Social service

Moderna utveckling

I de avancerade industrisamhällena har de personliga sociala tjänsterna alltid utgjort en ”blandad välfärdsekonomi” som omfattar den lagstadgade, frivilliga och privata välfärdssektorn. Även om de personliga sociala tjänsterna spelar en avgörande roll står de bara för en liten del av de totala välfärdsutgifterna. De mest betydande utgiftsökningarna har skett inom de sociala trygghetssystemen, som ger stöd till särskilda kategorier av sökande på grundval av både allmänna och selektiva kriterier. Utvecklingen av moderna sociala trygghetssystem från och med 1880-talet återspeglar inte bara en gradvis men grundläggande förändring av socialpolitikens mål och räckvidd utan också en dramatisk förändring av expert- och folkopinionen när det gäller den relativa betydelsen av de sociala och personliga orsakerna till behov.

I tron på att personliga brister var den främsta orsaken till fattigdom och människors oförmåga att hantera den tenderade de stora 1800-talssystemen för fattighjälp i Västeuropa och Nordamerika att hålla inne med hjälp till alla utom de verkligt utblottade, till vilka hjälp gavs som en sista utväg. Denna politik var tänkt som en allmän avskräckning mot sysslolöshet. Den fattigvårdsansvarige var en föregångare till både de offentliga biståndshandläggarna och dagens socialarbetare när det gällde att styra över det lagstadgade ekonomiska stödet. Tidens frivilliga välgörenhetsorganisationer hade olika åsikter om de relativa fördelarna med avskräckande fattigvårdstjänster å ena sidan, vilket innebar ett motstånd mot den lagstadgade välfärdens tillväxt, och å andra sidan om tillhandahållandet av alternativt stöd till de behövande, i kombination med en utvidgning av de lagstadgade tjänsterna. Från 1870-talet höll Charity Organization Society och liknande organ i USA, Storbritannien och på andra håll starkt fast vid det förstnämnda alternativet, och deras inflytande var utbrett fram till utbrottet av andra världskriget.

Samhällsbyggnadsrörelsen i Storbritannien och USA drog in frivilliga arbetare i direkt kontakt med de allvarliga materiella nackdelar som de fattiga hade. Pionjären inom denna rörelse var kyrkoherden Samuel A. Barnett, som 1884 tillsammans med sin fru och ett antal universitetsstudenter ”bosatte sig” i ett utsatt område i London och kallade sitt grannhus Toynbee Hall. Två besökare till denna bosättning introducerade snart rörelsen i USA – Stanton Coit, som grundade Neighborhood Guild (senare University Settlement) på Lower East Side i New York City 1886, och Jane Addams, som tillsammans med Ellen Gates Starr grundade Hull House på Near West Side i Chicago 1889. Från dessa prototyper spred sig rörelsen till andra amerikanska städer och utomlands genom Europa och Asien.

Ursprunget till modern social casework kan spåras till utnämningen av de första medical almoners i Storbritannien på 1880-talet, en praxis som snabbt antogs i Nordamerika och i de flesta västeuropeiska länder. Almonerna utförde ursprungligen tre huvudfunktioner: att fastställa den ekonomiska lämpligheten och resurserna för patienter som stod inför de ökande kostnaderna för medicinsk vård, att tillhandahålla rådgivningstjänster för att stödja patienter och deras familjer under perioder av dålig hälsa och sorg, och att skaffa lämpliga praktiska hjälpmedel och andra former av vård i hemmet för utskrivna patienter. På andra håll började sekulära och religiösa välgörenhetsorganisationer som tillhandahöll ekonomisk hjälp, utbildningsstöd och bostäder för de fattiga att anställa socialarbetare.

Vid sekelskiftet 1900 fanns det olika system för att organisera välgörenhetsarbete enligt ”vetenskapliga” principer i enlighet med nationellt överenskomna standarder för förfaranden och tjänster. I Storbritannien, Förenta staterna, Tyskland och senare Japan arbetade ledande välgörenhetsorganisationer tillsammans med myndigheter för fattigvård och offentligt stöd, ett tillvägagångssätt som godkändes 1909 i majoritetsrapporten från den brittiska kungliga kommissionen för fattigvård (Royal Commission on the Poor Law). De första skolorna för socialt arbete, som vanligtvis drevs av frivilliga välgörenhetsorganisationer, uppstod på 1890-talet och i början av 1900-talet i London, New York och Amsterdam, och på 1920-talet fanns det liknande satsningar i andra delar av Västeuropa och Nordamerika samt i Sydamerika. Utbildningsprogrammen kombinerade metoder för handläggning av ärenden med andra praktiska former av ingripande och stöd, med särskild tonvikt på att arbeta i samarbete med individer och familjer för att återställa en viss grad av självständighet.

