DownloadDownload
- PDF File Download
Den amerikanske offentlighed har gjort det klart, at arbejde for velfærdsmodtagere er et afgørende mål for statslige og føderale velfærdslove, hvis opnåelse fortjener den højeste prioritet i socialpolitikken. Et af de fire mål, som kongressen opregnede i velfærdsreformlovgivningen fra 1996, var at tilskynde til jobforberedelse og arbejde. Arbejde blandt velfærdsmodtagere betragtes i vid udstrækning som en del af den sociale kontrakt – en modydelse for indkomststøtte – samt som en kilde til selvværd og selvtillid blandt enlige mødre. Dette menes igen at øge mødrenes chancer for langsigtet økonomisk forbedring for dem selv og deres børn.
Nu er der gået fem år, siden reformerne fra 1996 blev vedtaget, og beviserne viser, at selv om der er opnået stor succes, er der stadig problemer, som kongressen bør drøfte i forbindelse med fornyelsen af godkendelsen. Denne policy brief gennemgår både beviser og bekymringer.
Beskæftigelsen blandt enlige mødre er steget
Det altoverskyggende enkeltstående bevis, der viser, at der er sket fremskridt med hensyn til at hjælpe mødre på velfærd med at komme i arbejde, er den dramatiske stigning i beskæftigelsesfrekvensen blandt enlige mødre i det sidste årti. Beskæftigelsesfrekvensen blandt enlige mødre, som er den gruppe, der er mest berørt af velfærdsreformen, har været langsomt stigende i over 15 år, men er steget markant siden 1994 (figur 1). Beskæftigelsesfrekvensen steg fra 60 % i 1994 til 72 % i 1999, hvilket er en meget stor stigning i forhold til historiske standarder. Blandt enlige mødre, der aldrig har været gift (den gruppe, der har det laveste uddannelsesniveau og nogle af de højeste satser for modtagelse af bistandshjælp), steg beskæftigelsesfrekvensen endnu mere, nemlig fra 47 procent til 65 procent i samme periode.
Det er ikke hele denne stigning, der kan tilskrives velfærdsreformen. En del af stigningen har været et resultat af den robuste økonomi og den længste og stærkeste ekspansion i fredstid i de sidste 50 år. Indtil den seneste økonomiske opbremsning dykkede arbejdsgiverne, der var desperate efter arbejdskraft, dybt ned i puljen af enlige mødre og andre dårligt stillede personer.
En anden faktor, der tilskynder til beskæftigelse, er udvidelsen af Earned Income Tax Credit (EITC), som giver store økonomiske incitamenter til at arbejde. I betragtning af det indkomstløft, som EITC’en giver (op til 4.000 dollars om året for familier med to børn), er mange kvinder blevet tilskyndet til at forsøge at “klare sig” fra velfærdsydelser. Andre former for støtte til kvinder, der forlader bistandshjælp, og til dem, der aldrig har modtaget bistandshjælp, omfatter øget støtte til børnepasning, madkuponer og sundhedsydelser gennem Medicaid og de statslige børneforsikringsprogrammer. På trods af disse andre faktorer er der dog ingen tvivl om, at velfærdsreformen har spillet en væsentlig rolle for at øge beskæftigelsen blandt enlige mødre. Selv forskningsundersøgelser, der har forsøgt at opdele de forskellige kræfters relative bidrag til beskæftigelsesfrekvensen, støtter denne konklusion.
