I henhold til amerikansk lov kan regeringen indføre sanktioner over for ethvert land, enhver organisation eller person, der anses for at udgøre en “usædvanlig og ekstraordinær trussel” mod USA’s nationale sikkerhed eller udenrigspolitik. USA har tidligere indført sanktioner i forbindelse med terrorisme og spredning af masseødelæggelsesvåben og over for lande som Iran, Nordkorea og Syrien. Den 2. september i år markerede udenrigsminister Mike Pompeo et nyt skift i USA’s politik ved at bekendtgøre sanktioner mod to højtstående embedsmænd i en traktatbaseret international organisation, som de fleste større amerikanske allierede er medlemmer af, nemlig Den Internationale Straffedomstol (ICC). Trækket vil virke på de fleste europæere som et åbenlyst angreb på den internationale retsstat, men det er også kulminationen på en voksende konfrontation mellem USA og ICC, der strækker sig tilbage til organisationens grundlæggelse.
Den Internationale Straffedomstol blev oprettet ved Rom-statutten i 1998 med mandat til at retsforfølge de ansvarlige for de alvorligste internationale forbrydelser – krigsforbrydelser, forbrydelser mod menneskeheden og folkedrab. De europæiske lande var blandt domstolens stærkeste fortalere, idet de så den som et skridt i retning af en verden, hvor ingen kan gå ustraffet fra massegrusomheder. Men domstolen er et traktatbaseret organ, og mange af verdens mest magtfulde stater står udenfor – herunder USA, Rusland og Kina. Spændingen mellem den vision om retfærdighed, som ICC er udtryk for, og realiteterne i den internationale magtpolitik har været til stede fra starten og har været særlig markant i domstolens svingende og turbulente forhold til USA.
I henhold til Rom-statutten har ICC kompetence til at retsforfølge forbrydelser begået af statsborgere i medlemsstaterne, men også forbrydelser begået på medlemsstaternes område, selv om de ansvarlige er borgere i et land, der ikke er medlem af domstolen. USA kæmpede hårdt imod denne bestemmelse under de forhandlinger, der førte til oprettelsen af ICC, da man frygtede, at den kunne åbne op for retsforfølgelse af amerikanske statsborgere, men tabte argumentet. USA betragter retsforfølgelse af sine borgere for et internationalt organ uden USA’s samtykke som en krænkelse af sin suverænitet. Tilhængere af ICC hævder, at hvis stater kan retsforfølge udlændinge for krigsforbrydelser begået på deres eget territorium ved deres egne domstole, har de beføjelse til at overføre denne beføjelse til en international domstol som ICC.
Det ville være meget svært for ICC at udvikle en levedygtig sag mod en amerikansk statsborger i lyset af USA’s manglende samarbejde
Domstolens tidlige år faldt sammen med George W Bushs præsidentperiode, og han tog en række skridt for at begrænse enhver potentiel handling mod amerikanske statsborgere. USA overtalte FN’s Sikkerhedsråd til at vedtage en række undtagelser for fredsbevarende styrker, der forhindrede soldater fra lande, der ikke er medlemmer af ICC, i at blive efterforsket eller retsforfulgt (USA holdt dog op med at søge om undtagelser, efter at skandalen i Abu Ghraib-fængslet blev afsløret i 2004). Bush iværksatte også en kampagne for at søge bilaterale immunitetsaftaler med andre lande og tilbagekaldte formelt USA’s underskrift af Rom-statutten (under Bill Clinton havde USA underskrevet, men ikke ratificeret traktaten, hvilket betød, at USA ikke var bundet af den, men var forpligtet til ikke at træffe foranstaltninger, der ville modvirke dens formål og mål). Obama-regeringen engagerede sig mere i ICC, men tog ikke skridt til at ratificere dens statut.
