsenstjenester på den ene side, hvilket indebar modstand mod væksten i den lovbestemte velfærd, og på den anden side ved at tilbyde alternativ hjælp til de trængende kombineret med en udvidelse af de lovbestemte ydelser. Fra 1870’erne holdt Charity Organization Society og lignende organisationer i USA, Storbritannien og andre steder stærkt fast ved den første mulighed, og deres indflydelse var udbredt indtil udbruddet af Anden Verdenskrig.

Samfundsbevægelsen i Storbritannien og USA trak frivillige arbejdere ind i direkte kontakt med de fattiges alvorlige materielle ulemper. Pioneren i denne bevægelse var præsten Samuel A. Barnett, som i 1884 sammen med sin kone og en række universitetsstuderende “bosatte sig” i et fattigt område i London og kaldte deres nabohus Toynbee Hall. To besøgende i denne bosættelse introducerede snart bevægelsen i USA – Stanton Coit, som grundlagde Neighborhood Guild (senere University Settlement) på Lower East Side i New York City i 1886, og Jane Addams, som sammen med Ellen Gates Starr grundlagde Hull House på Near West Side i Chicago i 1889. Fra disse prototyper spredte bevægelsen sig til andre amerikanske byer og til udlandet gennem Europa og Asien.

Oprindelsen af moderne social sagsbehandling kan spores til udnævnelsen af de første medicinske almonister i Storbritannien i 1880’erne, en praksis, der hurtigt blev overtaget i Nordamerika og de fleste vesteuropæiske lande. Almonerne udførte oprindeligt tre hovedfunktioner: at fastslå patienters økonomiske berettigelse og ressourcer i forhold til de stigende udgifter til lægebehandling, at yde rådgivning til støtte for patienterne og deres familier i perioder med dårligt helbred og sorg og at skaffe passende praktiske hjælpemidler og andre former for hjemmepleje til udskrevne patienter. Andre steder begyndte verdslige og religiøse velgørende foreninger, der ydede økonomisk hjælp, uddannelsesmæssig velfærd og boliger til de fattige, at ansætte socialarbejdere.

Men ved århundredeskiftet var der forskellige ordninger for organisering af velgørenhedsarbejde efter “videnskabelige” principper i overensstemmelse med nationalt vedtagne standarder for procedurer og tjenester. I Storbritannien, USA, Tyskland og senere Japan arbejdede ledende velgørenhedsorganisationer sammen med myndighederne for fattigvæsenet og offentlig hjælp, en fremgangsmåde, som blev godkendt i 1909 i flertalsrapporten fra den britiske Royal Commission on the Poor Law. De første skoler for socialt arbejde, som normalt blev drevet af de frivillige velgørenhedsorganisationer, opstod i 1890’erne og begyndelsen af 1900’erne i London, New York City og Amsterdam, og i 1920’erne var der lignende projekter i andre dele af Vesteuropa og Nordamerika samt i Sydamerika. Uddannelsesprogrammerne kombinerede sagsbehandlingsmetoder og andre praktiske former for intervention og støtte med særlig vægt på at arbejde i samarbejde med enkeltpersoner og familier for at genoprette en vis grad af uafhængighed.

Fra 1900-tallet begyndte de undersøgelser, der blev gennemført af Charles Booth i London og Seebohm Rowntree i York og af andre forskere, at ændre de konventionelle opfattelser af statens rolle i forbindelse med social velfærd og fattigdomsbekæmpelse, og de sociale årsager til fattigdom kom under nærmere undersøgelse. Samtidig voksede omfanget af det sociale arbejde med udbredelsen af settlement houses til også at omfatte gruppearbejde og fællesskabsaktioner.

I de fleste lande er sociale velfærdsydelser eller personlige sociale ydelser, i stedet for at være organiseret og administreret separat, ofte knyttet til andre større sociale ydelser, såsom social sikring, sundhedspleje, uddannelse og boliger. Dette forklares af forløbet af deres historiske udvikling. De midler, der står til rådighed for politik og administration inden for de personlige sociale tjenester, er ofte uforenelige. F.eks. kan kravene om generel integration og koordinering af plejeprogrammer være i modstrid med levering af tjenester, der tager behørigt hensyn til specifikke klientgruppers behov. Der skal også skabes overensstemmelse mellem individuelle tjenester og hensynet til familiens og kvarterets behov.

De lovpligtige og frivillige sociale tjenester har udviklet sig som reaktion på behov, der ikke fuldt ud kunne opfyldes af enkeltpersoner enten alene eller i samarbejde med andre. Blandt de faktorer, der er bestemmende for disse tjenesters nuværende karakter, er for det første, at industrisamfundenes voksende omfang og kompleksitet har forøget de centrale og lokale myndigheders forpligtelser. For det andet har industrisamfundenes stigende velstand og produktivitet øget offentlighedens forventninger til levestandard og retfærdighed, samtidig med at den materielle kapacitet til at opfylde disse forventninger er blevet større. For det tredje er de sociale og økonomiske forandringsprocesser vokset til et sådant omfang, at den enkelte i stigende grad er dårligt rustet til at forudse og håndtere de negative virkninger af sådanne forandringer. For det fjerde er det vanskeligt og undertiden umuligt at erkende og tilgodese de idiosynkratiske behov, der opstår i samspillet mellem det sociale og personlige liv.

Alle familier kan opleve kriser, som de ikke er i stand til at kontrollere. De svære forhold ved dårligt helbred og arbejdsløshed kan forværres af indkomsttab; skilsmisse og separation kan hindre små børns velfærd og udvikling; og langvarigt ansvar for afhængige slægtninge kan forringe det fysiske og følelsesmæssige velbefindende hos dem, der yder omsorg.

Et meget lille antal familier oplever så uløselige problemer, at de kræver næsten kontinuerlig hjælp fra personlige sociale tjenester. Nogle af disse familier har problemer med afvigende adfærd, herunder vold i familien og børnemishandling, uregelmæssig skolegang eller manglende skolegang, alkohol- og stofmisbrug samt kriminalitet og kriminalitet. Det er imidlertid ikke alle fattige familier, der stiller store krav til de sociale velfærdstjenester; faktisk kunne betydelige problemer afhjælpes ved en mere effektiv udnyttelse af de eksisterende tjenester.

Med tiden har socialarbejdere fået et særligt ansvar for mennesker, hvis særlige behov falder uden for andre professioners og agenturers regi. Bortset fra behovene hos enkeltpersoner og familier med alvorlige langsigtede sociale og følelsesmæssige problemer opfylder de personlige sociale tjenester et bredt spektrum af behov, der opstår som følge af de mere rutineprægede livsnødvendigheder. Det er uundgåeligt, at de personlige sociale tjenester primært beskæftiger sig med at reagere på en krise, når den opstår, men i dag investeres der mange kræfter i forebyggende arbejde og i forbedring af velfærden i det bredere samfund. I denne henseende kan der foretages en sammenligning med det traditionelle mål for social sikring – fattigdomsbekæmpelse – og det mere ambitiøse mål om opretholdelse af indkomsten.

Den personlige sociale service er organiseret meget forskelligt i de forskellige samfund. Etnicitet og bymæssige afsavn har tilføjet nye dimensioner til behovet, som går på tværs af de traditionelle kundekategorier som familier, børn, unge, syge og handicappede, arbejdsløse, ældre og kriminelle. Ikke desto mindre er der kontinuitet og konsistens i det mønster af behov, der kendetegner disse store klientgrupper.