De fleste kvinder, der forlader velfærdssystemet, finder arbejde
Disse overordnede tendenser kræver flere detaljer om, hvordan de enkelte familier har klaret sig i kølvandet på velfærdsreformen. Den største mængde dokumentation stammer fra data om kvinder, der var på velfærdsydelser, men som har forladt dem, primært dem, der forlod programmet for støtte til familier med afhængige børn (AFDC) før 1996 eller dem, der forlod dets efterfølger, programmet for midlertidig bistand til trængende familier (TANF), efter 1996. De fleste stater har gennemført sådanne undersøgelser. En nylig gennemgang af disse undersøgelser foretaget af det amerikanske sundheds- og sundhedsministerium viser, at beskæftigelsesfrekvensen blandt dem, der forlader socialsikringen, er ca. 60 % lige efter at de har forladt socialsikringen. Desuden arbejdede ca. tre fjerdedele af dem, der forlod socialsikringen, på et eller andet tidspunkt i det første år efter, at de havde forladt socialsikringen. Når de, der forlader socialsikringen, arbejder, arbejder de generelt på fuld tid. Deres timeløn ligger på mellem 7 og 8 dollars i timen, hvilket er noget over mindstelønnen. De, der arbejder, tjener ca. 3.000 dollars pr. kvartal eller 12.000 dollars om året. Årslønnen er imidlertid et overestimat, fordi de fleste af de personer, der forlader socialsikringen, ikke arbejder i fire kvartaler i træk, kun lidt over en tredjedel gør det, hvilket signalerer et potentielt problem med fastholdelse og stabilitet i beskæftigelsen.
Disse beskæftigelsesfrekvenser er betydeligt højere, end kritikerne af reformerne fra 1996 frygtede; nogle forudså, at familier ville blive fattige og hjemløse efter reformerne, eller at der ikke ville være nok job til kvinder, der forlod socialsikringen. Dette er i det mindste i gennemsnit ikke sket. Det er især bemærkelsesværdigt, at 60-75 % af dem, der forlader socialsikringen, har fundet beskæftigelse, eftersom beskæftigelsesfrekvensen for mødre, mens de var på AFDC, i tiåret før reformen aldrig var mere end 9 %. Lige så bemærkelsesværdigt i dette lys er det faktum, at næsten 30 procent af de kvinder, der i øjeblikket er på listen, nu er i beskæftigelse.
Den 60 procents beskæftigelsesfrekvens for dem, der forlod bistandshjælpen, er ikke meget anderledes end for de kvinder, der forlod AFDC-programmet før velfærdsreformen. Beskæftigelsesfrekvenserne i perioden 1984-1996 varierede fra 48 procent til 65 procent og varierede alt efter den økonomiske tilstand og det pågældende område i landet. Disse satser svarer til satserne efter reformen. Dette er overraskende, fordi mange flere kvinder har forladt bistandshjælpen i denne reformperiode end i nogen tidligere periode, og mange af dem, der har forladt den for nylig, er mere ugunstigt stillede end de kvinder, der har forladt bistandshjælpen i tidligere perioder. Den kendsgerning, at beskæftigelsesfrekvensen for dem, der har forladt ordningen, ikke har været lavere end for dem, der tidligere har forladt ordningen, understøtter yderligere den stærke virkning af velfærdsreformen.
Dertil kommer, at evalueringer med tilfældig tildeling af programmer fra før 1996-reformen, som havde tidsbegrænsninger og arbejdskrav og var rimeligt tæt på de programmer efter 1996, som staterne har indført, også viser positive virkninger på beskæftigelse og indtjening. Beskæftigelses- og indtjeningsgevinsterne i disse demonstrationsprogrammer er de gennemsnitlige gevinster for både kvinder, der har forladt bistandshjælpen, og kvinder, der er forblevet på listen, og de repræsenterer derfor en mere omfattende måling end undersøgelser af dem, der har forladt bistandshjælpen alene.
To af de vigtigste reformer i lovgivningen fra 1996 var indførelsen af føderale tidsgrænser for længden af bistandshjælpsmodtagelse og anvendelsen af strengere sanktioner for manglende overholdelse af arbejdskrav og andre regler. Et naturligt spørgsmål er, hvordan kvinder, der ramte en tidsbegrænsning eller blev sanktioneret, har klaret sig i forhold til kvinder, der forlod velfærden frivilligt eller på grund af forskellige incitamenter. Tidsgrænserne har indtil videre haft forholdsvis ringe virkning, fordi de fleste stater har bibeholdt det femårige føderale maksimum, og som følge heraf begyndte et stort antal modtagere ikke at ramme tidsgrænserne før sent i efteråret 2001. Nogle stater har kortere frister end fem år, men de har undtaget et stort antal familier fra disse frister og har bevilget et stort antal forlængelser. Disse undtagelser og forlængelser er typisk blevet indrømmet til de dårligst stillede familier, således at det primært er dem med betydelig beskæftigelse og indtjening (mens de modtog TANF), der rammer tidsgrænsen i disse få stater. Som følge heraf er beskæftigelsesfrekvensen for de familier, der forlader velfærdsydelsen efter at have modtaget velfærdsydelser, ret høj (f.eks. 80 %) i de en eller to stater, hvor et betydeligt antal familier har forladt velfærdsydelsen, fordi de har nået en tidsgrænse. Men i andre stater, hvor færre familier har ramt grænsen, er beskæftigelsesfrekvensen for dem, der har forladt den tidsbegrænsede bistand, ikke anderledes end for andre, der har forladt den.
