DownloadDownload
- PDF File Download
Forkæmpere for afskaffelse af boafgiften ser en moralsk modbydelig skat, der hæmmer den økonomiske vækst, ødelægger små virksomheder og familiebrug, tilskynder til sparsommelig adfærd, genererer enorme omkostninger til overholdelse af reglerne og fører til geniale skjulestrategier. Som en ineffektiv, uretfærdig og kompleks afgift anses den såkaldte “dødsskat” for at være i strid med alle normer for god politik. Tilhængere af skatten mener, at kritikken er overdrevet eller forkert. De bemærker, at skatten kun opkræves på boet hos 2 % af de amerikanere, der dør – og kun hos dem med en betydelig formue. De mener, at en stærkt progressiv skat, der udbedrer smuthuller, bidrager til at skabe lige muligheder, reducerer koncentrationen af rigdom og tilskynder til velgørenhed, ikke kan være helt dårlig.
En mellemliggende strategi ville være at reformere skatten ved at hæve fritagelsen, lukke smuthuller, reducere satserne og indeksere den til inflationen. Denne strategi kunne løse mange af de problemer, som fortalere for afskaffelse ser, samtidig med at de fordele, som tilhængere af boafgiften har fremhævet, bevares.
Debatterne er steget i intensitet og hyppighed, dels på grund af højkonjunkturen på aktiemarkedet, en aldrende befolkning, budgetoverskuddet og intensiv lobbyvirksomhed, men også fordi boafgiften rejser kontroversielle spørgsmål. Ud over at boafgiften forbindes med de rige og de døde, er den i ekstrem form indbegrebet af den gennemgribende afvejning mellem lighed og effektivitet i udformningen af den offentlige politik. Desuden rejser skatten spørgsmål, der er så private som arten af forholdet mellem forældre og deres børn og så politisk følsomme som definitionen og gennemførelsen af lige muligheder og begrænsningerne for regeringens rolle i forbindelse med indkomstomfordeling.
Grundlæggende om arveafgift
Siden 1976 har den føderale lovgivning pålagt en række indbyrdes forbundne skatter på arv, gaver og generationsskifte. I henhold til den nuværende lov skal eksekutoren af et bo indgive en føderal boafgiftsangivelse inden for ni måneder efter en persons død, hvis bruttobeboelsen overstiger 675.000 dollars. Generelt omfatter bruttodødsboet alle afdødes aktiver, hans eller hendes andel af fælles aktiver, livsforsikringsindtægter fra policer, der ejes af afdøde, og gaver, der gives i levende live ud over en årlig fritagelse, der i øjeblikket er fastsat til 10.000 USD pr. gavemodtager pr. år. Det er ofte muligt at give rabat på værdiansættelsen af aktiver ved at placere dem i en formidlet ejerform, f.eks. et familiekommanditselskab, i stedet for at holde dem for egen regning.
Skatten giver mulighed for fradrag for overførsler til en efterlevende ægtefælle, velgørende gaver, gæld, begravelsesudgifter og administrationsgebyrer. Der gives skattefradrag for tidligere betalte gaveafgifter, for ejendomsskatter, der for nylig blev betalt på arvet formue, og – i begrænset omfang – for statslige arve- og ejendomsskatter. Et samlet fradrag fritager i øjeblikket for skat på de første 675 000 USD af livstids skattepligtige overførsler, et tal, der vil stige til 1 million USD i 2006. For ejendomme over disse beløb begynder skattesatsen på 37% og stiger til 55% for skattepligtige overførsler på over $3 millioner. For ejendomme med en skattepligtig formue på mellem 10 mio. dollars og ca. 17,18 mio. dollars vil en tillægsskat på 5 % tage fordelen ved en gradueret satsstruktur tilbage og hæve den effektive marginalskat til 60 %. Yderligere oplysninger om afgiftens historie og struktur samt afdødes økonomiske karakteristika kan findes i konferencedokumentet fra økonomerne Barry Johnson, Jackob Mikow og Martha Britton Eller fra finansministeriet.
Transferskatter gav ca. 28 mia. dollars i føderale indtægter i 1999 og forventes at give over 400 mia. dollars mellem 2002 og 2011. Næsten alle industrialiserede lande opkræver en eller anden form for formueoverførselsskat. Men bortset fra USA er det kun Det Forenede Kongerige, der opkræver “rene” boafgifter; de øvrige lande har en arveafgift eller en blanding af arve- og boafgifter. I 1997 lå USA på tredjepladsen blandt de industrialiserede lande med hensyn til overførselsskatter som en andel af de samlede indtægter. Men mange industrialiserede lande har årlige formueskatter, hvilket USA ikke har.
