DownloadDownload
- PDF File Download
Den amerikanska allmänheten har klargjort att arbete för välfärdsmottagare är ett definierande mål för statlig och federal välfärdslagstiftning, och att strävan efter detta mål förtjänar högsta prioritet i socialpolitiken. Ett av de fyra mål som kongressen uppräknade i 1996 års välfärdsreformlagstiftning var att uppmuntra till arbetsförberedelser och arbete. Arbete bland välfärdsmottagare betraktas allmänt som en del av det sociala kontraktet – en motprestation för tillhandahållandet av inkomststöd – samt som en källa till självkänsla och självtillit bland ensamstående mödrar. Detta anses i sin tur öka mödrarnas chanser till långsiktig ekonomisk förbättring för dem själva och deras barn.
Nu har det gått fem år sedan 1996 års reformer antogs, och bevisen visar att även om stora framgångar har uppnåtts finns det kvarstående problem som kongressen bör diskutera i samband med förnyelsen av bemyndigandet. I denna policy brief granskas både bevisen och farhågorna.
Arbetet bland ensamstående mödrar har ökat
Den överordnade enskilda bevisningen som visar att framsteg har gjorts när det gäller agendan att hjälpa mödrar med socialbidrag att arbeta är den dramatiska ökningen av sysselsättningsgraden bland ensamstående mödrar under det senaste decenniet. Sysselsättningsgraden bland ensamstående mödrar, den grupp som påverkas mest av välfärdsreformen, har ökat långsamt i över 15 år, men har ökat markant sedan 1994 (figur 1). Sysselsättningsgraden steg från 60 procent 1994 till 72 procent 1999, vilket är en mycket stor ökning med historiska mått mätt. Bland ensamstående mödrar som aldrig har varit gifta (den grupp som har den lägsta utbildningsnivån och några av de högsta andelarna av socialbidragstagande) ökade sysselsättningsgraden ännu mer, från 47 procent till 65 procent under samma period.
Inte hela denna ökning kan tillskrivas välfärdsreformen. En del av ökningen har varit resultatet av den robusta ekonomin och den längsta och starkaste expansionen i fredstid under de senaste 50 åren. Fram till den senaste ekonomiska avmattningen sökte arbetsgivarna, som var desperata efter arbetskraft, djupt i poolen av ensamstående mödrar och andra missgynnade personer.
En annan faktor som uppmuntrar sysselsättningen är utvidgningen av Earned Income Tax Credit (EITC), som ger stora ekonomiska incitament för att arbeta. Med tanke på den inkomstökning som EITC ger (upp till 4 000 dollar per år för familjer med två barn) har många kvinnor uppmuntrats att försöka ”klara sig” från socialbidrag. Andra stödåtgärder för kvinnor som lämnar välfärden, liksom för dem som aldrig fick välfärd, omfattar ökade barnomsorgssubventioner, matkuponger och hälsovårdsförmåner genom Medicaid och de statliga sjukförsäkringsprogrammen för barn. Trots dessa andra faktorer råder det ingen tvekan om att välfärdsreformen har spelat en viktig roll för att öka sysselsättningen bland ensamstående mödrar. Även forskningsstudier som har försökt dela upp de olika krafternas relativa bidrag till sysselsättningsgraden stöder denna slutsats.
