Finanspolitik: At tage og give væk – Tilbage til det grundlæggende: Finans og udvikling; Hvad er finanspolitik?

Finans & Udvikling

Mark Horton og Asmaa El-Ganainy

Regeringerne bruger udgifts- og beskatningsbeføjelser til at fremme en stabil og bæredygtig vækst

Fiskalpolitik er brugen af offentlige udgifter og beskatning til at påvirke økonomien. Regeringerne bruger typisk finanspolitikken til at fremme en stærk og bæredygtig vækst og reducere fattigdom. Finanspolitikkens rolle og mål blev mere fremtrædende under den seneste globale økonomiske krise, hvor regeringerne greb ind for at støtte de finansielle systemer, sætte gang i væksten og afbøde krisens konsekvenser for sårbare grupper. I kommunikéet efter deres topmøde i London i april 2009 erklærede lederne af gruppen af 20 industri- og vækstmarkedslande, at de var i gang med “en hidtil uset og samordnet finanspolitisk ekspansion”. Hvad mente de med finanspolitisk ekspansion? Og mere generelt, hvordan kan finanspolitiske redskaber sætte skub i verdensøkonomien?

Historisk set har finanspolitikkens fremtrædende betydning som politisk redskab været svingende og aftagende. Før 1930 herskede en tilgang med begrænset regering eller laissez-faire. Med aktiemarkedskollapset og den store depression pressede politikerne på for at få regeringerne til at spille en mere proaktiv rolle i økonomien. På det seneste har landene reduceret regeringens størrelse og funktion – og markederne har fået en større rolle i tildelingen af varer og tjenesteydelser – men da den globale finanskrise truede med en verdensomspændende recession, vendte mange lande tilbage til en mere aktiv finanspolitik.

Hvordan virker finanspolitikken?

Når politikerne forsøger at påvirke økonomien, har de to hovedredskaber til rådighed – pengepolitik og finanspolitik. Centralbankerne målretter indirekte aktiviteten ved at påvirke pengemængden gennem justeringer af rentesatser, krav til bankreserver og køb og salg af statspapirer og udenlandsk valuta. Regeringerne påvirker økonomien ved at ændre niveauet og typerne af skatter og afgifter, omfanget og sammensætningen af udgifterne samt omfanget og formen af låntagning.

Regeringerne påvirker direkte og indirekte den måde, hvorpå ressourcerne anvendes i økonomien. En grundlæggende ligning i nationalindkomstregnskabet, der måler en økonomis produktion – eller bruttonationalproduktet (BNP) – i forhold til udgifterne, er med til at vise, hvordan dette sker:

GDP = C + I + G + NX.

På venstre side står BNP – værdien af alle de endelige varer og tjenesteydelser, der produceres i økonomien. På højre side er kilderne til det samlede forbrug eller den samlede efterspørgsel – det private forbrug (C), de private investeringer (I), det offentliges køb af varer og tjenester (G) og eksporten minus importen (nettoeksporten, NX). Denne ligning gør det klart, at regeringerne påvirker den økonomiske aktivitet (BNP), idet de kontrollerer G direkte og påvirker C, I og NXindirekte gennem ændringer i skatter, overførsler og udgifter. Finanspolitik, der øger den samlede efterspørgsel direkte gennem en stigning i de offentlige udgifter, kaldes typisk ekspansiv eller “lempelig”. I modsætning hertil betragtes finanspolitik ofte som kontraktiv eller “stram”, hvis den reducerer efterspørgslen via lavere udgifter.

Ud over at levere varer og tjenesteydelser som offentlig sikkerhed, motorveje eller grundskoleundervisning varierer finanspolitikkens mål. På kort sigt kan regeringerne fokusere på makroøkonomisk stabilisering – f.eks. ved at udvide udgifterne eller sænke skatterne for at stimulere en kriseramt økonomi eller ved at skære ned på udgifterne eller hæve skatterne for at bekæmpe stigende inflation eller for at bidrage til at mindske eksterne sårbarheder. På længere sigt kan målet være at fremme bæredygtig vækst eller reducere fattigdommen ved hjælp af tiltag på udbudssiden for at forbedre infrastruktur eller uddannelse. Selv om disse mål i vid udstrækning er fælles for alle lande, varierer deres relative betydning afhængigt af de enkelte landes forhold. På kort sigt kan prioriteterne afspejle konjunkturcyklussen eller reaktionen på en naturkatastrofe eller en stigning i de globale fødevare- eller brændstofpriser. På længere sigt kan drivkræfterne være udviklingsniveauet, demografiske forhold eller naturressourcerne. Ønsket om at reducere fattigdommen kan få et lavindkomstland til at lægge udgifterne på primær sundhedspleje, mens pensionsreformer i en avanceret økonomi kan være rettet mod de truende langsigtede omkostninger i forbindelse med en aldrende befolkning. I et olieproducerende land kan de politiske beslutningstagere forsøge at tilpasse finanspolitikken bedre til den bredere makroøkonomiske udvikling ved at dæmpe de procykliske udgifter – både ved at begrænse udgiftsbølger, når oliepriserne stiger, og ved at afstå fra smertefulde nedskæringer, når de falder.