Hvorfor give overførsler mellem generationerne?
Et vigtigt tema, der kom frem på konferencen, er det enkle, men grundlæggende punkt, at virkningerne af overførselsskatter vil afhænge af, hvorfor folk overhovedet giver overførsler. Nogle testamentariske overdragelser kan være “tilfældige” i den forstand, at folk akkumulerer aktiver for at spare op til pensionering, men de ved ikke, hvor længe de vil leve. Selv om de ikke planlægger eller ønsker at testamentere, kan de dø, før de forventer at dø, og ende med at testamentere aktiver til efterkommere. Andre legater kan være motiveret af forældrenes altruisme over for deres børn. Nogle mennesker kan være motiveret af den rene glæde ved at give ressourcer væk. Endelig kan nogle legater eller overførsler repræsentere en slags betaling fra forældrene til deres børn til gengæld for hjælp og opmærksomhed.
Lighed
Halvdelen af alle boafgifter betales af dødsboer med en formue på 5 millioner dollars eller mere, og alle boafgifter betales af de rigeste 2 procent af dødsboerne. Hvis byrden af skatten bæres af donorer, er skatten således overordentlig progressiv. Mange hævder imidlertid, at byrden i virkeligheden bæres af de personer, der modtager arven. Men som William Gale og Joel Slemrod rapporterer i deres indledende undersøgelse, har modtagerne af arv fra dødsboer, der er omfattet af boafgiften, typisk meget høje indkomster før arveafgiften. Selv om afgiften bæres af modtagerne, er det således stadig en meget progressiv skat.
En anden mulighed er, at byrden overvæltes på andre i økonomien. Men konferencedokumentet fra økonomen John Laitner fra University of Michigan viser, at skatten er progressiv, selv hvis man tager højde for dens virkninger på hele økonomien. Arveafgiften tjener også som en sikkerhed for indkomstskatten, idet den beskatter indkomstkomponenter – f.eks. urealiserede kapitalgevinster – som ellers ikke beskattes.
Transferskatter rejser vanskelige spørgsmål om horisontal lighed. Blandt donorer med samme formue diskriminerer skatterne på grundlag af, hvordan ressourcerne bruges, hvilket er i strid med den opfattelse, at personer med samme midler bør betale lige store skatter. Men blandt modtagere med samme (ikke arvelige) formue reducerer overførselsafgifter uligheden i arv og afhjælper dermed ulige muligheder. Disse to perspektiver skaber uforenelige forskelle i synspunkterne på, om afgifter på overførsler i princippet er retfærdige.
Et andet spørgsmål er, om det er hensigtsmæssigt at beskatte ved død. Døden er hverken nødvendig eller tilstrækkelig til at udløse overførselsskatter. Den er unødvendig, fordi overførsler mellem levende personer kan udløse gaveafgifter. Den er utilstrækkelig, fordi 98 % af de mennesker, der dør, ikke betaler boafgift. Selv om det kan være ubehageligt at tænke på døden, synes omkostningerne ved at beskatte ved døden ikke at være betydelige i forhold til beskatning under livet. I det omfang det virkelig er et problem, kan beskatning ved døden således undgås ved at erstatte boafgiften med lige så progressive skatter, der pålægges i løbet af livet.
Effektivitet
I sit konferenceoplæg viser Louis Kaplow, juraprofessor ved Harvard University, at det afhænger afgørende af flere faktorer, især af, hvorfor folk giver overdragelser, om en boafgift er en del af et effektivt skattesystem – et system, der minimerer de økonomiske omkostninger pr. dollar, der opkræves. For eksempel er arveafgiften yderst effektiv i det omfang, hvor legater er “tilfældige”, fordi giveren ikke havde nogen hensigt om at efterlade et legat i første omgang. På den anden side viser Kaplow, at hvis forældrene er altruistiske over for deres børn, kan der endda være god grund til at subsidiere overførsler i stedet for at beskatte dem. Hvis samfundet imidlertid ønsker et retfærdigt skattesystem såvel som et effektivt skattesystem, er der bedre argumenter for en arveafgift, fordi afgiften er meget progressiv og derfor kan “købe” en masse retfærdighed. Dette tyder på, at det er vanskeligt at opstille enkle beskrivelser af den optimale skattepolitik i forbindelse med overførsler.
