Politica fiscale: Prendere e dare – Back to Basics: Finanza e sviluppo; cos’è la politica fiscale?

Finanza &Sviluppo

Mark Horton e Asmaa El-Ganainy

I governi usano la spesa e il potere fiscale per promuovere una crescita stabile e sostenibile

La politica fiscale è l’uso della spesa pubblica e della tassazione per influenzare l’economia. I governi tipicamente usano la politica fiscale per promuovere una crescita forte e sostenibile e ridurre la povertà. Il ruolo e gli obiettivi della politica fiscale hanno guadagnato importanza durante la recente crisi economica globale, quando i governi sono intervenuti per sostenere i sistemi finanziari, far ripartire la crescita e mitigare l’impatto della crisi sui gruppi vulnerabili. Nel comunicato successivo al summit di Londra dell’aprile 2009, i leader del Gruppo dei 20 paesi industriali e dei mercati emergenti hanno dichiarato che stavano intraprendendo “un’espansione fiscale concertata e senza precedenti”. Cosa intendevano per espansione fiscale? E, più in generale, come possono gli strumenti fiscali dare una spinta all’economia mondiale?

Storicamente, l’importanza della politica fiscale come strumento politico è andata aumentando e diminuendo. Prima del 1930, un approccio di governo limitato, o laissez-faire, ha prevalso. Con il crollo del mercato azionario e la Grande Depressione, i politici hanno spinto i governi a giocare un ruolo più proattivo nell’economia. Più recentemente, i paesi hanno ridimensionato la dimensione e la funzione del governo – con i mercati che hanno assunto un ruolo maggiore nell’allocazione di beni e servizi – ma quando la crisi finanziaria globale ha minacciato la recessione mondiale, molti paesi sono tornati ad una politica fiscale più attiva.

Come funziona la politica fiscale?

Quando i politici cercano di influenzare l’economia, hanno due strumenti principali a loro disposizione: la politica monetaria e la politica fiscale. Le banche centrali si rivolgono indirettamente all’attività influenzando l’offerta di denaro attraverso aggiustamenti dei tassi di interesse, i requisiti delle riserve bancarie, l’acquisto e la vendita di titoli di stato e di valuta estera. I governi influenzano l’economia cambiando il livello e i tipi di tasse, l’estensione e la composizione della spesa, e il grado e la forma del prestito.

I governi influenzano direttamente e indirettamente il modo in cui le risorse sono usate nell’economia. Un’equazione di base della contabilità del reddito nazionale che misura la produzione di un’economia – o prodotto interno lordo (PIL) – secondo le spese aiuta a mostrare come questo accade:

PIL = C + I + G + NX.

Sul lato sinistro è il PIL – il valore di tutti i beni e servizi finali prodotti nell’economia. Sul lato destro ci sono le fonti della spesa aggregata o della domanda – il consumo privato (C), gli investimenti privati (I), gli acquisti di beni e servizi da parte del governo (G), e le esportazioni meno le importazioni (esportazioni nette, NX). Questa equazione rende evidente che i governi influenzano l’attività economica (PIL), controllando G direttamente e influenzando C, I e NXindirettamente, attraverso cambiamenti nelle tasse, nei trasferimenti e nella spesa. La politica fiscale che aumenta la domanda aggregata direttamente attraverso un aumento della spesa pubblica è tipicamente chiamata espansiva o “lasca”. Al contrario, la politica fiscale è spesso considerata restrittiva o “stretta” se riduce la domanda attraverso una spesa inferiore.

Oltre a fornire beni e servizi come la sicurezza pubblica, le autostrade o l’istruzione primaria, gli obiettivi della politica fiscale variano. Nel breve termine, i governi possono concentrarsi sulla stabilizzazione macroeconomica – per esempio, espandendo la spesa o tagliando le tasse per stimolare un’economia in difficoltà, o tagliando la spesa o aumentando le tasse per combattere l’inflazione crescente o per aiutare a ridurre le vulnerabilità esterne. A più lungo termine, l’obiettivo può essere quello di promuovere la crescita sostenibile o ridurre la povertà con azioni sul lato dell’offerta per migliorare le infrastrutture o l’istruzione. Anche se questi obiettivi sono ampiamente condivisi tra i paesi, la loro importanza relativa differisce, a seconda delle circostanze nazionali. Nel breve termine, le priorità possono riflettere il ciclo economico o la risposta a un disastro naturale o un picco nei prezzi globali di cibo o carburante. A più lungo termine, i driver possono essere i livelli di sviluppo, la demografia o le dotazioni di risorse naturali. Il desiderio di ridurre la povertà potrebbe portare un paese a basso reddito a orientare la spesa verso l’assistenza sanitaria di base, mentre in un’economia avanzata, le riforme delle pensioni potrebbero mirare ai costi a lungo termine incombenti legati all’invecchiamento della popolazione. In un paese produttore di petrolio, i politici potrebbero mirare ad allineare meglio la politica fiscale con i più ampi sviluppi macroeconomici, moderando la spesa prociclica, sia limitando le esplosioni di spesa quando i prezzi del petrolio salgono, sia evitando tagli dolorosi quando scendono.