Der vides mere om sanktioner, fordi de har været i kraft i det meste af tiden siden 1996 og i nogle tilfælde endda før. Mange flere kvinder er blevet sanktioneret, end der er blevet ramt af tidsbegrænsninger. Undersøgelserne af kvinder, der har forladt bistandshjælpen på grund af sanktioner, viser, at sådanne kvinder har mindre sandsynlighed for at få arbejde end andre, der forlader bistandshjælpen. Dette synes at skyldes, at sanktionerede bistandsmodtagere har en tendens til at være mindre veluddannede, have lavere jobkvalifikationer og have et dårligere helbred end andre bistandsmodtagere. Desværre tyder disse resultater på, at sanktionering ofte kan forekomme blandt kvinder, der er mest ugunstigt stillet og har de største vanskeligheder med arbejde.
Kvinder, der forlader velfærdsydelser, har lave indkomster
Trods den høje beskæftigelsesgrad blandt kvinder, der har forladt velfærdsydelser, stiger deres indkomster kun beskedent, efter at de har forladt velfærdsydelserne. Omkring halvdelen oplever en stigning i indkomsten umiddelbart efter at have forladt den, mens den anden halvdel oplever et fald. Efter et år eller to efter at have forladt ydelserne overstiger indkomstforbedringerne lidt tabene i TANF-ydelser. Når EITC-indtægten lægges til, er gevinsterne en smule højere.
Den største ændring i indkomsten efter at have forladt bistandshjælpen kommer imidlertid fra øget indkomst fra andre familiemedlemmer (meget lidt fra kærester og andre ubeslægtede personer, dog). Sådanne indtægter er en større del af den samlede husstandsindkomst end enten den fratrådtes egen indtjening eller TANF- og madkuponindkomst. Som følge af den ekstra indkomst fra denne kilde vokser den samlede husstandsindkomst med ca. 20 % efter to år uden for rullen. Indkomst fra andre husstandsmedlemmer er således en vigtig ingrediens i opretholdelsen af indkomsterne for kvinder, der forlader velfærdsydelsen.
Lokal tildeling af demonstrationer, der måler virkningerne af flere statslige velfærdsreformplaner fra før 1996, giver yderligere beviser for velfærdsreformens indvirkning på indkomsten. For de stater, hvis planer lignede mest de planer, der blev gennemført efter 1996 (dem med arbejdskrav og tidsbegrænsninger), var indkomsten stort set uændret af reformerne tre år efter, at de blev iværksat. Hverken EITC eller andre familiemedlemmers indkomst blev imidlertid medtaget i indkomstberegningen, så det er sandsynligt, at der faktisk blev opnået nogle indkomstforbedringer, muligvis i samme størrelsesorden på 20 procent som dem, der er fundet i andre undersøgelser.
Disse demonstrationer viser også, at indkomsten sandsynligvis ikke vil stige voldsomt af flere årsager, hvis der ikke tages hensyn til indtjeningsfradrag. Den ene er, at mange kvinder arbejder på deltid og derfor har en ret beskeden indtægt, som ikke er nok til at kompensere for de tabte ydelser. En anden årsag er, at mange kvinder bliver slettet fra registret, når de har en lille eller ingen indtægt, men alligevel mister de ydelser. En tredje er, at mange stater reducerer TANF-ydelserne dollar-for-dollar, når indtjeningen stiger (i det mindste hvis kvinderne forbliver på velfærdsrullerne), hvorved de ophæver enhver indkomstforøgelse, der kan være et resultat af øget arbejde.
