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I sostenitori dell’abolizione della tassa sulla proprietà vedono una tassa moralmente ripugnante che ostacola la crescita economica, distrugge le piccole imprese e le fattorie familiari, incoraggia comportamenti spendaccioni, genera enormi costi di conformità, e porta a ingegnosi schemi di rifugio. Come prelievo inefficiente, iniquo e complesso, si pensa che la cosiddetta “tassa sulla morte” violi ogni norma di buona politica. I sostenitori della tassa credono che le critiche siano esagerate o sbagliate. Fanno notare che la tassa viene riscossa solo sui patrimoni del 2% degli americani che muoiono – e solo su quelli con una ricchezza sostanziale. Essi credono che una tassa altamente progressiva che rattoppa le scappatoie, aiuta a fornire l’uguaglianza di opportunità, riduce la concentrazione della ricchezza, e incoraggia le donazioni caritatevoli non può essere tutta negativa.
Una strategia intermedia sarebbe quella di riformare la tassa aumentando l’esenzione, chiudendo le scappatoie, riducendo le aliquote, e indicizzandole all’inflazione. Questa strategia potrebbe risolvere molti dei problemi che i sostenitori dell’abolizione percepiscono, pur mantenendo le virtù sollevate dai sostenitori dell’imposta patrimoniale.
I dibattiti sono aumentati in intensità e frequenza, in parte a causa del boom del mercato azionario, dell’invecchiamento della popolazione, dell’eccedenza di bilancio e dell’intensa attività di lobbying, ma anche perché la tassa patrimoniale solleva questioni controverse. Oltre alla sua associazione con i ricchi e i morti, la tassa di successione incarna in forma estrema il pervasivo trade-off tra equità ed efficienza nella progettazione della politica di governo. Inoltre, la tassa solleva questioni private come la natura delle relazioni tra i genitori e i loro figli, e politicamente sensibili come la definizione e l’attuazione delle pari opportunità e i limiti del ruolo del governo nella redistribuzione del reddito.
Fondamenti dell’imposta sulle successioni
Dal 1976, la legge federale ha imposto una serie di tasse collegate su successioni, doni e trasferimenti generazionali. Secondo la legge attuale, l’esecutore testamentario deve presentare una dichiarazione di imposta federale sul patrimonio entro nove mesi dalla morte di una persona se il patrimonio lordo supera i 675.000 dollari. Generalmente, il patrimonio lordo include tutti i beni del deceduto, la sua quota di beni di proprietà comune, i proventi dell’assicurazione sulla vita dalle polizze di proprietà del deceduto, e i doni fatti durante la vita in eccesso di un’esenzione annuale che è attualmente fissata a $10.000 per donatore all’anno. È spesso possibile scontare la valutazione dei beni mettendoli in una forma di proprietà mediata, come una società in accomandita familiare, piuttosto che tenerli per conto proprio.
L’imposta permette deduzioni per trasferimenti a un coniuge superstite, doni caritatevoli, debiti, spese funerarie, e spese amministrative. I crediti d’imposta sono dati per le imposte sulle donazioni pagate in precedenza, per le imposte di successione che sono state recentemente pagate sul patrimonio ereditato, e – in misura limitata – per le imposte di successione e di successione imposte dallo stato. Un credito unificato attualmente esenta le tasse sui primi 675.000 dollari di trasferimenti imponibili in vita, una cifra che salirà a 1 milione di dollari entro il 2006. Per le proprietà al di sopra di questi importi, l’aliquota fiscale inizia al 37% e sale al 55% sui trasferimenti imponibili al di sopra dei 3 milioni di dollari. Per le tenute con ricchezza tassabile tra 10 milioni e circa 17,18 milioni di dollari, una sovrimposta del 5 per cento riprende il beneficio di una struttura di aliquote graduata e porta l’aliquota marginale effettiva al 60 per cento. Ulteriori informazioni sulla storia e la struttura della tassa, così come le caratteristiche economiche dei deceduti, possono essere trovate nel documento della conferenza degli economisti del Dipartimento del Tesoro Barry Johnson, Jackob Mikow, e Martha Britton Eller.