Risposta alla crisi globale

La crisi globale che ha avuto le sue radici nel crollo del 2007 del mercato ipotecario statunitense è un buon caso di studio nella politica fiscale. La crisi ha danneggiato le economie di tutto il mondo, con le difficoltà del settore finanziario e il calo di fiducia che hanno colpito il consumo privato, gli investimenti e il commercio internazionale (tutti fattori che influenzano la produzione, il PIL). I governi hanno risposto cercando di rilanciare l’attività attraverso due canali: gli stabilizzatori automatici e lo stimolo fiscale, cioè nuove spese discrezionali o tagli alle tasse. Gli stabilizzatori entrano in vigore quando le entrate fiscali e i livelli di spesa cambiano e non dipendono da azioni specifiche del governo. Operano in relazione al ciclo economico. Per esempio, quando la produzione rallenta o diminuisce, la quantità di tasse raccolte diminuisce perché i profitti delle imprese e i redditi dei contribuenti diminuiscono, in particolare nelle strutture fiscali progressive dove i redditi più alti cadono in fasce di aliquote più alte. Anche i sussidi di disoccupazione e altre spese sociali sono progettate per aumentare durante una crisi. Questi cambiamenti ciclici rendono la politica fiscale automaticamente espansiva durante le recessioni e contrattiva durante le recessioni.

Gli stabilizzatori automatici sono legati alle dimensioni del governo, e tendono ad essere più grandi nelle economie avanzate. Dove gli stabilizzatori sono più grandi, ci può essere meno bisogno di stimoli – tagli fiscali, sussidi, o programmi di lavori pubblici – poiché entrambi gli approcci aiutano ad ammorbidire gli effetti di una recessione. Infatti, durante la recente crisi, i paesi con stabilizzatori più grandi tendevano a ricorrere meno a misure discrezionali. Inoltre, anche se le misure discrezionali possono essere adattate alle esigenze di stabilizzazione, gli stabilizzatori automatici non sono soggetti a ritardi nell’attuazione come lo sono spesso le misure discrezionali. (Ci può volere del tempo, per esempio, per progettare, ottenere l’approvazione e implementare nuovi progetti stradali). Inoltre, gli stabilizzatori automatici – e i loro effetti – vengono automaticamente ritirati quando le condizioni migliorano.

Gli stimoli possono essere difficili da progettare e implementare efficacemente e difficili da invertire quando le condizioni migliorano. In molti paesi a basso reddito e nei mercati emergenti, tuttavia, i limiti istituzionali e le basi fiscali ristrette significano che gli stabilizzatori sono relativamente deboli. Anche nei paesi con stabilizzatori più grandi, ci può essere un bisogno urgente di compensare la perdita di attività economica e ragioni impellenti per indirizzare la risposta del governo alla crisi a coloro che ne hanno più direttamente bisogno.

Capacità fiscale di rispondere

La risposta esatta dipende in ultima analisi dallo spazio fiscale che un governo ha a disposizione per nuove iniziative di spesa o tagli fiscali – cioè il suo accesso a finanziamenti aggiuntivi a un costo ragionevole o la sua capacità di riordinare le spese esistenti. Alcuni governi non erano in grado di rispondere con uno stimolo, perché i loro potenziali creditori ritenevano che la spesa aggiuntiva e i prestiti avrebbero messo troppa pressione sull’inflazione, sulle riserve di valuta estera o sul tasso di cambio – o ritardato la ripresa prendendo troppe risorse dal settore privato locale (noto anche come crowding out). I creditori possono anche aver dubitato della capacità di alcuni governi di spendere saggiamente, di invertire gli stimoli una volta messi in atto, o di affrontare le preoccupazioni di lunga data per le debolezze strutturali sottostanti delle finanze pubbliche (come le entrate fiscali cronicamente basse a causa di una struttura fiscale scadente o dell’evasione, il debole controllo sulle finanze dei governi locali o delle imprese statali, o i costi sanitari crescenti e l’invecchiamento della popolazione). Per altri governi, vincoli di finanziamento più gravi hanno reso necessari tagli alla spesa a causa del calo delle entrate (funzionamento degli stabilizzatori). In paesi con alta inflazione o deficit delle partite correnti esterne, lo stimolo fiscale è probabilmente inefficace, e persino indesiderabile.