Skatteunddragelse og -undgåelse
Kritikere hævder, at boafgiften giver anledning til et væld af undvigelsesordninger og betegner afgiften som “frivillig”. Men det er svært at tro, at finansielt sofistikerede, velhavende husstande frivilligt afleverer op mod 30 mia. dollars om året. Richard Schmalbeck, juraprofessor ved Duke University, undersøger en lang række teknikker til at undgå boafgift og viser, at selv om det er muligt at undgå en betydelig del af boafgifterne, kræver det typisk, at folk opgiver kontrollen med deres aktiver, hvilket de ikke er tilbøjelige til at gøre.
Overslagene over omkostningerne ved at overholde boafgiften varierer enormt – fra 7 procent af indtægterne til 100 procent – til dels fordi dataene og metoderne er mangelfulde; de mere pålidelige skøn ligger i den nedre ende af intervallet. I deres bidrag til konferencen anslår økonomerne Martha Britton Eller, Brian Erard og Chih Chin Ho, at boafgiftsunddragelsesprocenten er ca. 13 procent, og de foreslår, at den sande værdi sandsynligvis er højere.
Effekter på opsparing, arbejdsudbud og iværksætteri
Kritikere hævder, at boafgiften i betydelig grad reducerer opsparing, arbejdsudbud og iværksætteri, som er afgørende for økonomisk velstand, men der har kun været få beviser til rådighed til at vurdere denne påstand. Et karakteristisk træk ved bogen er tilstedeværelsen af de tre artikler om formueakkumulering og beskatning af boer.
Laitner fra University of Michigan leverer den hidtil mest sofistikerede simuleringsmodel af de økonomiske virkninger af boafgifter, idet han indlejrer dem i en overlappende generationsmodel, som omfatter personer med altruistiske legatmotiver. Han finder, at en fjernelse af arveafgifterne ville have en lille positiv effekt på den langsigtede andel af kapital i forhold til arbejdskraft. William Gale og Maria Perozek, økonom fra Federal Reserve Board, viser, at virkningen af overførselsskatter på opsparing, ligesom effektivitetsvirkningerne, vil afhænge afgørende af, hvorfor folk giver overførsler. Hvis arveafgiften f.eks. er utilsigtet, vil arveafgiften ikke påvirke donors opsparing. Men reduktionen i de modtagne arvebeløb efter skat vil få modtagerne til at forbruge mindre og dermed spare mere op. Hvis arv er motiveret af altruisme, er virkningerne tvetydige, men simuleringer tyder på, at arveafgiften faktisk kan øge opsparingen under mange omstændigheder.
Wojciech Kopczuk og Joel Slemrod fra University of Michigan viser, at i år med høje arveafgiftssatser er den samlede værdi af indberettede arvesager generelt lavere end i år med lave arveafgiftssatser, når andre påvirkninger er konstante. Ved hjælp af data om specifikke afdøde personer finder de, at de skattesatser, der var gældende enten i en alder af 45 år eller ti år før dødsfaldet, er mere tydeligt (negativt) forbundet med anmeldte dødsboer end den skattesats, der var gældende i dødsåret. Disse resultater kan afspejle arveafgiftens indvirkning på donors opsparing eller undgåelse eller begge dele.
Andre empiriske undersøgelser har vist, at modtagere af store arvesummer øger deres forbrugsudgifter og reducerer deres arbejdsudbud. I forlængelse heraf bør arveafgifter, hvis de reducerer arvebeløb efter skat, reducere forbruget – dvs. øge opsparingen – og øge modtagerens arbejdsudbud.
Den virkning, som arveafgiften har på familieejede virksomheder og landbrug, har indtaget en enormt uforholdsmæssig stor rolle i den offentlige politiske debat. Dette spørgsmål er gennemgået udførligt i den indledende undersøgelse af Gale og Slemrod, men de grundlæggende punkter er ligetil. Der er stort set ingen pålidelige beviser for, at boafgifterne har en betydelig indvirkning på virksomheder og landbrug. Virksomheder og landbrug modtager allerede betydelige tilskud under den eksisterende ejendomsskat, for ikke at nævne tilskud under indkomstskatten. Langt de fleste dødsboer har ingen virksomheds- eller landbrugsaktiver, og kun ca. 3 % af dødsboerne har mere end halvdelen af deres formue i virksomheder og gårde. Størstedelen af værdien af små virksomheder i boer består af urealiserede kapitalgevinster og ville aldrig blive beskattet, hvis det ikke var for boafgiften. Disse resultater tyder på, at argumentet for de eksisterende erhvervstilskud i boafgiften er svagt, argumentet for at udvide disse tilskud er endnu svagere, og at forestillingen om, at boafgiften bør afskaffes på grund af dens påståede virkning på virksomheder og landbrug, er fuldstændig vildledende.