EITC har spillet en vigtig rolle i at forhindre, at husstandsindkomsten falder så meget, som den kunne. Mange kvinder, der ikke længere er på bistandshjælp, modtager imidlertid ikke EITC, hvis de ikke har været i stand til at opnå fast beskæftigelse. Andre, der er i arbejde, har ikke tilstrækkelig indtægt til at opnå den maksimale EITC-betaling, og andre ansøger ikke om den i deres selvangivelser. EITC har således hjulpet nogle familier, men ikke alle, og familier med indkomstnedgang har tendens til at være dem, der har haft mindst gavn af den.
Undersøgelser viser også, at personer, der forlader velfærdssystemet, oplever et fald i deres modtagelse af madkuponer og Medicaid. Det ser ud til, at dette fald ikke så meget skyldes, at de mister retten til støtte, som det er et resultat af lavere deltagelse på trods af retten til støtte, muligvis fordi det er vanskeligt at opretholde adgangen til de kontorer, der afgør retten til støtte. Uanset årsagen er den lave modtagelse af madkuponer og Medicaid et betydeligt problem blandt dem, der har forladt TANF.
Kvinder, der har forladt velfærdssystemet, er ikke de eneste enlige mødre, hvis indkomst har ændret sig siden reformlovgivningen i 1996. Enlige mødre med lav indkomst, der vælger at blive væk fra bistandshjælp for at forsøge at klare sig på arbejdsmarkedet, har også haft indkomstforbedringer. Det forhold, at indkomsterne for enlige mødre med lav indkomst som helhed er steget samtidig med, at indkomsterne for de kvinder, der har forladt velfærdsydelsen, har været relativt stagnerende, tyder på, at indkomsterne for sådanne “ikke-tilflyttere” faktisk er steget, sandsynligvis fordi de arbejder flere timer.
Nogle af dem, der har forladt velfærdsydelsen, klarer sig ikke godt
Den anden side af den høje beskæftigelsesfrekvens for 60 til 75 procent af de kvinder, der har forladt velfærdsydelsen, er, at 25 til 40 procent af disse kvinder ikke er i arbejde. Nogle undersøgelser har faktisk vist, at så mange som 18 procent af dem, der har forladt socialsikringen i nogle områder, slet ikke arbejdede i et helt år efter at have forladt den.
Denne gruppe giver anledning til en vis bekymring. Fordi de har mistet deres velfærdsydelser og ikke har nogen indtjening, har de lavere indkomster end ikke-arbejdende kvinder, som stadig er på TANF. En brøkdel af disse ikke-erhvervsaktive personer, der forlader TANF, har en slægtning, ægtefælle eller partner, der bidrager med en vis indkomst til husstanden, og andre supplerer deres indkomst med ydelser fra andre offentlige programmer.
En af de mest almindelige programydelser, som denne gruppe modtager, er invalideydelser fra enten Supplemental Security Income-programmet eller Social Security Disability Insurance-programmet for enten moderen eller hendes børn. At mange familier, der forlader bistandshjælpen, modtager handicapydelser, afspejler den høje forekomst af helbredsproblemer og handicaps, der hindrer arbejde. Selv med indkomst fra andre familiemedlemmer og fra offentlige programmer har de, der ikke arbejder, dog en betydeligt lavere indkomst, end de havde, da de modtog bistandshjælp. Derfor har det været særligt ufordelagtigt for disse kvinder og deres børn at forlade bistandshjælpen.
Eksistensen af en sådan gruppe viser, at der er store forskelle i de erfaringer, som de, der forlader bistandshjælpen, har gjort, for mens nogle har klaret sig rimeligt godt, er det ikke tilfældet for andre. Det er ikke overraskende, at beskæftigelsesfrekvensen for mindre veluddannede efterladte er betydeligt lavere end for mere veluddannede efterladte, og fattigdomsfrekvensen er højere, ligesom beskæftigelses- og fattigdomsfrekvensen er højere for de efterladte, der har et relativt dårligt helbred.