De flesta kvinnor som lämnar välfärden hittar arbete
Dessa övergripande trender kräver mer detaljer om hur enskilda familjer har klarat sig i välfärdsreformens kölvatten. Den största mängden bevis kommer från uppgifter om kvinnor som fick socialbidrag men som har slutat, främst de som lämnade programmet för stöd till familjer med beroende barn (AFDC) före 1996 eller de som lämnade dess efterföljare, programmet för tillfälligt stöd till behövande familjer (TANF), efter 1996. De flesta delstater har genomfört sådana studier. En nyligen genomförd genomgång av dessa studier som gjorts av U.S. Department of Health and Human Services visar att sysselsättningsgraden bland dem som lämnat välfärden är cirka 60 procent strax efter det att de lämnat välfärden. Dessutom arbetade ungefär tre fjärdedelar av dem som lämnat välfärden någon gång under det första året efter det att de lämnat välfärden. När de som lämnat välfärden arbetar arbetar de i allmänhet heltid. Deras timlöner ligger mellan 7 och 8 dollar i timmen, vilket är något över minimilönen. De som arbetar tjänar ungefär 3 000 dollar per kvartal eller 12 000 dollar per år. Årslönen är dock en överskattning eftersom de flesta som lämnar socialbidraget inte arbetar fyra kvartal i rad, endast lite mer än en tredjedel gör det, vilket signalerar ett potentiellt problem med att behålla och stabilisera sysselsättningen.
Dessa sysselsättningsnivåer är betydligt högre än vad kritikerna av 1996 års reformer befarade; vissa förutspådde att familjerna skulle bli utblottade och hemlösa efter reformerna eller att det inte skulle finnas tillräckligt med jobb för de kvinnor som lämnar socialbidraget. Åtminstone i genomsnitt har detta inte inträffat. Det faktum att 60-75 procent av dem som lämnat välfärden har fått arbete är särskilt anmärkningsvärt med tanke på att sysselsättningsgraden för mödrar under det årtionde som föregick reformen aldrig var högre än 9 procent när de fick AFDC. Lika anmärkningsvärt i detta ljus är det faktum att nästan 30 procent av de kvinnor som för närvarande är anställda.
Den 60-procentiga sysselsättningsgraden för dem som lämnar välfärden skiljer sig inte mycket från den för kvinnor som lämnade AFDC-programmet före välfärdsreformen. Sysselsättningsgraden under perioden 1984-1996 varierade från 48 procent till 65 procent och varierade beroende på ekonomins tillstånd och landets område. Dessa siffror liknar de siffror som gällde efter reformen. Detta är överraskande eftersom många fler kvinnor har lämnat socialbidragsregistret under denna reformperiod än under någon tidigare period, och många av dem som lämnat nyligen är mer missgynnade än kvinnor som lämnat registret under tidigare perioder. Det faktum att sysselsättningsgraden för dem som lämnat programmet inte har varit lägre än den som tidigare lämnat programmet stöder ytterligare den starka effekten av välfärdsreformen.
Det finns dessutom slumpmässiga utvärderingar av reformprogrammen från före 1996, som hade tidsbegränsningar och krav på arbete och som till sin karaktär låg ganska nära de program som delstaterna införde efter 1996, som också visar på positiva effekter på sysselsättning och löner. Sysselsättnings- och inkomstvinsterna i dessa demonstrationsprogram är de genomsnittliga vinsterna för både kvinnor som lämnat välfärden och kvinnor som stannat kvar på listan, och de representerar därför ett mer heltäckande mått än studier av enbart dem som lämnat välfärden.
Två av de viktigaste reformerna i 1996 års lagstiftning var införandet av federala tidsgränser för hur länge man får ta del av välfärden, och användandet av strängare påföljder för att inte följa arbetskraven och andra regler. En naturlig fråga är hur kvinnor som drabbades av tidsgränser eller sanktioner har klarat sig i förhållande till kvinnor som lämnade välfärden frivilligt eller på grund av olika incitament. Tidsgränserna har haft relativt liten effekt hittills eftersom de flesta delstater har behållit det femåriga federala maximibeloppet och därför började ett stort antal mottagare inte att överskrida tidsgränserna förrän sent på hösten 2001. Vissa delstater har kortare tidsgränser än fem år, men de har undantagit ett stort antal familjer från dessa gränser och beviljat ett stort antal förlängningar. Dessa undantag och förlängningar har vanligtvis beviljats de mest missgynnade familjerna, så att det främst är de med betydande sysselsättning och inkomster (medan de fick TANF) som når tidsgränsen i dessa få delstater. I de en eller två delstater där ett stort antal familjer har lämnat välfärden på grund av att de har drabbats av en tidsgräns är därför sysselsättningsgraden efter välfärden ganska hög (t.ex. 80 procent) för dem som lämnat välfärden. Men i andra delstater där färre familjer har drabbats av gränsen skiljer sig sysselsättningsgraden för dem som lämnat den tidsbegränsade biståndet inte från sysselsättningsgraden för andra som lämnat biståndet.
