Skattepolitik: Att ta och ge bort – Tillbaka till grunderna: Vad är finanspolitik?

Finans & Utveckling

Mark Horton och Asmaa El-Ganainy

Regeringar använder utgifts- och beskattningsbefogenheter för att främja en stabil och hållbar tillväxt

Fiskalpolitik är användningen av statliga utgifter och skatter för att påverka ekonomin. Regeringar använder vanligtvis finanspolitik för att främja en stark och hållbar tillväxt och minska fattigdomen. Finanspolitikens roll och mål fick stor betydelse under den senaste globala ekonomiska krisen, då regeringarna ingrep för att stödja de finansiella systemen, få fart på tillväxten och mildra krisens inverkan på utsatta grupper. I kommunikén efter toppmötet i London i april 2009 förklarade ledarna för gruppen av 20 industri- och tillväxtmarknadsländer att de genomförde en ”aldrig tidigare skådad och samordnad finanspolitisk expansion”. Vad menade de med finanspolitisk expansion? Och, mer allmänt, hur kan finanspolitiska verktyg ge världsekonomin ett uppsving?

Historiskt sett har finanspolitikens framträdande ställning som politiskt verktyg ökat och minskat. Före 1930 rådde ett synsätt med begränsad regering, eller laissez-faire. I samband med börskraschen och den stora depressionen drev beslutsfattare på för att regeringarna skulle spela en mer proaktiv roll i ekonomin. På senare tid har länderna minskat statens storlek och funktion och marknaderna har fått en större roll i fördelningen av varor och tjänster, men när den globala finanskrisen hotade med en världsomspännande recession återgick många länder till en mer aktiv finanspolitik.

Hur fungerar finanspolitiken?

När beslutsfattare försöker påverka ekonomin har de två huvudsakliga verktyg till sitt förfogande – penningpolitik och finanspolitik. Centralbankerna riktar indirekt in sig på verksamheten genom att påverka penningmängden genom justeringar av räntesatser, krav på bankreserver samt köp och försäljning av statspapper och utländsk valuta. Regeringar påverkar ekonomin genom att ändra skattenivå och skattetyper, utgifternas omfattning och sammansättning samt graden och formen av upplåning.

Regeringar påverkar direkt och indirekt hur resurserna används i ekonomin. En grundläggande ekvation i nationalinkomsträkenskaperna som mäter en ekonomis produktion – eller bruttonationalprodukten (BNP) – i förhållande till utgifterna hjälper till att visa hur detta sker:

GDP = C + I + G + NX.

På den vänstra sidan står BNP – värdet av alla slutliga varor och tjänster som produceras i ekonomin. På den högra sidan finns källorna till den aggregerade utgiften eller efterfrågan – privat konsumtion (C), privata investeringar (I), statens köp av varor och tjänster (G) och export minus import (nettoexport, NX). Denna ekvation gör det uppenbart att regeringarna påverkar den ekonomiska aktiviteten (BNP) genom att kontrollera G direkt och påverka C, I och NXindirekt genom förändringar i skatter, transfereringar och utgifter. Finanspolitik som ökar den aggregerade efterfrågan direkt genom en ökning av de offentliga utgifterna kallas vanligen expansiv eller ”löslig”. Däremot anses finanspolitiken ofta vara kontraktiv eller ”stram” om den minskar efterfrågan genom lägre utgifter.

Förutom att tillhandahålla varor och tjänster som allmän säkerhet, motorvägar eller grundutbildning varierar de finanspolitiska målen. På kort sikt kan regeringarna fokusera på makroekonomisk stabilisering – till exempel genom att öka utgifterna eller sänka skatterna för att stimulera en krisande ekonomi, eller genom att minska utgifterna eller höja skatterna för att bekämpa stigande inflation eller bidra till att minska externa sårbarheter. På längre sikt kan målet vara att främja hållbar tillväxt eller minska fattigdomen med åtgärder på utbudssidan för att förbättra infrastruktur eller utbildning. Även om dessa mål i stort sett är desamma i alla länder, varierar deras relativa betydelse beroende på landets omständigheter. På kort sikt kan prioriteringarna återspegla konjunkturcykeln eller svaret på en naturkatastrof eller en ökning av de globala livsmedels- eller bränslepriserna. På längre sikt kan drivkrafterna vara utvecklingsnivåer, demografi eller naturresurser. Önskan att minska fattigdomen kan få ett låginkomstland att inrikta utgifterna på primärvård, medan pensionsreformer i en avancerad ekonomi kan vara inriktade på de hotande långsiktiga kostnaderna i samband med en åldrande befolkning. I ett oljeproducerande land kan beslutsfattarna sträva efter att bättre anpassa finanspolitiken till den bredare makroekonomiska utvecklingen genom att dämpa procykliska utgifter – både genom att begränsa utgiftsökningar när oljepriserna stiger och genom att avstå från smärtsamma nedskärningar när de sjunker.