Le tasse di trasferimento hanno raccolto circa 28 miliardi di dollari di entrate federali nel 1999 e si prevede di raccogliere oltre 400 miliardi di dollari tra il 2002 e il 2011. Quasi tutti i paesi industrializzati impongono qualche tipo di tassa sul trasferimento di ricchezza. Ma a parte gli Stati Uniti, solo il Regno Unito riscuote tasse di successione “pure”; gli altri hanno una tassa di successione o un misto di tasse di successione e di successione. Nel 1997, gli Stati Uniti erano al terzo posto tra i paesi industrializzati in termini di tasse di trasferimento come quota delle entrate totali. Ma molti paesi industrializzati hanno tasse annuali sulla ricchezza, cosa che gli Stati Uniti non fanno.
Perché dare trasferimenti intergenerazionali?
Un tema importante che emerge dalla conferenza è il semplice ma fondamentale punto che gli effetti delle tasse sui trasferimenti dipenderanno dal motivo per cui la gente dà i trasferimenti in primo luogo. Alcuni lasciti possono essere “incidenti”, nel senso che le persone accumulano beni per risparmiare per la pensione, ma non sanno quanto tempo vivranno. Anche se non pianificano o non desiderano fare lasciti, possono morire prima del previsto e finire per lasciare in eredità dei beni ai discendenti. Altri lasciti possono essere motivati dall’altruismo dei genitori verso i loro figli. Alcune persone possono essere motivate dalla pura gioia di donare risorse. Infine, alcuni lasciti o trasferimenti possono rappresentare una sorta di pagamento da parte dei genitori ai loro figli in cambio di aiuto e attenzione.
Equità
La metà di tutte le tasse di successione sono pagate dalle proprietà dei deceduti con 5 milioni di dollari o più di ricchezza, e tutte le tasse di successione sono pagate dal 2% più ricco dei deceduti. Quindi, se il peso della tassa è sostenuto dai donatori, la tassa è straordinariamente progressiva. Molte persone sostengono, tuttavia, che l’onere è realmente sostenuto dalle persone che ricevono le eredità. Tuttavia, come riferiscono William Gale e Joel Slemrod nella loro indagine introduttiva, i destinatari delle eredità da patrimoni soggetti all’imposta di successione hanno tipicamente redditi molto alti prima dell’eredità. Così, anche se l’imposta è sostenuta dai beneficiari, è ancora un’imposta molto progressiva.
Un’altra possibilità è che l’onere sia passato ad altri nell’economia. Ma il documento della conferenza dell’economista dell’Università del Michigan John Laitner mostra che la tassa è progressiva, anche tenendo conto dei suoi effetti sull’economia. L’imposta di successione serve anche come un sostegno all’imposta sul reddito, tassando le componenti del reddito – come le plusvalenze non realizzate – che altrimenti non vengono tassate.
Le imposte sui trasferimenti sollevano difficili questioni di equità orizzontale. Tra i donatori con la stessa ricchezza, le tasse discriminano sulla base di come vengono spese le risorse, violando la nozione che quelli con uguali mezzi dovrebbero pagare tasse uguali. Ma tra i beneficiari con la stessa ricchezza (non ereditaria), le tasse sui trasferimenti riducono l’ineguaglianza delle eredità e quindi migliorano le opportunità ineguali. Queste due prospettive creano differenze inconciliabili nelle opinioni riguardo al fatto che le tasse sui trasferimenti siano giuste in linea di principio.