Mer är känt om sanktioner eftersom de har varit i kraft under större delen av tiden sedan 1996 och i vissa fall till och med före det. Många fler kvinnor har fått sanktioner än kvinnor som drabbats av tidsgränser. Studierna av kvinnor som lämnat välfärden på grund av sanktioner visar att det är mindre sannolikt att sådana kvinnor har ett arbete än andra som lämnat välfärden. Detta verkar bero på att socialbidragstagare som fått sanktioner tenderar att vara mindre utbildade, ha sämre yrkeskunskaper och ha sämre hälsa än andra socialbidragstagare. Tyvärr tyder dessa resultat på att sanktioner ofta kan förekomma bland kvinnor som är mest missgynnade och har störst svårigheter med arbete.
Kvinnor som lämnar välfärden har låga inkomster
Trots de höga sysselsättningsnivåerna hos kvinnor som lämnat välfärden ökar deras inkomster endast blygsamt efter att de lämnat välfärden. Ungefär hälften upplever en ökning av inkomsten omedelbart efter att de lämnat socialbidraget, medan den andra hälften upplever en minskning. Efter ett eller två år efter att ha slutat med socialbidrag överstiger inkomstökningarna något förlusterna i TANF-förmåner. När EITC-inkomster läggs till är vinsterna något högre.
Den största förändringen av inkomsterna efter att ha lämnat välfärden kommer dock från ökade inkomster från andra familjemedlemmar (mycket lite från pojkvänner och andra obesläktade personer, dock). Sådana inkomster utgör en större del av den totala hushållsinkomsten än antingen den avhoppades egna inkomster eller inkomster från TANF och matkuponger. Som ett resultat av den extra inkomsten från denna källa ökar hushållets totala inkomst med cirka 20 procent efter två år utanför rullorna. Inkomster från andra hushållsmedlemmar är således en viktig ingrediens för att upprätthålla inkomsterna för kvinnor som lämnar välfärden.
Demonstrationer med slumpmässig tilldelning som mäter effekterna av flera statliga välfärdsreformer före 1996 ger ytterligare bevis för välfärdsreformens inverkan på inkomsterna. För de stater vars planer mest liknade dem som genomfördes efter 1996 (de med arbetskrav och tidsbegränsningar) var inkomsterna i stort sett oförändrade av reformerna tre år efter att de påbörjades. Varken EITC eller andra familjemedlemmars inkomster ingick dock i inkomstberäkningen, så det är troligt att vissa inkomstökningar faktiskt uppnåddes, möjligen i samma 20-procentsintervall som i andra studier.
Dessa demonstrationer visar också att inkomsterna i avsaknad av inkomstbortfall sannolikt inte kommer att öka i stor utsträckning av flera skäl. Ett är att många kvinnor arbetar deltid och därför har ganska blygsamma inkomster, inte tillräckligt för att kompensera för förlorade förmåner. Ett annat skäl är att många kvinnor blir avstängda från listan när de har låga eller inga inkomster, men ändå förlorar de förmåner. En tredje är att många delstater minskar TANF-förmånerna dollar för dollar när inkomsterna ökar (åtminstone om kvinnorna stannar kvar i välfärdsregistret), vilket upphäver den inkomstökning som kan bli resultatet av ökat arbete.