Random assignment-undersøgelser af tidsbegrænsede velfærdsreformer fra før 1996 viser nogle tegn på, at velfærdsreformen resulterer i, at en større andel af familierne ender med at have en indkomst under gennemsnittet. Tilstedeværelsen af en gruppe kvinder, der har forladt velfærd og ikke klarer sig godt, er i overensstemmelse med bredere trendundersøgelser, der viser, at de fattigste enlige mor-familier har oplevet fald i indkomst i perioden efter reformen.
Antal af kvinder, der går på velfærd, er faldet
Som tidligere nævnt er kvinder, der engang var bistandsmodtagere og har forladt velfærd, ikke de eneste, der er berørt af velfærdsreformen. Nogle kvinder har valgt ikke at søge om bistandshjælp efter reformen, muligvis afskrækket af arbejdskravene og andre nye mandater, der følger med at være på bistandshjælp, og muligvis opmuntret nok af den gode økonomi til at holde sig fra bistandshjælp og arbejde. Andre kvinder har søgt om bistandshjælp, men er blevet afvist.
Over tyve stater har formelle afledningsprogrammer, som gennem økonomiske incitamenter og andre midler tilskynder kvinder til ikke at komme på bistandshjælp. Mere end tredive stater har enten omledningspolitikker eller har indført arbejdskrav, som skal opfyldes, før man er berettiget til ydelser.
Faldet i antallet af kvinder, der kommer ind i TANF-registeret, har været meget stort i tiden efter reformen. I nogle stater har faldet i tilgangen til velfærdsydelser været kvantitativt set vigtigere end stigningen i afgangsraten, når det gælder om at redegøre for faldet i antallet af sager. Dette resultat kaster et andet lys over faldet i antallet af sager og viser, at der er en vigtig gruppe af kvinder, som ikke er frafaldne, og hvis beskæftigelse, indtjening og indkomst bør være af interesse for de politiske beslutningstagere.
Desværre er der hidtil ikke gennemført undersøgelser, der undersøger denne gruppe, så deres beskæftigelsesstatus og trivsel er fortsat ukendt. De undersøgelser, der har vist store stigninger i beskæftigelsesfrekvensen for enlige mødre som helhed efter reformen, og som nødvendigvis kombinerer både dem, der har forladt bistandshjælpen, og dem, der ikke er kommet ind på listen, tyder imidlertid stærkt på, at beskæftigelsesfrekvensen for kvinder, der vælger ikke at komme ind i bistandssystemet, er høj.
Spørgsmål vedrørende genautorisering
Det overordnede billede af beskæftigelsen blandt enlige mødre i kølvandet på velfærdsreformen er gunstigt, hvilket tyder på udbredt arbejde blandt tidligere bistandsmodtagere og blandt enlige mødre med lav indkomst som helhed. Med denne præstation som en kendsgerning, bør reauthorization fokusere på politikker, der tager fat på de resterende problemer.
Der er to store problemer, der fortjener opmærksomhed. Det ene er det brede spørgsmål om, hvordan man kan forbedre indkomstforbedringerne for kvinder, der har forladt bistandshjælpen for at gå på arbejde. Indkomstforbedringerne er for beskedne for alt for mange familier, idet indkomstforbedringerne ikke er tilstrækkelige til at modvirke nedskæringer i ydelserne, og idet fattigdomsgraden – selv om den er lavere end for familier, der forbliver på bistandshjælp – fortsat er høj. Ud over behovet for at øge indkomsten for tidligere velfærdsfamilier i sig selv, vil det på lang sigt være nødvendigt med indkomstforbedringer ved at forlade velfærdsydelser for at skabe økonomiske incitamenter for kvinder til at forlade velfærdsydelser for at komme i arbejde. Selv om sanktioner og arbejdskrav fortsat kan bruges til at skubbe kvinderne ind på arbejdsmarkedet, vil de fungere meget bedre, hvis de økonomiske incitamenter virker i samme retning.