Svar på den globale krise

Den globale krise, der havde sin rod i nedsmeltningen af det amerikanske realkreditmarked i 2007, er et godt casestudie i finanspolitik. Krisen ramte økonomier over hele verden, idet vanskeligheder i den finansielle sektor og faldende tillid ramte det private forbrug, investeringer og den internationale handel (som alle påvirker produktionen, BNP). Regeringerne reagerede ved at forsøge at sætte gang i aktiviteten gennem to kanaler: automatiske stabilisatorer og finanspolitisk stimulering – dvs. nye diskretionære udgifter eller skattelettelser. Stabilisatorer træder i kraft, når skatteindtægter og udgiftsniveauer ændrer sig, og er ikke afhængige af specifikke tiltag fra regeringens side. De fungerer i forhold til konjunkturcyklussen. Når produktionen aftager eller falder, falder f.eks. de opkrævede skatter, fordi virksomhedernes overskud og skatteydernes indkomster falder, især under progressive skattestrukturer, hvor personer med højere indkomster falder i højere skattesatser. Arbejdsløshedsunderstøttelse og andre sociale udgifter er også beregnet til at stige under en lavkonjunktur. Disse cykliske ændringer gør finanspolitikken automatisk ekspansiv i nedgangstider og kontraktiv i opgangstider.

Automatiske stabilisatorer er knyttet til størrelsen af den offentlige sektor og har tendens til at være større i de avancerede økonomier. Hvor stabilisatorerne er større, kan der være mindre behov for stimulerende foranstaltninger – skattelettelser, subsidier eller programmer for offentlige arbejder – da begge fremgangsmåder bidrager til at afbøde virkningerne af et tilbageslag. Under den seneste krise var der faktisk en tendens til, at lande med større stabilisatorer i mindre grad tyede til diskretionære foranstaltninger. Selv om diskretionære foranstaltninger kan skræddersys til stabiliseringsbehovene, er automatiske stabilisatorer desuden ikke underlagt gennemførelsesforsinkelser, som diskretionære foranstaltninger ofte er det. (Det kan f.eks. tage tid at designe, få godkendt og gennemføre nye vejprojekter). Desuden trækkes de automatiske stabilisatorer – og deres virkninger – automatisk tilbage, når forholdene forbedres.

Stimulans kan være vanskelig at udforme og gennemføre effektivt og vanskelig at vende, når forholdene bliver bedre. I mange lavindkomst- og vækstmarkedslande betyder institutionelle begrænsninger og smalle skattegrundlag imidlertid, at stabilisatorer er relativt svage. Selv i lande med større stabilisatorer kan der være et presserende behov for at kompensere for tabet af økonomisk aktivitet og tvingende grunde til at målrette regeringens krisereaktion mod dem, der er mest direkte i nød.

Fiskal evne til at reagere

Den nøjagtige reaktion afhænger i sidste ende af det finanspolitiske råderum, som en regering har til rådighed til nye udgiftsinitiativer eller skattelettelser – dvs. dens adgang til yderligere finansiering til en rimelig pris eller dens evne til at omlægge sine eksisterende udgifter. Nogle regeringer var ikke i stand til at reagere med stimulerende foranstaltninger, fordi deres potentielle kreditorer mente, at yderligere udgifter og låntagning ville lægge for stort pres på inflationen, valutareserverne eller valutakursen – eller forsinke genopretningen ved at tage for mange ressourcer fra den lokale private sektor (også kendt som crowding out). Kreditorerne kan også have tvivlet på nogle regeringers evne til at bruge pengene fornuftigt, til at vende stimulansforanstaltningerne, når de først er iværksat, eller til at løse langvarige problemer med underliggende strukturelle svagheder i de offentlige finanser (f.eks. kronisk lave skatteindtægter som følge af en dårlig skattestruktur eller skatteunddragelse, svag kontrol med de lokale myndigheders eller statsejede virksomheders finanser eller stigende sundhedsudgifter og en aldrende befolkning). For andre regeringer har mere alvorlige finansieringsbegrænsninger gjort det nødvendigt at skære ned på udgifterne, efterhånden som indtægterne falder (stabilisatorer fungerer). I lande med høj inflation eller underskud på betalingsbalancens løbende poster over for udlandet vil finanspolitisk stimulering sandsynligvis være ineffektiv og endog uønsket.