Un’altra questione è se sia appropriato tassare alla morte. La morte non è né necessaria né sufficiente per far scattare le tasse sui trasferimenti. Non è necessaria perché i trasferimenti tra persone viventi possono far scattare le imposte sulle donazioni. È insufficiente perché il 98% delle persone che muoiono non pagano tasse di successione. Mentre la morte può essere spiacevole da contemplare, i costi della tassazione alla morte non sembrano essere significativi, rispetto alla tassazione durante la vita. Così, nella misura in cui è davvero un problema, la tassazione alla morte potrebbe essere evitata sostituendo la tassa di successione con tasse altrettanto progressive imposte durante la vita.
Efficienza
Nel suo documento della conferenza, il professore di diritto dell’Università di Harvard Louis Kaplow mostra che se una tassa di successione è parte di un sistema fiscale efficiente – che minimizza il costo economico per dollaro raccolto – dipende in modo cruciale da diversi fattori, in particolare dal perché le persone fanno trasferimenti. Per esempio, nella misura in cui i lasciti sono “accidentali”, l’imposta di successione è altamente efficiente, perché il donatore non aveva alcuna intenzione di lasciare un lascito in primo luogo. D’altra parte, se i genitori sono altruisti nei confronti dei loro figli, Kaplow mostra che ci può anche essere un caso per sovvenzionare i trasferimenti, piuttosto che tassarli. Tuttavia, se la società desidera un sistema fiscale equo oltre che efficiente, il caso di una tassa di successione è migliore, perché la tassa è altamente progressiva, e quindi può “comprare” molta equità. Questo suggerisce che semplici descrizioni della politica fiscale ottimale verso i trasferimenti sono difficili da stabilire.
Evasione ed elusione fiscale
I critici sostengono che l’imposta di successione genera una serie di schemi di elusione ed etichettano il prelievo come “volontario”. Ma è difficile credere che famiglie ricche e finanziariamente sofisticate si separino volontariamente da più di 30 miliardi di dollari all’anno. Il professore di legge della Duke University, Richard Schmalbeck, esamina una vasta gamma di tecniche di evasione dell’imposta di successione e mostra che anche se è possibile evitare una quantità significativa di tasse di successione, farlo richiede tipicamente che le persone rinuncino al controllo dei loro beni, cosa che non sono inclini a fare.
Le stime dei costi del rispetto dell’imposta di successione variano enormemente – dal 7% delle entrate al 100% – in parte perché i dati e le metodologie sono difettosi; le stime più affidabili sono all’estremità inferiore della gamma. Nel loro contributo alla conferenza, gli economisti Martha Britton Eller, Brian Erard e Chih Chin Ho stimano un tasso di evasione dell’imposta patrimoniale di circa il 13% e suggeriscono che il vero valore è probabilmente più alto.
Effetti sul risparmio, sull’offerta di lavoro e sull’imprenditorialità
I critici sostengono che l’imposta patrimoniale riduce significativamente il risparmio, l’offerta di lavoro e l’imprenditorialità che sono essenziali alla prosperità economica, ma ci sono poche prove per valutare questa affermazione. Una caratteristica distintiva del volume è la presenza di tre articoli sull’accumulo di ricchezza e la tassazione delle successioni.
Laitner dell’Università del Michigan fornisce il modello di simulazione più sofisticato dell’impatto economico delle tasse di successione fino ad oggi, inserendole in un modello a generazioni sovrapposte che presenta individui con motivi di lascito altruistici. Egli trova che la rimozione delle tasse di successione avrebbe un piccolo effetto positivo sul rapporto a lungo termine tra capitale e lavoro. William Gale e l’economista del Federal Reserve Board Maria Perozek mostrano che l’impatto delle tasse sui trasferimenti sul risparmio, come gli effetti sull’efficienza, dipenderà in modo critico dal motivo per cui le persone fanno i trasferimenti. Se i lasciti sono involontari, per esempio, le tasse di successione non influiranno sul risparmio del donatore. Ma la riduzione delle eredità ricevute al netto delle imposte indurrà i beneficiari a consumare meno e quindi a risparmiare di più. Se i lasciti sono motivati dall’altruismo, gli effetti sono ambigui, ma le simulazioni suggeriscono che l’imposta di successione potrebbe effettivamente aumentare il risparmio in molte circostanze.