Svaret på den globala krisen

Den globala krisen, som hade sina rötter i 2007 års härdsmälta på den amerikanska hypoteksmarknaden, är en bra fallstudie om finanspolitik. Krisen skadade ekonomier runt om i världen, med svårigheter inom finanssektorn och sviktande förtroende som slog mot privat konsumtion, investeringar och internationell handel (som alla påverkar produktionen, BNP). Regeringarna reagerade genom att försöka öka aktiviteten genom två kanaler: automatiska stabilisatorer och finanspolitisk stimulans – det vill säga nya diskretionära utgifter eller skattesänkningar. Stabilisatorer träder i kraft när skatteintäkter och utgiftsnivåer förändras och är inte beroende av specifika åtgärder från regeringens sida. De fungerar i förhållande till konjunkturcykeln. När produktionen avtar eller sjunker minskar till exempel skatteintäkterna eftersom företagens vinster och skattebetalarnas inkomster sjunker, särskilt i progressiva skattestrukturer där höginkomsttagare hamnar i högre skattesatser. Arbetslöshetsersättningar och andra sociala utgifter är också utformade för att öka under en lågkonjunktur. Dessa cykliska förändringar gör att finanspolitiken automatiskt blir expansiv under nedgångar och kontraktiv under uppgångar.

Automatiska stabilisatorer är kopplade till den offentliga sektorns storlek och tenderar att vara större i avancerade ekonomier. När stabilisatorerna är större kan behovet av stimulansåtgärder – skattesänkningar, subventioner eller program för offentliga arbeten – vara mindre, eftersom båda tillvägagångssätten bidrar till att mildra effekterna av en nedgång. Under den senaste krisen tenderade faktiskt länder med större stabilisatorer att tillgripa mindre diskretionära åtgärder. Även om diskretionära åtgärder kan skräddarsys för att tillgodose stabiliseringsbehoven är automatiska stabilisatorer dessutom inte föremål för förseningar i genomförandet, vilket diskretionära åtgärder ofta är. (Det kan till exempel ta tid att utforma, få godkännande för och genomföra nya vägprojekt). Dessutom dras de automatiska stabilisatorerna – och deras effekter – automatiskt tillbaka när förhållandena förbättras.

Stimulanser kan vara svåra att utforma och genomföra på ett effektivt sätt och svåra att återkalla när förhållandena förbättras. I många låginkomstländer och tillväxtmarknadsländer innebär dock institutionella begränsningar och smala skattebaser att stabilisatorerna är relativt svaga. Även i länder med större stabilisatorer kan det finnas ett trängande behov av att kompensera för förlusten av ekonomisk aktivitet och tvingande skäl att inrikta regeringens krishantering på dem som är mest direkt i behov.

Finansiell förmåga att reagera

Den exakta reaktionen beror i slutändan på det finanspolitiska utrymmet som en regering har till sitt förfogande för nya utgiftsinitiativ eller skattesänkningar – det vill säga dess tillgång till ytterligare finansiering till en rimlig kostnad eller dess förmåga att omorganisera sina befintliga utgifter. Vissa regeringar var inte i stånd att reagera med stimulansåtgärder, eftersom deras potentiella fordringsägare ansåg att ytterligare utgifter och upplåning skulle sätta för stor press på inflationen, valutareserverna eller växelkursen – eller fördröja återhämtningen genom att ta för mycket resurser från den lokala privata sektorn (även känt som crowding out). Kreditgivarna kan också ha tvivlat på vissa regeringars förmåga att spendera klokt, att återkalla stimulansåtgärder när de väl har införts eller att åtgärda långvariga problem med underliggande strukturella svagheter i de offentliga finanserna (t.ex. kroniskt låga skatteintäkter på grund av dålig skattestruktur eller skatteundandragande, svag kontroll över de lokala myndigheternas eller de statsägda företagens finanser eller stigande hälsokostnader och en åldrande befolkning). För andra regeringar har allvarligare finansieringsbegränsningar gjort det nödvändigt att skära ned på utgifterna när inkomsterna minskar (stabilisatorer som fungerar). I länder med hög inflation eller externa underskott i bytesbalansen är finanspolitiska stimulansåtgärder sannolikt ineffektiva och till och med oönskade.