Mere støtte til arbejdende familier i form af øget børnepasningshjælp, hjælp til transport og andre arbejdsrelaterede tjenester kan øge incitamentet til at arbejde betydeligt. At flytte flere kvinder fra deltidsarbejde til fuldtidsarbejde ville være en anden retning at forfølge, men denne tilgang har begrænsninger, hvis der ikke er tilstrækkelig børnepasning og transport til rådighed. Det er også muligt at give stærkere økonomiske incitamenter i form af statslige EITC’er og forbedrede TANF-indtægtsfradrag, selv om sidstnævnte politik vil bevirke, at familierne bliver længere tid på TANF-rullerne. Større forbedringer ud over dette vil sandsynligvis kun kunne opnås ved at øge indtjeningen. Dette kræver en udvidelse af politikker, der tager sigte på at fastholde arbejdspladser, forbedre færdigheder og jobtræning. Staterne er først nu begyndt at tænke over disse typer politikker og har lang vej igen, før sådanne politikker er udbredt og har en stor indvirkning på indkomsterne.
Det andet store spørgsmål er, hvordan man kan udvikle politikker til at hjælpe familier, der har særlige vanskeligheder med at etablere beskæftigelse. Disse familier kaldes undertiden de “svære at betjene”, selv om dette udtryk rejser spørgsmålet om, hvilke typer af tjenester der er behov for. Et vigtigt resultat af de undersøgelser, der er gennemgået her, er, at mange af disse familier viser sig ikke at være på TANF eller på noget andet større velfærdsprogram. De er snarere allerede selvforsørgende, uden bistandshjælp, og har meget lave indkomster. Ethvert sæt tjenester, der hovedsagelig er rettet mod TANF-modtagere alene ud fra den antagelse, at de dårligst stillede familier stadig er på listen, vil ikke nå disse familier. Denne kendsgerning kræver en større udvidelse af bistanden til de personer, der ikke modtager TANF. Nogle stater, især Wisconsin, har gjort en sådan udvidelse til et vigtigt mål, men de fleste stater er langt fra at have trængt dybt ind i denne befolkningsgruppe med tjenester og programmer.
De fleste iagttagere erkender allerede, at det vil være meget vanskeligt at udforme vellykkede politikker for at få ikke-beskæftigede familier i stabilt arbejde i betragtning af de alvorlige vanskeligheder, som disse familier står over for. Disse vanskeligheder omfatter et lavt uddannelses- og jobkvalifikationsniveau, betydelige sundhedsproblemer (både fysiske og mentale), stofmisbrug og vold i hjemmet. De mange indbyrdes forbundne og overlappende sæt af problemer, som disse familier står over for, bør give anledning til at sætte spørgsmålstegn ved ethvert optimistisk synspunkt om, at nemme løsninger vil føre til stabil beskæftigelse og betydelige indtjeningsforbedringer.
I betragtning af disse vanskeligheder er der behov for en mere åben diskussion om støttepolitikker for familier, der er i vanskeligheder, og som sandsynligvis ikke vil opnå betydelige beskæftigelsesforbedringer på kort eller endda mellemlang sigt. Langsigtet kontanthjælp ledsaget af jobtræning, sygesikring og bedre programmer, der har til formål at reducere stofmisbrug, mentale sundhedsproblemer og vold i hjemmet, skal rettes mod denne befolkningsgruppe uafhængigt af beskæftigelsesmæssige overvejelser. Mens de stærke arbejdsincitamenter, der er på plads i øjeblikket, bør forblive og dermed fortsat give familierne økonomiske incitamenter til at arbejde på et højere niveau, end de gør i øjeblikket, vil en simpel styrkelse af arbejdsstøtten og en yderligere forøgelse af arbejdsincitamenterne ikke i sig selv være til stor hjælp for disse familier.
Næsten alle stater har allerede taget skridt til at udvikle programmer for disse familier. Staterne er begyndt at identificere familier med alvorlige problemer, som er hindringer for arbejde, og derefter udforme et passende sæt af tjenester til dem. Staterne skal imidlertid videreudvikle disse programmer, før der er etableret et vellykket sæt identifikationsprocedurer og en passende struktur for levering af tjenesteydelser. Når de koordinerer behandlingen af disse familier med beskæftigelsesprogrammer, kan staterne bruge deres mulighed for at gøre brug af undtagelser fra arbejdskrav og tidsbegrænsninger som en kortsigtet strategi. Men der bør gennemføres mere aktive og aggressive politikker for at imødekomme behovene hos disse svingende familier, både på og uden for TANF.