Virkninger på gavegivning og velgørenhed
Og selv om bo- og gaveafgifterne siges at være “forenede”, er der en række træk ved skattelovgivningen, der favoriserer gaver frem for legater, og der er tegn på, at ændringer i den skattemæssige behandling af gaver og legater påvirker sammensætningen og tidspunktet for overførsler. I deres artikel på konferencen udvider økonomerne Jonathan Feinstein og Chih Chin Ho dette arbejde ved at vise, at en persons sundhedstilstand (og i forlængelse heraf sandsynligheden for at dø og blive mødt med boafgifter) har vigtige virkninger på gaveadfærd. De dokumenterer en række mønstre blandt opsparing, gavegivning og helbred, der tyder på, at en betydelig del af gavegivningen er skattemotiveret.
Flere analyser finder, at fradraget i boafgiften for velgørende donationer skaber en betydelig stigning i bidragene ved dødsfaldet. Boafgiften kan også tilskynde til velgørende gaver også i levende live, da dette ville reducere både indkomst- og boafgifterne. David Joulfaians bidrag til bogen matcher boafgiftsangivelser indgivet mellem 1996 og 1998 med indkomstskatteangivelser for de samme personer indgivet mellem 1987 og 1996. Joulfaian, der er økonom i finansministeriet, finder, at omfanget af gaver i livet i forhold til gaver ved dødsfaldet ændrer sig markant i forhold til formuen, idet de ekstremt velhavende giver en langt større del af deres bidrag ved dødsfaldet. Hans estimater dokumenterer også, at donation ved døden er følsom over for de marginale skattesatser, der anvendes i boafgiften, og indikerer således, at en afskaffelse af afgiften ville føre til et betydeligt fald i velgørende testamenter.
Forslag til ændringer
Politikerne har overvejet adskillige ændringer af boafgiften i de seneste år. Den mest radikale reform ville være at afskaffe skatten. Dette fjerner de eksisterende problemer, men kan skabe alvorlige yderligere problemer. Det ville fjerne, hvad der er langt det mest progressive skatteinstrument i det føderale skattearsenal, lige efter en længere periode, hvor fordelingen af indkomst og formue er blevet langt mere skæv. Det kunne skade almennyttige organisationer. Den vil måske ikke engang øge opsparingen, arbejdsudbuddet eller væksten, som dens fortalere håber, og den vil sandsynligvis også reducere statens skatteindtægter. Endelig ville en afskaffelse afsløre et gabende smuthul med hensyn til kapitalgevinster i indkomstskatten og ville åbne op for andre muligheder for skatteunddragelse – og deraf følgende indtægtstab – under indkomstskatten.
Afskaffelsen kunne kombineres med en udvidelse af kapitalgevinstskatten til at omfatte de gevinster, der er optjent, men ikke realiseret ved dødsfaldet. Dette forslag ville imidlertid kun indbringe omkring en fjerdedel af indtægterne fra boafgiften og ville være langt mindre progressivt, som økonomerne James Poterba og Scott Weisbenner påviser. Desuden ville denne mulighed indeholde mange af arveafgiftens kompleksitet og er derfor hverken attraktiv eller sandsynlig.
Det lovforslag, som kongressen vedtog i 2000, knyttede afskaffelsen af arveafgiften til en anden væsentlig ændring i beskatningen af kapitalgevinster kaldet “carryover basis”. I henhold til denne bestemmelse ville arvingerne overtage afdødes grundlag med henblik på kapitalgevinster. Der ville have været undtagelser for overførsler på under 1,3 millioner dollars og for overførsler mellem ægtefæller på 3 millioner dollars. Dette forslag ville imidlertid næsten ikke give nogen indtægter, og det ville være vanskeligt at administrere, bl.a. fordi der skulle føres regnskaber i endnu længere tid og på tværs af generationer. Et lignende punkt blev vedtaget i slutningen af 1970’erne, men blev ophævet, før det nogensinde trådte i kraft, til dels på grund af forventede gennemførelsesproblemer.
