Enligt amerikansk lag kan regeringen införa sanktioner mot varje land, organisation eller person som anses utgöra ett ”ovanligt och extraordinärt hot” mot USA:s nationella säkerhet eller utrikespolitik. Tidigare har USA infört sanktioner i samband med terrorism och spridning av massförstörelsevapen och mot länder som Iran, Nordkorea och Syrien. Den 2 september i år markerade utrikesminister Mike Pompeo ett nytt avsteg i USA:s politik genom att tillkännage sanktioner mot två höga tjänstemän vid en fördragsbaserad internationell organisation som de flesta av USA:s större allierade är medlemmar i, nämligen Internationella brottmålsdomstolen (ICC). Åtgärden kommer att slå de flesta européer som ett flagrant angrepp på den internationella rättsstatsprincipen, men den är också kulmen på en framväxande konfrontation mellan USA och Internationella brottmålsdomstolen som sträcker sig tillbaka till organisationens grundande.
Internationella brottmålsdomstolen inrättades genom Romstadgan 1998, med uppdrag att åtala dem som är ansvariga för de allvarligaste internationella brotten – krigsförbrytelser, brott mot mänskligheten och folkmord. De europeiska länderna hörde till domstolens starkaste förespråkare och såg den som ett steg mot en värld där ingen längre är ostraffad för massövergrepp. Men domstolen är ett fördragsbaserat organ och många av världens mäktigaste stater står utanför – däribland USA, Ryssland och Kina. Spänningen mellan den vision om rättvisa som ICC förkroppsligar och den internationella maktpolitikens realiteter har funnits med från början och har varit särskilt påtaglig i domstolens fluktuerande och turbulenta förhållande till USA.
I enlighet med Romstadgan har ICC jurisdiktion att åtala brott som begåtts av medborgare i medlemsstater, men även brott som begåtts på medlemsstaternas territorium, även om de ansvariga är medborgare i ett land som inte är medlem i domstolen. USA kämpade hårt mot denna bestämmelse under de förhandlingar som ledde till att ICC grundades, eftersom man fruktade att den skulle kunna leda till att amerikanska medborgare kunde åtalas, men förlorade argumentet. USA ser det som en kränkning av sin suveränitet att åtala sina medborgare inför ett internationellt organ utan USA:s samtycke. Anhängarna av ICC hävdar att om stater kan åtala utlänningar för krigsförbrytelser som begåtts på deras territorium i sina egna domstolar har de befogenhet att överföra denna befogenhet till en internationell domstol som ICC.
Det skulle vara mycket svårt för ICC att utveckla ett hållbart fall mot en amerikansk medborgare om USA inte samarbetar
Domstolens tidiga år sammanföll med George W Bushs presidentskap, och han vidtog ett antal åtgärder för att begränsa eventuella åtgärder mot amerikanska medborgare. USA övertalade FN:s säkerhetsråd att anta en rad undantag för fredsbevarande styrkor, vilket förhindrade att soldater från länder som inte är medlemmar i ICC utreddes eller åtalades (USA slutade dock att söka undantag efter att skandalen i Abu Ghraib-fängelset avslöjades 2004). Bush inledde också en kampanj för att söka bilaterala immunitetsavtal med andra länder och återkallade formellt USA:s undertecknande av Romstadgan (under Bill Clinton hade USA undertecknat men inte ratificerat fördraget, vilket innebar att USA inte var bundet av det men var skyldigt att inte vidta åtgärder som skulle motverka dess syfte och ändamål). Obama-administrationen engagerade sig mer i ICC men vidtog inga åtgärder för att ratificera stadgan.
För sin del verkade ICC också under sina första år försöka undvika konfrontationer med stormakterna när den försökte etablera sig som ett nybildat internationellt organ. Den förste åklagaren, Luis Moreno Ocampo, var påfallande försiktig när han inledde utredningar där stormaktsintressen var inblandade. Afghanistan anslöt sig till ICC 2003, vilket gav domstolen jurisdiktion över alla brott som begicks där efter det datumet, och Ocampo inledde en preliminär undersökning av situationen i Afghanistan 2006. Men trots det ihållande våldet i landet begärde åklagarmyndigheten inte tillstånd att övergå till en fullständig utredning förrän 2017, under Ocampos efterträdare Fatou Bensouda. Liknande långa förseningar har präglat domstolens granskning av Colombia (återigen ett känsligt land för USA) och Georgien (där Ryssland var direkt inblandat). Domstolens återhållsamhet i dessa fall kontrasterade mot den snabbhet som rådde i vissa afrikanska fall, vilket bidrog till en känsla av att ICC var onödigt fokuserad på Afrika.
Mer slående är att efter att Bensouda hade begärt tillstånd att inleda en utredning i Afghanistan, avslog domstolens förundersökningskammare inledningsvis begäran 2019, med argumentet att det inte skulle vara ”i rättvisans intresse” att gå vidare. Utredningar utan stöd från de berörda länderna kan vara svåra, och såväl Afghanistan som USA skulle ha motsatt sig samarbete med domstolen. Men kammarens åtgärd kritiserades allmänt för att kompromissa med det rättsliga oberoendet för att undvika en konfrontation med USA, och den upphävdes av ICC:s överklagandekammare i år. Bensouda har sagt att hon i sin utredning undersöker eventuella brott som begåtts av talibaner, afghanska styrkor och amerikanska styrkor, inklusive misshandel av fångar som hålls som en del av USA:s ”krig mot terrorismen”. Pompeo sade efter att utredningen godkänts att det var ”en verkligt hisnande handling av en politisk institution utan ansvar som maskerar sig som ett rättsligt organ”. I juni utfärdade Trump en verkställande order som tillåter sanktioner mot ICC. I förra veckan utsåg han Bensouda och chefen för jurisdiktionsavdelningen, Phakiso Mochochoko, till måltavlor.
I praktiken är chanserna att ICC faktiskt kommer att åtala någon amerikansk medborgare minimala, eftersom det skulle vara mycket svårt att utveckla ett livskraftigt fall med tanke på USA:s bristande samarbete, och ännu osannolikare att domstolen någonsin skulle få förvaringsrätt för en amerikan som den försökte åtala. Trots detta har Trump-administrationen, i enlighet med sin hyperaggressiva inställning till multilaterala organisationer, tagit tillfället i akt att slå ett potentiellt svepande slag mot domstolen. USA:s agerande bör också förstås som ett svar på domstolens pågående granskning av Israels agerande i Palestina, en granskning som Trump-administrationen har motsatt sig starkt. En avgörande fråga är nu hur aggressivt USA kommer att försöka genomdriva sina sanktioner. Som dess åtgärder mot bland annat Iran har visat kan USA:s sanktioner vara ett enormt kraftfullt verktyg, eftersom måltavlorna blockeras från att genomföra alla dollarbaserade transaktioner.
Turligt nog för Bensouda och Mochochoko betalar ICC sina löner i euro. Det verkar åtminstone troligt att USA kommer att hindra Bensouda från att personligen framträda i FN. Men om de vill skulle USA kunna försöka stoppa domstolens Afghanistanutredning i sin helhet genom att gå efter organisationer och företag som de gör affärer med. Det är säkert att Europa och andra medlemsländer skulle föredra att undvika ett slagsmål med USA om Internationella brottmålsdomstolen, men lika säkert är det att de skulle känna sig skyldiga att försvara domstolen om Trumps administration försöker sätta den ur spel.