EITC har spelat en viktig roll när det gäller att hålla hushållens inkomster borta från att sjunka så mycket som de skulle kunna göra. Många kvinnor som inte längre har socialbidrag får dock inte EITC om de inte har kunnat få ett fast arbete. Andra som arbetar har inte tillräckligt med inkomster för att uppnå den maximala EITC-utbetalningen, och andra ansöker inte om den i sin skattedeklaration. EITC har alltså hjälpt vissa familjer, men inte alla, och familjer med minskade inkomster tenderar att vara de som har dragit minst nytta av den.
Studier visar också att de som lämnar välfärden upplever en minskning av deras mottagande av matkuponger och Medicaid. Det verkar som om denna nedgång inte är ett resultat av att de inte längre är berättigade till stöd, utan snarare av att de deltar i mindre utsträckning trots att de är berättigade till stöd, eventuellt på grund av att det är svårt att få tillgång till de kontor som avgör om de är berättigade till stöd. Oavsett anledning är låga nivåer av mottagande av matkuponger och Medicaid ett betydande problem bland dem som lämnat TANF.
Kvinnor som har lämnat välfärden är inte de enda ensamstående mödrar vars inkomster har förändrats sedan reformlagstiftningen 1996. Ensamstående mödrar med låga inkomster som väljer att stanna kvar från socialbidrag för att försöka klara sig på arbetsmarknaden har också haft ökade inkomster. Det faktum att inkomsterna för ensamstående mödrar med låg inkomst som helhet har ökat samtidigt som inkomsterna för dem som lämnat välfärden har varit relativt stillastående tyder på att inkomsterna för sådana ”icke-invandrare” faktiskt har ökat, troligen på grund av att de arbetar fler timmar.
En del av dem som lämnat välfärden klarar sig inte så bra
Den andra sidan av de höga sysselsättningsgraderna för 60-75 procent av de kvinnor som lämnat välfärden är att 25-40 procent av dessa kvinnor inte arbetar. Vissa studier har visat att så många som 18 procent av dem som lämnat socialbidraget i vissa områden inte arbetade alls under ett helt år efter att de lämnat socialbidraget.
Denna grupp ger anledning till viss oro. Eftersom de har förlorat sina sociala förmåner och inte har några inkomster har de lägre inkomster än icke-arbetande kvinnor som fortfarande får TANF. En bråkdel av dessa personer som inte arbetar har en släkting, make/maka eller partner som ger hushållet en viss inkomst, och andra kompletterar sin inkomst med förmåner från andra statliga program.
En av de vanligaste programförmånerna som denna grupp erhåller är handikappförmåner från antingen Supplemental Security Income-programmet eller Social Security Disability Insurance-programmet för antingen mamman eller hennes barn. Att många familjer som lämnar välfärden får handikappförmåner är en återspegling av den höga förekomsten av hälsoproblem och funktionshinder som hindrar arbete. Även med inkomster från andra familjemedlemmar och från statliga program har de som inte arbetar en betydligt lägre inkomst än vad de hade när de fick socialbidrag. Följaktligen har det varit särskilt ofördelaktigt för dessa kvinnor och deras barn att lämna välfärden.
Existensen av en sådan grupp visar att det finns stora skillnader i erfarenheterna hos dem som lämnat välfärden, för medan vissa har klarat sig någorlunda bra, har andra inte gjort det. Det är inte förvånande att sysselsättningsgraden för de lågutbildade som lämnat socialbidraget är betydligt lägre än för de högutbildade och att fattigdomen är högre, liksom sysselsättnings- och fattigdomsgraden för de som lämnat socialbidraget och som har relativt dålig hälsa.
Strömsvisa tilldelningsstudier av tidsbegränsade välfärdsreformer från tiden före 1996 visar vissa belägg för att välfärdsreformen resulterar i att en större andel av familjerna hamnar med en inkomst som understiger medelinkomsten. Förekomsten av en grupp kvinnor som lämnat välfärden och som inte klarar sig bra stämmer överens med bredare trendstudier som visar att de fattigaste familjerna med ensamstående mödrar har upplevt minskade inkomster under perioden efter reformen.