En anden reform ville være at erstatte skatter på arver og gaver, der gives, med skatter på gaver og arv, der modtages, som det er praksis i flere amerikanske stater og mange udenlandske lande. Under en progressiv arveafgift (men ikke under en boafgift) reducerer en spredning af en given arv på flere modtagere den samlede skattebyrde og tilskynder således til opdeling af boer. Desuden ville et ensartet skattesystem beskatte alle indkomstkilder eller alle former for anvendelse af indkomst. På nuværende tidspunkt pålægger indkomstskatten byrder på indkomstkilderne, og boafgiften pålægges en bestemt anvendelse af indkomsten. I modsætning hertil ville indkomstskatten kombineret med en skat på arv og modtagne gaver dække alle større indkomstkilder i løbet af livet, og ved at placere den lovbestemte byrde af skatten hos modtagerne snarere end hos giveren kan man reducere noget af den moralske forargelse, som boafgifterne skaber.
Måske vil den mest plausible reform være at følge den strategi, der blev påberåbt for indkomstskatter i skattereformloven fra 1986: hæve fritagelsesniveauet, lukke smuthuller og sænke satserne. En forhøjelse af fritagelsen ville reducere antallet af personer, der betaler skat, samtidig med at de “virkelig velhavende” stadig beskattes, og koncentrationen af formuerne mindskes. Det ville også hjælpe mindre familieejede virksomheder, men uden de horisontale lighedsproblemer, der er forbundet med at give fortrinsbehandling til erhvervsaktiver. Hvis man lukker smuthuller ved at behandle forskellige aktiver på en mere ensartet måde, vil det mindske mulighederne for at søge skjul og dermed gøre skatten enklere og mere retfærdig. En beskeden nedsættelse af skattesatserne ville mindske incitamentet til at søge skjul eller ændre adfærd i første omgang. Ud over disse ændringer ville en indeksering af den effektive fritagelse og skatteintervaller med inflationen automatisk holde skattebyrden på et bestemt reelt formueniveau konstant over tid.
Slutning
Den passende rolle og virkningerne af overførselsskatter er stadig et åbent spørgsmål. Enhver konklusion om hensigtsmæssig beskatning af overførsler mellem generationerne skal tage hensyn til overførselsmotiver, de politiske og tekniske begrænsninger for andre skatteinstrumenter, den begrænsede viden om sådanne skatter, der i øjeblikket er til rådighed, og andre faktorer.
I en virkelighed fyldt med praktiske vanskeligheder, politiske kompromiser og økonomisk usikkerhed kan der være behov for en række forskellige skatter for at opfylde sociale mål, og boafgiften kan meget vel spille en lille, men vigtig rolle i regeringens portefølje af skatteinstrumenter. Den bidrager til progressivitet på en måde, som indkomstskatten ikke let kan gøre på grund af problemerne med kapitalgevinster, og som samfundet måske vælger ikke at gøre via indkomstskatter, fordi beskatning ved død kan have mindre omkostninger end beskatning i livet. De formodede negative virkninger af arveafgiften – dens indvirkning på opsparing, omkostninger til overholdelse af reglerne og små virksomheder – savner endelig dokumentation og synes i nogle tilfælde at være groft overvurderet. Desuden er der nogle formodede fordele i form af øgede velgørenhedsbidrag og forbedret lighed i mulighederne.
Det er dog lige så klart, at der er et problem. En skat med høje satser og mange muligheder for omgåelse er moden til en reform. Selv i betragtning af de mål og begrænsninger, der er nævnt ovenfor, mener mange mennesker, at overførselsskatterne kunne være bedre struktureret. Mange andre mener, at det ville være at foretrække ikke at have nogen overførselsskatter.
Ekonomisk analyse kan ikke fuldt ud løse disse spørgsmål. Det, den kan gøre, er at tydeliggøre de forskellige afvejninger, der er involveret i skattepolitiske beslutninger, belyse, hvilke værdivurderinger – som økonomien ikke har noget at skulle have sagt om – der er involveret, og identificere de afgørende konceptuelle og empiriske spørgsmål. Sammenlignet med mange andre skattespørgsmål er de afvejninger, der påvirker arveafgifterne, vanskeligere at analysere, fordi de involverer mere end én generation. Værdimæssige vurderinger er vanskeligere, fordi de vedrører spørgsmål om liv og død og forældre-barn-spørgsmål, som folk har stærke holdninger til. Empirisk analyse er vanskeligere, fordi dataene er mere flygtige, og den relevante adfærd strækker sig over mindst et helt liv.
Undersøgelserne i det kommende konferencevolumen behandler alle disse spørgsmål og gentænker bo- og gaveafgiften på en stringent måde. Det er vores håb og forventning, at de artikler, der kom frem på konferencen i maj, vil udgøre et solidt vidensgrundlag til brug for fremtidige politiske diskussioner og et springbræt til at tilskynde til fortsat analyse af spørgsmål vedrørende overførselsskat.