Miljontals demonstranter gick ut på gatorna i Hongkong för att främja demokrati 2019. Världen tittade på, förvånad och imponerad. Nu tittar den på i förtvivlan: Peking har infört en hård nationell säkerhetslag i staden, som kringgår både offentligt samråd och den lokala lagstiftningsprocessen för att gå efter demonstranter som anklagas för ”samröre med utländska krafter”, förespråkar ”separatism” eller bara skadar stadens ”lokaler och anläggningar”. En kamp för allmän ordning har omdefinierats till ett tillslag för den nationella säkerheten.
Kinas modell ”ett land, två system”, som inleddes i samband med överlämnandet av Hongkong 1997, syftade till att återföra den fria staden till kinesisk suveränitet utan att förstöra de grundläggande friheter som den byggde på. Hongkong skulle fortsätta att följa sin egen rättsstat, snarare än den version som tillämpas på fastlandet, där lagen är ett verktyg för att tvinga fram en anpassning till kommunistpartiets diktat.
Tjugotre år efter överlämnandet har Kina övergivit sitt löfte om ett separat system för Hongkong. Staden har gjort sin del och tjänat Kina som ett av världens ledande centra för ekonomi, kultur och utbildning. Men Kina har aldrig fullt ut fullföljt sitt åtagande att genomföra de demokratiska reformer som krävs för att upprätthålla Hongkongs vacklande självstyre. Nu har Hongkong helt och hållet förts in under den nationella säkerhetsstaten som styrs från Peking.
Stigande spänningar
Grundlagen, som antogs 1990, gav Hongkong en ”hög grad av autonomi” och möjliggjorde ett demokratiskt självstyre och bevarandet av de rättsliga och juridiska systemen från tiden före överlämnandet. Lagen stöder det ”slutgiltiga målet” med ”allmän rösträtt” och förbinder sig att bibehålla det brittiska common law-systemet och tillämpa internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Detta arrangemang skulle gälla i 50 år, under vilken tid systemet på fastlandet inte fick göra intrång.
Detta undvikande skulle inte lämnas åt slumpen. Grundlagen föreskriver att de kinesiska regeringsavdelningarna på fastlandet inte kan lägga sig i Hongkong och att fastlandets lagar inte heller ska tillämpas i staden, utom under begränsade omständigheter. En artikel kräver att Hongkong ska anta nationella säkerhetslagar ”på egen hand”. Upprätthållandet av den allmänna ordningen skulle likaså vara ett lokalt ansvar.
Beijing-tjänstemän anklagar ofta Hongkongborna för att inte förstå ”ett land, två system”. De betonar komponenten ”ett land” men tonar ner ”två system”. Men grundlagens utarbetade modell är inte meningsfull annat än som en formel för att skydda Hongkong från intrång från systemet på fastlandet. Hongkong skulle till skillnad från det kinesiska fastlandet inte vara en plats där de som motsatte sig regeringen, försvarade rättigheter eller rapporterade om känsliga ämnen kunde hamna i fängelse på grund av anklagelser som ”anstiftan till omstörtning” eller ”att gräla och provocera fram problem”.
Grundlagens utarbetade modell är meningslös om den inte är en formel för att skydda Hongkong från intrång från det kinesiska fastlandets system.
Den nya lagen om nationell säkerhet hotar dessa skyddsåtgärder. Men den är inte det första instrumentet som gör det. Från början reserverade grundlagen den ständiga kommittén för Kinas nationella folkkongress (NPC) den yttersta makten att tolka dess bestämmelser. Denna kommitté kontrollerar också takten i de demokratiska reformerna i regionen. Hongkongs domstolar har kraftfullt tillämpat internationella normer för mänskliga rättigheter när de har granskat lokala lagar och lokala tjänstemäns beteende – men de har gjort det under överinseende av den ständiga kommittén. Dessutom har den ständiga kommittén långsamt genomfört demokratiska reformer och lämnat kvar ett system som garanterar att Hongkongs verkställande direktör i praktiken kommer att väljas av Peking (genom en Peking-vänlig valkommitté). Stadens lagstiftande råd utformades dessutom i en bilaga till grundlagen för att garantera en regeringsvänlig majoritet.
Hongkongborna har ofta gått ut på gatorna för att försvara sitt självstyre och rättsstaten. Ju mer Peking lägger sig i och ju mer likgiltighet både fastlandet och de lokala regeringarna visar för allmänhetens krav på demokratiska reformer, desto intensivare blir protesterna.
Dessa spänningar ställdes på sin spets 2019, när Hongkongs regering lade fram ett lagförslag som skulle ha gjort det möjligt för Kina att utlämna hongkongbor över gränsen för att ställas inför rätta på fastlandet. Hongkong har utlämningsavtal med flera länder, däribland USA, men har aldrig ingått ett sådant avtal med Folkrepubliken Kina, eftersom rättssystemet där inte uppfyller internationella normer. Lagförslaget om utlämning väckte sådan allmän upprördhet att först en miljon och sedan två miljoner demonstranter fyllde gatorna i juni 2019.
Regeringen drog så småningom tillbaka utlämningsförslaget, men eftergiften var för lite och för sent. Istället för att backa, lade demonstranterna sedan till nya krav på att regeringen skulle backa upp en oberoende utredning av polisens beteende, dra tillbaka allvarliga anklagelser mot arresterade, upphöra med att karaktärisera protesterna som upplopp och främja demokratiska reformer. ”Fem krav, inte ett mindre” blev missnöjets mantra.