Antalet kvinnor som går in i välfärden har minskat
Som tidigare nämnts är kvinnor som en gång i tiden var socialbidragsmottagare och som lämnat välfärden inte de enda som påverkas av välfärdsreformen. Vissa kvinnor har valt att inte ansöka om socialbidrag efter reformen, möjligen avskräckta av arbetskraven och andra nya mandat som följer med att vara på socialbidrag, och möjligen tillräckligt uppmuntrade av den goda ekonomin för att hålla sig borta från socialbidrag och arbeta. Andra kvinnor har ansökt om socialbidrag men fått avslag.
Över tjugo delstater har formella omläggningsprogram som genom ekonomiska incitament och andra medel uppmuntrar kvinnor att inte hamna på socialbidragslistan. Mer än trettio delstater har antingen omledningsstrategier eller har infört arbetskrav som måste uppfyllas innan man har rätt till förmåner.
Den nedgång i antalet kvinnor som ansluter sig till TANF-reglerna har varit mycket stor under tiden efter reformen. I vissa delstater har minskningen av antalet personer som börjar få socialbidrag varit kvantitativt sett viktigare än ökningen av antalet personer som slutar att söka socialbidrag när det gäller att förklara minskningen av antalet ärenden. Detta resultat kastar ett annat ljus över minskningen av antalet ärenden och visar att det finns en viktig grupp kvinnor, förutom de som lämnar systemet, vars sysselsättning, löner och inkomster bör vara av intresse för beslutsfattare.
Tyvärr har det hittills inte gjorts några studier som undersöker denna grupp, så deras sysselsättningsstatus och välbefinnande förblir okända. De studier som har visat på stora ökningar efter reformen av sysselsättningsgraden för ensamstående mödrar som helhet, och som nödvändigtvis kombinerar både dem som har lämnat välfärden och dem som inte har kommit in i rullorna, tyder dock starkt på att sysselsättningsgraden för kvinnor som väljer att inte gå in i välfärdssystemet är hög.
Ansatser för förnyat tillstånd
Den övergripande bilden av sysselsättningen bland ensamstående mödrar i kölvattnet av välfärdsreformen är gynnsam, vilket tyder på ett utbrett arbete bland före detta välfärdsmottagare och bland ensamstående mödrar med låga inkomster som helhet. Med detta resultat som en självklarhet bör förnyad auktorisering fokusera på politik som tar itu med de återstående problemen.
Det finns två stora problem som förtjänar att uppmärksammas. Det ena är den breda frågan om hur man kan förbättra inkomstvinsterna för kvinnor som lämnat välfärden för arbete. Inkomstvinsterna är för blygsamma för alltför många familjer, med inkomstökningar som är otillräckliga för att motverka minskningar av förmåner och med en fortsatt hög fattigdomsnivå – även om den är lägre än för familjer som stannar kvar på socialbidrag. Bortsett från behovet av att öka inkomsterna för tidigare välfärdsfamiljer för dess egen skull, kommer inkomstvinster från att lämna välfärden att vara nödvändiga på lång sikt för att ge ekonomiska incitament för kvinnor att lämna välfärden för arbete. Även om sanktioner och arbetskrav kan fortsätta att användas för att tvinga kvinnor in i arbetslivet, kommer de att fungera mycket bättre om de ekonomiska incitamenten verkar i samma riktning.