For sin del syntes ICC også i sine tidlige år at forsøge at undgå enhver konfrontation med stormagter, da den søgte at etablere sig som et spirende internationalt organ. Den første anklager, Luis Moreno Ocampo, var påfaldende forsigtig med at indlede undersøgelser, hvor stormagtsinteresser var involveret. Afghanistan tiltrådte ICC i 2003, hvilket gav domstolen jurisdiktion over alle forbrydelser, der blev begået i landet efter denne dato, og Ocampo indledte en foreløbig undersøgelse af situationen i Afghanistan i 2006. Men på trods af den vedvarende vold i landet anmodede anklagemyndigheden først i 2017, under Ocampos efterfølger Fatou Bensouda, om tilladelse til at gå over til en fuld undersøgelse. Tilsvarende lange forsinkelser har præget domstolens undersøgelse af Colombia (igen et følsomt land for USA) og Georgien (hvor Rusland var direkte involveret). Domstolens tilbageholdenhed i disse sager stod i kontrast til den hastighed, hvormed den bevægede sig i nogle afrikanske sager, hvilket bidrog til en følelse af, at ICC var unødigt fokuseret på Afrika.
Mere slående er det, at efter at Bensouda anmodede om tilladelse til at indlede en undersøgelse i Afghanistan, afviste domstolens forundersøgelseskammer i første omgang anmodningen i 2019 med den begrundelse, at det ikke ville være “i retfærdighedens interesse” at gå videre. Undersøgelser uden støtte fra de involverede lande kan være vanskelige, og Afghanistan såvel som USA ville have modstået et samarbejde med domstolen. Men kammerets skridt blev bredt kritiseret for at gå på kompromis med domstolenes uafhængighed for at undgå en konfrontation med USA, og det blev omstødt af ICC’s appelkammer i år. Bensouda har sagt, at hendes undersøgelse ser på mulige forbrydelser begået af Taliban, afghanske styrker og amerikanske styrker, herunder misbrug af fanger, der tilbageholdes som led i den amerikanske “krig mod terror”. Pompeo sagde, efter at undersøgelsen var blevet godkendt, at det var “en virkelig betagende handling fra en politisk institution uden ansvarlighed, der er forklædt som et juridisk organ”. I juni udstedte Trump en bekendtgørelse, der tillader sanktioner mod ICC. I sidste uge udpegede han Bensouda og lederen af jurisdiktionsafdelingen, Phakiso Mochochoko, som mål.
I praksis er chancerne for, at ICC rent faktisk vil retsforfølge en amerikansk statsborger, minimale, da det ville være meget svært at udvikle en levedygtig sag i lyset af USA’s manglende samarbejde, og endnu mere usandsynligt, at domstolen nogensinde ville få forældremyndighed over en amerikaner, som den søgte at sigte. Ikke desto mindre har Trump-administrationen, i overensstemmelse med sin hyperaggressive tilgang til multilaterale organisationer, benyttet lejligheden til at slå et potentielt omfattende slag mod domstolen. Den amerikanske handling skal også forstås som et svar på domstolens aktuelle undersøgelse af Israels handlinger i Palæstina, en undersøgelse, som Trump-administrationen har været stærkt imod. Et afgørende spørgsmål er nu, hvor aggressivt USA vil forsøge at håndhæve sine sanktioner. Som dets aktioner mod bl.a. Iran har vist, kan USA’s sanktioner være et enormt magtfuldt værktøj, da målene er blokeret for at gennemføre alle dollarbaserede transaktioner.
Glukkeligvis for Bensouda og Mochochoko betaler ICC deres lønninger i euro. I det mindste virker det sandsynligt, at USA vil blokere Bensouda for at give personligt fremmøde i FN. Men hvis USA ønsker det, kan landet forsøge at lukke domstolens Afghanistan-undersøgelse som helhed ved at gå efter organisationer og virksomheder, som det gør forretninger med. Det er sikkert, at Europa og andre medlemslande helst vil undgå et slagsmål med USA om ICC, men det er lige så sikkert, at de vil føle sig forpligtet til at forsvare domstolen, hvis Trumps administration forsøger at sætte den ud af spillet.