Størrelsen, timingen, sammensætningen og varigheden af stimuleringen har betydning. De politiske beslutningstagere sigter generelt mod at skræddersy størrelsen af stimuleringsforanstaltningerne til deres skøn over størrelsen af outputgabet – forskellen mellem den forventede produktion og den produktion, der ville være, hvis økonomien fungerede ved fuld kapacitet. Der er også behov for et mål for stimulansens effektivitet – eller mere præcist, hvordan den påvirker væksten i produktionen (også kendt som multiplikatoren). Multiplikatorerne har en tendens til at være større, hvis der er mindre lækage (f.eks. hvis kun en lille del af stimuleringen spares eller bruges på import), hvis de monetære forhold er akkommoderende (renten stiger ikke som følge af den finanspolitiske ekspansion og dermed modvirker dens virkninger), og hvis landets finanspolitiske stilling efter stimuleringen anses for at være holdbar. Multiplikatorerne kan være små eller endog negative, hvis ekspansionen giver anledning til bekymring om holdbarheden i den umiddelbart kommende periode eller på længere sigt, i hvilket tilfælde den private sektor sandsynligvis vil modvirke det offentlige indgreb ved at øge opsparingen eller endog flytte penge til udlandet i stedet for at investere eller forbruge. Multiplikatorerne har også en tendens til at være højere for udgiftsforanstaltninger end for skattelettelser eller overførsler og lavere for små, åbne økonomier (i begge tilfælde på grund af omfanget af lækager). Hvad angår sammensætningen, står regeringerne over for en afvejning, når de skal vælge mellem at målrette stimulansforanstaltningerne mod de fattige, hvor sandsynligheden for fuldt forbrug og en stærk økonomisk effekt er større, at finansiere kapitalinvesteringer, som kan skabe arbejdspladser og bidrage til at styrke væksten på længere sigt, eller at give skattelettelser, som kan tilskynde virksomhederne til at ansætte flere arbejdstagere eller købe nyt kapitaludstyr. I praksis har regeringerne valgt en “afbalanceret” tilgang med foranstaltninger på alle disse områder.

Med hensyn til timing tager det ofte et stykke tid at gennemføre udgiftsforanstaltninger (udformning af programmer eller projekter, indkøb, gennemførelse), og når foranstaltningerne først er på plads, kan de være i kraft længere end nødvendigt. Men hvis nedturen forventes at blive langvarig (som det var tilfældet med den seneste krise), kan bekymringer om forsinkelser være mindre presserende: nogle regeringer lagde vægt på gennemførelsen af “shovel-ready”-projekter, der allerede var gennemgået og klar til at gå i gang. Af alle disse grunde bør stimulerende foranstaltninger være rettidige, målrettede og midlertidige – de bør hurtigt vendes tilbage, når forholdene forbedres.

Sådan kan stabilisatorernes reaktionsevne og omfang forbedres – f.eks. ved et mere progressivt skattesystem, der beskatter husholdninger med høj indkomst højere end husholdninger med lavere indkomst. Overførselsbetalinger kan også være eksplicit knyttet til økonomiske forhold (f.eks. arbejdsløshedsprocent eller andre udløsende faktorer på arbejdsmarkedet). I nogle lande har finanspolitiske regler til formål at begrænse væksten i udgifterne i højkonjunkturperioder, hvor væksten i indtægterne – især fra naturressourcer – er høj, og hvor begrænsningerne synes mindre bindende. Andre steder er formelle mekanismer til revision eller udløb af programmer (“sunset”) med til at sikre, at nye initiativer ikke overlever deres oprindelige formål. Endelig bidrager mellemfristede rammer med omfattende dækning og vurdering af indtægter, udgifter, aktiver og passiver samt risici til at forbedre den politiske beslutningstagning over konjunkturcyklussen.

Store underskud og stigende offentlig gæld

De finanspolitiske underskud og offentlige gældskvoter (forholdet mellem gæld og BNP) er vokset kraftigt i mange lande på grund af krisens virkninger på BNP og skatteindtægter samt omkostningerne ved den finanspolitiske reaktion på krisen. Støtte og garantier til finansielle og industrielle sektorer har øget bekymringerne om regeringernes finansielle sundhed. Mange lande har råd til at have moderate budgetunderskud i længere perioder, idet de indenlandske og internationale finansmarkeder og internationale og bilaterale partnere er overbevist om deres evne til at opfylde nuværende og fremtidige forpligtelser. Underskud, der bliver for store og varer for længe, kan imidlertid underminere denne tillid. I erkendelse af disse risici i den nuværende krise opfordrede IMF i slutningen af 2008 og begyndelsen af 2009 regeringerne til at fastlægge en firestrenget finanspolitisk strategi for at hjælpe med at sikre solvensen: Stimulans bør ikke have permanente virkninger på underskuddene; rammer på mellemlang sigt bør omfatte tilsagn om finanspolitisk korrektion, når forholdene forbedres; strukturreformer bør identificeres og gennemføres for at øge væksten; og lande, der står over for et demografisk pres på mellemlang og lang sigt, bør forpligte sig fast til klare strategier for sundheds- og pensionsreformer. Selv efterhånden som de værste virkninger af krisen aftager, er de finanspolitiske udfordringer fortsat betydelige, især i de avancerede økonomier i Europa og Nordamerika, og denne strategi er stadig lige så relevant som nogensinde.