Från och med 1900-talet började de undersökningar som genomfördes av Charles Booth i London och Seebohm Rowntree i York och av andra forskare att förändra konventionella uppfattningar om statens roll i den sociala välfärden och i fattigdomsbekämpningen, och de sociala orsakerna till fattigdomen kom att undersökas närmare. Samtidigt ökade det sociala arbetets räckvidd, i och med spridningen av settlement houses, till att omfatta grupparbete och samhällsinsatser.

I de flesta länder är sociala välfärdstjänster, eller personliga sociala tjänster, i stället för att organiseras och förvaltas separat, ofta knutna till andra större sociala tjänster, såsom social trygghet, hälsovård, utbildning och bostäder. Detta förklaras av förloppet av deras historiska utveckling. De medel som står till buds för beslutsfattande och förvaltning inom de personliga sociala tjänsterna är ofta oförenliga. Till exempel kan kraven på allmän integration och samordning av vårdprogrammen stå i konflikt med tillhandahållandet av tjänster som tar vederbörlig hänsyn till specifika klientgruppers behov. Man måste också förena tillhandahållandet av individuella tjänster och tillhandahållandet av tjänster för familjens och grannskapets behov.

De lagstadgade och frivilliga sociala tjänsterna har utvecklats som svar på behov som inte fullt ut kunde tillgodoses av enskilda individer, vare sig ensamma eller i samverkan med andra. Bland de faktorer som bestämmer den nuvarande karaktären hos dessa tjänster finns för det första att de industriella samhällenas ökade omfattning och komplexitet har ökat de centrala och lokala myndigheternas skyldigheter. För det andra har industrisamhällenas ökande välstånd och produktivitet ökat allmänhetens förväntningar på levnadsstandard och rättvisestandard, samtidigt som den materiella kapaciteten att uppfylla dessa förväntningar har ökat. För det tredje har de sociala och ekonomiska förändringsprocesserna vuxit till sådana proportioner att individerna har allt sämre förutsättningar att förutse och hantera de negativa effekterna av dessa förändringar. För det fjärde är det svårt och ibland omöjligt att känna igen och tillgodose de idiosynkratiska behov som uppstår i samspelet mellan det sociala och personliga livet.

Alla familjer kan uppleva kriser som de är maktlösa att kontrollera. Svårigheterna med ohälsa och arbetslöshet kan förvärras av inkomstbortfall; skilsmässa och separation kan hindra små barns välfärd och utveckling; och långvarigt ansvar för beroende släktingar kan försämra det fysiska och känslomässiga välbefinnandet hos dem som ger vården.

Ett mycket litet antal familjer upplever så svårlösta problem att de kräver nästan kontinuerlig hjälp från personliga sociala tjänster. En del av dessa familjer uppvisar problem med avvikande beteende, inklusive familjevåld och barnmisshandel, oregelbunden närvaro eller utebliven skolgång, alkohol- och drogmissbruk samt brottslighet och kriminalitet. Det är dock inte alla fattiga familjer som ställer stora krav på de sociala välfärdstjänsterna, utan betydande svårigheter skulle kunna lindras genom en effektivare användning av de befintliga tjänsterna.

Med tiden har socialarbetarna fått ett särskilt ansvar för människor vars särskilda behov inte omfattas av andra yrken och organ. Bortsett från behoven hos individer och familjer med allvarliga långsiktiga sociala och känslomässiga problem, tillgodoser de personliga sociala tjänsterna ett brett spektrum av behov som uppstår i samband med mer rutinmässiga händelser i livet. Det är oundvikligt att de personliga sociala tjänsterna i första hand är inriktade på att reagera på en kris när den inträffar, men i dag satsas det mycket på förebyggande arbete och på att förbättra välfärden i samhället i stort. I detta avseende kan en jämförelse göras med det traditionella målet för social trygghet – att minska fattigdomen – och det mer ambitiösa målet att bibehålla inkomsterna.

Organiseringen av personliga sociala tjänster i olika samhällen är ytterst varierande. Etnisk tillhörighet och stadsförstöring har gett behoven nya dimensioner som går utöver de traditionella klientkategorierna familjer, barn, ungdomar, sjuka och handikappade, arbetslösa, åldringar och brottslingar. Det finns dock kontinuitet och samstämmighet i det behovsmönster som kännetecknar dessa stora klientgrupper.