Wojciech Kopczuk e Joel Slemrod, dell’Università del Michigan, mostrano che negli anni con alte aliquote di imposta di successione, il valore totale delle successioni riportate è generalmente inferiore a quello degli anni con basse aliquote di imposta di successione, tenendo costanti altre influenze. Usando i dati su deceduti specifici, trovano che le aliquote d’imposta che prevalevano all’età di 45 anni o dieci anni prima della morte sono più chiaramente (negativamente) associate alle successioni dichiarate rispetto all’aliquota d’imposta prevalente nell’anno della morte. Questi risultati potrebbero riflettere l’impatto delle tasse di successione sul risparmio o l’evasione del donatore, o entrambi.
Altri lavori empirici hanno dimostrato che i beneficiari di grandi eredità aumentano la loro spesa per consumi e riducono la loro offerta di lavoro. Per estensione, se le tasse di successione riducono le eredità al netto delle tasse, dovrebbero ridurre il consumo – cioè aumentare il risparmio – e aumentare l’offerta di lavoro da parte del beneficiario.
L’impatto della tassa di successione sulle imprese familiari e sulle aziende agricole ha assunto un ruolo enormemente sproporzionato nei dibattiti di politica pubblica. Questo problema è esaminato ampiamente nell’indagine introduttiva di Gale e Slemrod, ma i punti fondamentali sono chiari. Non c’è praticamente nessuna prova affidabile che suggerisca che l’impatto delle tasse di successione su imprese e fattorie sia significativo. Le imprese e le fattorie ricevono già sussidi sostanziali sotto l’attuale imposta patrimoniale, per non parlare dei sussidi sotto l’imposta sul reddito. La stragrande maggioranza delle successioni non ha attività commerciali o agricole, e solo circa il 3% delle successioni ha più della metà della sua ricchezza in attività commerciali e agricole. La maggior parte del valore delle piccole imprese nelle tenute consiste in guadagni di capitale non realizzati e non sarebbero mai stati tassati se non fosse per l’imposta patrimoniale. Questi risultati suggeriscono che il caso per i sussidi alle imprese esistenti nella tassa di successione è debole, il caso per espandere questi sussidi è ancora più debole, e la nozione che la tassa di successione dovrebbe essere abolita a causa del suo presunto effetto sulle imprese e le aziende agricole è completamente sbagliata.
Effetti sui doni e sulla beneficenza
Anche se si dice che le tasse sulle successioni e sulle donazioni sono “unificate”, una serie di caratteristiche del codice fiscale favoriscono i doni rispetto ai lasciti, e le prove suggeriscono che i cambiamenti nel trattamento fiscale dei doni e dei lasciti influenzano la composizione e i tempi dei trasferimenti. Nel loro documento alla conferenza, gli economisti Jonathan Feinstein e Chih Chin Ho estendono questo lavoro mostrando che lo stato di salute di un individuo (e per estensione, la probabilità di morire e affrontare le tasse di successione), ha effetti importanti sul comportamento di donazione. Essi documentano una serie di modelli tra risparmio, donazioni e salute che suggeriscono che una quantità significativa di donazioni è motivata dalle tasse.
Diverse analisi trovano che la deduzione fiscale per le donazioni di beneficenza genera un aumento significativo dei contributi alla morte. L’imposta di successione può anche incoraggiare le donazioni caritatevoli durante la vita, poiché questo ridurrebbe sia le imposte sul reddito che quelle di successione. Il contributo di David Joulfaian al volume corrisponde alle dichiarazioni dell’imposta di successione presentate tra il 1996 e il 1998 con le dichiarazioni dei redditi delle stesse persone presentate tra il 1987 e il 1996. Joulfaian, un economista del Dipartimento del Tesoro, trova che l’entità della donazione durante la vita rispetto alla donazione alla morte cambia notevolmente con la ricchezza, con l’estremamente ricco che dona una quota molto maggiore dei suoi contributi alla morte. Le sue stime documentano anche che le donazioni alla morte sono sensibili alle aliquote marginali applicate nell’imposta di successione, e quindi indicano che l’abolizione dell’imposta porterebbe ad un calo significativo dei lasciti caritatevoli.