Myndigheterna svarade med alltmer aggressiva polisinsatser och överdrivna straffrättsliga åtal. Ett val i november för de tämligen maktlösa distriktsråden fungerade som en folkomröstning om stöd för demonstranterna, där vänligt sinnade kandidater vann 57 procent av de 2,9 miljoner avgivna rösterna och tog kontroll över 17 av 18 råd. Men varken Peking eller den lokala regeringen var villiga att ta itu med folkets oro. I slutändan var det bara den globala pandemin som kunde dämpa protesterna.
En tung hand
Den ständiga kommittén utarbetade sin lag om nationell säkerhet för Hongkong i juni, ett år efter att protesterna började. NPC hade gett kommittén i uppdrag att tillämpa lagen direkt, utan att gå förbi det lokala lagstiftande rådet. Åtgärden skulle ”förebygga, stoppa och bestraffa” hot mot den nationella säkerheten och utrota utländsk inblandning, som Peking högljutt (och utan bevis) förklarade vara drivkraften bakom protesterna.
Lagen, vars 66 artiklar utarbetar flera vägar för Pekings kontroll, utarbetades och antogs i hemlighet, utan offentligt samråd. Den åsidosätter uttryckligen alla lokala lagar som är oförenliga med den, och den ändrar i praktiken den tidigare grundlagen, även om den antogs utan de nödvändiga ändringsförfarandena. I den nya lagen upprepas grundlagens krav på att Hongkong ska ”respektera och skydda de mänskliga rättigheterna”, men den innehåller ingen tillförlitlig mekanism för att göra detta. En lokal domstol skulle säkerligen fördömas av tjänstemän på fastlandet om den vågade förklara delar av den nya lagen ogiltiga.
I den nya lagen uppmanas centralregeringen i Peking att inrätta ett kontor i Hongkong för att ”skydda den nationella säkerheten”. Peking hade redan förklarat att dess sambandskontor i Hongkong är undantaget från grundlagens krav på att departementen på fastlandet inte får blanda sig i stadens angelägenheter. Detta nya kontor för nationell säkerhet har uttryckligen till uppgift att ”övervaka, vägleda, samordna och stödja” lokal verksamhet och utredningar som rör nationell säkerhet. Kan någon lokal domstol med sådana begränsningar förklara att de handlingar som begås av de tjänstemän från den offentliga säkerheten på fastlandet som kommer att bemanna kontoret strider mot grundlagen, för att inte tala om de mänskliga rättigheterna? En bestämmelse i lagen går så långt att den utesluter lokal jurisdiktion över de tjänstemän på fastlandet som utövar sådana uppgifter.
Det är den ständiga kommittén som har befogenhet att tolka den nya säkerhetslagen, vilket innebär att de lokala domstolarna endast tycks ha en begränsad roll att spela. Chefen för den verkställande makten ska ”utse ett antal domare” bland nuvarande eller tidigare lokala domare som ska pröva mål om nationell säkerhet. Men enligt den nya lagen måste Hongkongs regering inrätta en kommitté för att skydda den nationella säkerheten, till vilken Peking kommer att utse en nationell säkerhetsrådgivare – en tjänsteman från fastlandet som i praktiken kommer att övervaka många av den verkställande direktörens uppgifter i fråga om nationell säkerhet, inklusive, förmodligen, utnämningen av säkerhetsdomare. Hur kan dessa domare agera oberoende när de utses under sådan verkställande övervakning?
Den hatade utlämningslagen har till synes smugit sig in genom bakdörren.
Det mest oroväckande är dock den nya lagens bestämmelse om att jurisdiktionen kan tas bort från Hongkongs domstolar och överföras till fastlandet i komplicerade fall som inbegriper ett ”stort och överhängande hot mot den nationella säkerheten”. Den hatade utlämningslagen har till synes smugit sig in bakvägen. Hur kommer vanliga människor att bedöma om deras handlingar uppfyller dessa vaga kriterier, vars fastställande av tjänstemän på fastlandet, som tidigare nämnts, inte omfattas av lokal jurisdiktion? Den nedslående effekten på yttrandefriheten är redan uppenbar.
Problemen med lagen om nationell säkerhet slutar inte vid domstolsbyggnaden. Precis som grundlagen gjorde kräver den nya lagen att valda tjänstemän svär sin lojalitet. Baserat på vissa officiella kommentarer är många oroliga för att regeringen ska lägga till ett löfte om stöd för den nya säkerhetslagen. Många oppositionskandidater kommer att se ett sådant löfte som ett svek och kommer att vara ovilliga att svära trohet. Och de huvudsakliga brott som den nya lagen omfattar är vagt definierade: separatism, subversion, terrorism och ”samröre med utländska eller utomeuropeiska styrkor”. Kina har ofta använt terrorbekämpning som en täckmantel för att förtrycka eller övervaka minoriteter och oliktänkande.
Antalet om hemlig samverkan skulle kunna användas för att kväva internationella människorättsförespråkare, journalistik och till och med privata möten med utländska tjänstemän – vilket förmodligen når alla som lobbar för sanktioner eller stöd. Enligt artiklarna 37 och 38 är lagen tillämplig på brott begångna av privatpersoner och företag, bosatta och icke bosatta, inom och utanför regionen. De som befinns skyldiga kan i vissa fall dömas till livstids fängelse.
För lite mindre än ett kvarts sekel sedan uppmanade Peking det internationella samfundet att behandla Hongkong som en separat del av det kinesiska fastlandet. Som en autonom region som respekterade rättsstatsprincipen och skyddade de mänskliga rättigheterna åtnjöt Hongkong särskilda handelsarrangemang, tullavtal och global invandring som bidrog till att göra staden till en huvudstad för den internationella finansvärlden och dess ekonomi till en av de friaste i världen. Alla dessa landvinningar är nu i fara. Många demokratiskt sinnade hongkongbor känner nu att de bara har två möjligheter: att fly eller att avstå från friheten att stödja sin politiska övertygelse.