Stimulansernas storlek, tidpunkt, sammansättning och varaktighet spelar roll. De politiska beslutsfattarna strävar i allmänhet efter att anpassa storleken på stimulansåtgärderna till sina uppskattningar av storleken på produktionsgapet – skillnaden mellan den förväntade produktionen och vad produktionen skulle vara om ekonomin fungerade med full kapacitet. Det behövs också ett mått på stimulansernas effektivitet – eller närmare bestämt hur de påverkar produktionstillväxten (även kallad multiplikatorn). Multiplikatorerna tenderar att vara större om läckaget är mindre (t.ex. om endast en liten del av stimulansen sparas eller spenderas på import), om de monetära förhållandena är ackommoderande (räntorna stiger inte som en följd av den finanspolitiska expansionen och därmed motverkar dess effekter) och om landets finanspolitiska ställning efter stimulansen betraktas som hållbar. Multiplikatorerna kan vara små eller till och med negativa om expansionen ger upphov till farhågor om hållbarheten under den närmast kommande perioden eller på längre sikt, i vilket fall den privata sektorn sannolikt skulle motverka statliga ingripanden genom att öka sparandet eller till och med flytta pengar utomlands, i stället för att investera eller konsumera. Multiplikatorerna tenderar också att vara högre för utgiftsåtgärder än för skattesänkningar eller transfereringar och lägre för små, öppna ekonomier (i båda fallen på grund av omfattningen av läckage). När det gäller sammansättningen måste regeringarna göra en avvägning mellan att rikta stimulansåtgärderna till de fattiga, där sannolikheten är större att de används fullt ut och får en stark ekonomisk effekt, att finansiera kapitalinvesteringar, som kan skapa arbetstillfällen och bidra till att stärka tillväxten på längre sikt, eller att ge skattesänkningar som kan uppmuntra företag att anställa fler arbetstagare eller köpa ny kapitalutrustning. I praktiken har regeringarna valt en ”balanserad” strategi med åtgärder på alla dessa områden.

När det gäller tidsaspekten tar det ofta ett tag att genomföra utgiftsåtgärder (utformning av program eller projekt, upphandling, genomförande), och när åtgärderna väl är på plats kan de vara i kraft längre än nödvändigt. Om konjunkturnedgången förväntas bli långvarig (vilket var fallet med den senaste krisen) kan dock oron för förseningar vara mindre angelägen: vissa regeringar betonade genomförandet av ”spadtagningsklara” projekt som redan var granskade och färdiga att starta. Av alla dessa skäl bör stimulansåtgärderna vara lägliga, målinriktade och tillfälliga – de bör snabbt återställas när förhållandena förbättras.

På samma sätt kan stabilisatorernas reaktionsförmåga och räckvidd ökas – till exempel genom ett mer progressivt skattesystem som beskattar höginkomsthushållen högre än låginkomsthushållen. Transferutbetalningar kan också uttryckligen kopplas till ekonomiska förhållanden (t.ex. arbetslöshetssiffror eller andra utlösande faktorer på arbetsmarknaden). I vissa länder syftar finanspolitiska regler till att begränsa utgiftsökningen under högkonjunkturperioder, när intäktstillväxten – särskilt från naturresurser – är hög och begränsningarna verkar mindre bindande. På andra håll bidrar formella mekanismer för översyn eller upphörande (”sunset”) av program till att se till att nya initiativ inte överlever sitt ursprungliga syfte. Slutligen bidrar ramar på medellång sikt med omfattande täckning och bedömning av inkomster, utgifter, tillgångar och skulder samt risker till att förbättra det politiska beslutsfattandet över konjunkturcykeln.

Stora underskott och stigande statsskuld

Finansiella underskott och statsskuldskvoter (kvoten mellan skuld och BNP) har ökat kraftigt i många länder på grund av krisens effekter på BNP och skatteintäkter samt kostnaderna för den finanspolitiska reaktionen på krisen. Stöd och garantier till finans- och industrisektorer har ökat oron för regeringarnas finansiella hälsa. Många länder har råd att ha måttliga underskott i de offentliga finanserna under längre perioder, med inhemska och internationella finansmarknader och internationella och bilaterala partner som är övertygade om deras förmåga att uppfylla nuvarande och framtida förpliktelser. Underskott som blir för stora och kvarstår för länge kan dock undergräva detta förtroende. Med tanke på dessa risker i den nuvarande krisen uppmanade IMF i slutet av 2008 och början av 2009 regeringarna att fastställa en fyrdelad finanspolitisk strategi för att bidra till att säkerställa betalningsförmågan: Stimulansåtgärder bör inte ha permanenta effekter på underskotten, ramarna på medellång sikt bör innehålla ett åtagande om finanspolitisk korrigering när förhållandena förbättras, strukturreformer bör identifieras och genomföras för att öka tillväxten och länder som står inför ett demografiskt tryck på medellång och lång sikt bör förbinda sig till tydliga strategier för reformer av hälsovård och pensioner. Även när de värsta effekterna av krisen försvinner är de finanspolitiska utmaningarna fortfarande stora, särskilt i de avancerade ekonomierna i Europa och Nordamerika, och denna strategi är lika giltig som någonsin.