Proposte di cambiamento
I politici hanno considerato numerosi cambiamenti all’imposta di successione negli ultimi anni. La riforma più radicale sarebbe quella di abolire la tassa. Questo rimuove i problemi esistenti, ma potrebbe creare seri problemi aggiuntivi. Eliminerebbe quello che è di gran lunga lo strumento fiscale più progressivo nell’arsenale fiscale federale, proprio dopo un lungo periodo in cui le distribuzioni di reddito e ricchezza sono diventate molto più distorte. Potrebbe danneggiare le organizzazioni non profit. Potrebbe anche non aumentare il risparmio, l’offerta di lavoro o la crescita, come sperano i suoi sostenitori, e probabilmente ridurrebbe anche le entrate fiscali statali. Infine, l’abolizione esporrebbe una scappatoia per quanto riguarda i guadagni di capitale nell’imposta sul reddito e aprirebbe altre possibilità di evasione fiscale – e conseguente perdita di entrate – nell’ambito dell’imposta sul reddito.
L’abolizione potrebbe essere associata all’estensione dell’imposta sui guadagni di capitale ai guadagni maturati ma non realizzati alla morte. Questa proposta, tuttavia, raccoglierebbe solo circa un quarto delle entrate dell’imposta patrimoniale, e sarebbe molto meno progressiva, come dimostrano gli economisti James Poterba e Scott Weisbenner. Inoltre, questa opzione conterrebbe molte delle complessità dell’imposta di successione, e quindi non è né attraente né probabile.
Il disegno di legge che il Congresso ha approvato nel 2000 ha legato l’eliminazione dell’imposta di successione ad un altro cambiamento significativo nella tassazione dei guadagni di capitale chiamato “carryover basis”. Secondo la disposizione, gli eredi avrebbero assunto la base del deceduto ai fini dei guadagni di capitale. Le esenzioni sarebbero state applicate ai trasferimenti inferiori a 1,3 milioni di dollari e ai trasferimenti interspaziali di 3 milioni di dollari. Questa proposta, tuttavia, non avrebbe raccolto quasi nessuna entrata, e sarebbe stata difficile da amministrare, in parte perché i registri avrebbero dovuto essere tenuti per un periodo di tempo ancora più lungo e attraverso le generazioni. Una voce simile è stata approvata alla fine degli anni ’70, ma è stata abrogata prima che entrasse in vigore, in parte a causa dei problemi di attuazione previsti.
Un’altra riforma sarebbe quella di sostituire le tasse sulle successioni e sui doni dati con tasse sui doni e sulle eredità ricevute, come è la pratica in diversi Stati degli Stati Uniti e in molti paesi stranieri. Con un’imposta di successione progressiva (ma non con un’imposta di successione), distribuire un determinato lascito tra più beneficiari riduce l’onere fiscale totale e quindi incoraggia la divisione dei patrimoni. Inoltre, un sistema fiscale unificato tasserebbe tutte le fonti o tutti gli usi del reddito. Attualmente, l’imposta sul reddito impone oneri sulle fonti di reddito e l’imposta patrimoniale ricade su un particolare uso del reddito. Al contrario, l’imposta sul reddito, combinata con una tassa sulle eredità e sui doni ricevuti, coprirebbe tutte le principali fonti di reddito nel corso della vita, e ponendo l’onere legale della tassa sui beneficiari piuttosto che sul donatore potrebbe ridurre un po’ dell’oltraggio morale generato dalle tasse di successione.