Mer stöd till arbetande familjer i form av ökat stöd till barnomsorg, hjälp med transporter och andra arbetsrelaterade tjänster kan väsentligt öka incitamenten att arbeta. Att flytta fler kvinnor från deltidsarbete till heltidsarbete skulle vara en annan väg att gå, men detta tillvägagångssätt har begränsningar om lämplig barnomsorg och transporter inte finns tillgängliga. Det är också möjligt att ge starkare ekonomiska incitament i form av statliga EITCs och förbättrade TANF-inkomstavdrag, även om den sistnämnda politiken kommer att leda till att familjerna får stanna kvar längre i TANF-registret. Större förbättringar utöver detta kommer troligen endast att komma från ökade inkomster. Detta kräver en utökad politik som syftar till att bibehålla arbetstillfällen, öka kompetensen och utbilda personal. Staterna har först nu börjat tänka på denna typ av politik och har en lång väg att gå innan sådan politik är utbredd och har en stor inverkan på inkomsterna.
Den andra stora frågan är hur man ska utveckla en politik för att hjälpa familjer som har särskilda svårigheter att etablera en anställning. Dessa familjer kallas ibland för ”svåra att betjäna”, även om den termen väcker frågan om vilka typer av tjänster som behövs. Ett viktigt resultat av de studier som granskats här är att många av dessa familjer visar sig inte vara på TANF eller något annat större välfärdsprogram. De är snarare redan klara sig själva, har slutat med socialbidrag och har mycket låga inkomster. Alla tjänster som främst riktar sig till TANF-mottagare, med antagandet att de mest missgynnade familjerna fortfarande finns kvar på listan, kommer inte att nå dessa familjer. Detta faktum kräver en betydande utvidgning av stödet till de personer som inte omfattas av TANF. Vissa delstater, särskilt Wisconsin, har gjort en sådan utvidgning till ett viktigt mål, men de flesta delstater är långt ifrån att ha penetrerat denna befolkning djupt med tjänster och program.
De flesta observatörer inser redan att det kommer att bli mycket svårt att utforma framgångsrika strategier för att flytta familjer som inte är arbetslösa till ett stabilt arbete, med tanke på de allvarliga svårigheter som dessa familjer står inför. Dessa svårigheter omfattar låga utbildningsnivåer och yrkeskunskaper, betydande hälsoproblem (både fysiska och psykiska), missbruk och våld i hemmet. De många sammanlänkade och överlappande uppsättningar av problem som dessa familjer står inför bör ge anledning att tveka inför varje optimistisk syn på att enkla lösningar kommer att leda till stabil sysselsättning och betydande löneökningar.
Med tanke på dessa svårigheter behövs en öppnare diskussion om stödåtgärder för familjer som är på obestånd och som troligen inte kommer att uppnå betydande sysselsättningsvinster på kort eller till och med på medellång sikt. Långsiktigt kontantstöd tillsammans med arbetsträning, sjukförsäkring och bättre program som syftar till att minska missbruk, psykiska problem och våld i hemmet måste riktas till denna population oberoende av sysselsättningsöverväganden. Även om de starka arbetsincitament som för närvarande finns på plats bör finnas kvar och därmed fortsätta att ge familjerna ekonomiska incitament att arbeta på högre nivåer än vad de för närvarande gör, kommer enbart en förstärkning av arbetsstödet och en ytterligare ökning av arbetsincitamenten i sig inte att ge någon större hjälp till dessa familjer.
Nästan alla delstater har redan vidtagit åtgärder för att utveckla program för dessa familjer. Staterna har börjat identifiera familjer med allvarliga problem som utgör hinder för arbete och sedan utformat en lämplig uppsättning tjänster för dem. Delstaterna måste dock vidareutveckla dessa program innan en framgångsrik uppsättning identifieringsförfaranden och en lämplig struktur för tillhandahållande av tjänster har etablerats. När de samordnar behandlingen av dessa familjer med sysselsättningsprogrammen kan delstaterna använda sin förmåga att utöva undantag från arbetskrav och tidsgränser som en kortsiktig strategi. Men mer aktiva och aggressiva strategier bör genomföras för att tillgodose behoven hos dessa vacklande familjer, både inom och utanför TANF.
.