Forse la riforma più plausibile sarebbe quella di seguire la strategia invocata per le imposte sul reddito nel Tax Reform Act del 1986: aumentare il livello di esenzione, chiudere le scappatoie, e tagliare le aliquote. L’aumento dell’esenzione ridurrebbe il numero di persone che pagano la tassa, pur continuando a tassare i “veri ricchi”, e a colpire la concentrazione della ricchezza. Aiuterebbe anche le piccole imprese a conduzione familiare, ma senza i problemi di equità orizzontale che sono coinvolti nel dare un trattamento preferenziale ai beni aziendali. Chiudere le scappatoie trattando i diversi beni in modo più simile ridurrebbe le opportunità di rifugio, e quindi renderebbe la tassa più semplice e più equa. Una modesta riduzione delle aliquote ridurrebbe l’incentivo a rifugiarsi o a cambiare comportamento in primo luogo. Oltre a questi cambiamenti, indicizzare l’esenzione effettiva e gli scaglioni d’imposta per l’inflazione manterrebbe automaticamente costante nel tempo l’onere fiscale a qualsiasi particolare livello di ricchezza reale.
Conclusione
Il ruolo appropriato e gli effetti delle tasse sui trasferimenti sono ancora questioni aperte. Qualsiasi conclusione sulla tassazione appropriata dei trasferimenti intergenerazionali deve prendere in considerazione le motivazioni dei trasferimenti, le limitazioni politiche e tecniche su altri strumenti fiscali, la conoscenza limitata su tali imposte che è attualmente disponibile, e altri fattori.
In un mondo reale pieno di difficoltà pratiche, compromessi politici e incertezze economiche, potrebbe essere necessaria una varietà di tasse per soddisfare gli obiettivi sociali, e l’imposta patrimoniale potrebbe giocare un ruolo piccolo ma importante nel portafoglio di strumenti fiscali del governo. Si aggiunge alla progressività in un modo che l’imposta sul reddito non può facilmente fare a causa dei problemi dei guadagni di capitale, e che la società può scegliere di non fare attraverso le imposte sul reddito, perché tassare alla morte può avere costi minori che tassare durante la vita. I presunti effetti negativi della tassa di successione – i suoi effetti sul risparmio, i costi di conformità e le piccole imprese – mancano di prove definitive a sostegno e in alcuni casi sembrano essere grossolanamente sovrastimati. Inoltre, ci sono alcuni presunti benefici dall’aumento dei contributi caritatevoli e dal miglioramento delle pari opportunità.
Nondimeno, è altrettanto chiaro che c’è un problema. Una tassa con aliquote elevate e numerose opportunità di evasione è matura per una riforma. Anche considerando gli obiettivi e i vincoli di cui sopra, molte persone pensano che le tasse sui trasferimenti potrebbero essere strutturate meglio. Molti altri pensano che non avere tasse sui trasferimenti sarebbe preferibile.
L’analisi economica non può risolvere completamente queste questioni. Ciò che può fare è chiarire i vari trade-off coinvolti nelle decisioni di politica fiscale, illuminare quali giudizi di valore – sui quali l’economia non ha voce in capitolo – sono coinvolti, e identificare le questioni concettuali ed empiriche cruciali. Rispetto a molte questioni fiscali, i compromessi che riguardano le imposte patrimoniali sono più difficili da analizzare, perché coinvolgono più di una generazione. I giudizi di valore sono più difficili, perché coinvolgono questioni di vita e di morte e di genitori e figli, su cui le persone hanno forti opinioni. L’analisi empirica è più difficile, perché i dati sono più sfuggenti e i comportamenti rilevanti coprono almeno una vita intera.
Gli studi nel prossimo volume della conferenza affrontano tutte queste questioni e ripensano l’imposta sulle successioni e donazioni in modo rigoroso. È nostra speranza e aspettativa che i documenti emersi dalla conferenza di maggio forniscano una solida base di conoscenza per informare le future discussioni politiche e un trampolino di lancio per incoraggiare l’analisi continua delle questioni relative all’imposta sui trasferimenti.