La dimensione, i tempi, la composizione e la durata dello stimolo sono importanti. I policymaker generalmente mirano ad adattare la dimensione delle misure di stimolo alle loro stime della dimensione dell’output gap – la differenza tra la produzione prevista e quella che sarebbe la produzione se l’economia funzionasse a piena capacità. Una misura dell’efficacia dello stimolo – o, più precisamente, come influisce sulla crescita della produzione (noto anche come moltiplicatore) – è anche necessaria. I moltiplicatori tendono ad essere più grandi se c’è meno dispersione (per esempio, solo una piccola parte dello stimolo viene risparmiata o spesa in importazioni), le condizioni monetarie sono accomodanti (i tassi di interesse non aumentano come conseguenza dell’espansione fiscale e quindi contrastano i suoi effetti), e la posizione fiscale del paese dopo lo stimolo è considerata sostenibile. I moltiplicatori possono essere piccoli o addirittura negativi se l’espansione solleva preoccupazioni sulla sostenibilità nel periodo immediatamente successivo o nel lungo termine, nel qual caso il settore privato probabilmente contrasterebbe l’intervento del governo aumentando i risparmi o addirittura spostando il denaro all’estero, piuttosto che investire o consumare. I moltiplicatori tendono anche ad essere più alti per le misure di spesa che per i tagli fiscali o i trasferimenti e più bassi per le piccole economie aperte (in entrambi i casi, a causa dell’entità delle perdite). Per quanto riguarda la composizione, i governi si trovano di fronte a un trade-off nel decidere tra indirizzare lo stimolo ai poveri, dove la probabilità di una spesa completa e di un forte effetto economico è più alta; finanziare gli investimenti di capitale, che possono creare posti di lavoro e aiutare a sostenere la crescita a lungo termine; o fornire sgravi fiscali che possono incoraggiare le aziende ad assumere più lavoratori o comprare nuove attrezzature di capitale. In pratica, i governi hanno adottato un approccio “equilibrato” con misure in tutte queste aree.

Per quanto riguarda la tempistica, spesso ci vuole un po’ di tempo per implementare le misure di spesa (design del programma o del progetto, approvvigionamento, esecuzione), e una volta in atto, le misure possono rimanere in vigore più a lungo del necessario. Tuttavia, se ci si aspetta che la recessione sia prolungata (come la recente crisi), le preoccupazioni sui ritardi possono essere meno pressanti: alcuni governi hanno sottolineato l’implementazione di progetti “pronti per l’uso” che erano già controllati e pronti a partire. Per tutte queste ragioni, le misure di stimolo dovrebbero essere tempestive, mirate e temporanee – rapidamente invertite una volta che le condizioni migliorano.

Similmente, la reattività e la portata degli stabilizzatori possono essere migliorate – per esempio, da un sistema fiscale più progressivo che tassa le famiglie ad alto reddito ad un tasso più alto rispetto alle famiglie a basso reddito. I pagamenti dei trasferimenti possono anche essere esplicitamente collegati alle condizioni economiche (per esempio, i tassi di disoccupazione o altri fattori di attivazione del mercato del lavoro). In alcuni paesi, le regole fiscali mirano a limitare la crescita della spesa durante i periodi di boom, quando la crescita delle entrate – in particolare dalle risorse naturali – è alta e i vincoli sembrano meno vincolanti. Altrove, meccanismi formali di revisione o scadenza (“sunset”) dei programmi aiutano a garantire che le nuove iniziative non superino il loro scopo iniziale. Infine, i quadri di medio termine con una copertura completa e una valutazione delle entrate, delle spese, delle attività e delle passività e dei rischi aiutano a migliorare il processo decisionale nel corso del ciclo economico.

Grandi deficit e aumento del debito pubblico

I deficit fiscali e gli indici di debito pubblico (il rapporto tra il debito e il PIL) sono aumentati bruscamente in molti paesi a causa degli effetti della crisi sul PIL e sulle entrate fiscali, nonché del costo della risposta fiscale alla crisi. Il sostegno e le garanzie ai settori finanziari e industriali hanno aumentato le preoccupazioni sulla salute finanziaria dei governi. Molti paesi possono permettersi di gestire deficit fiscali moderati per periodi prolungati, con i mercati finanziari nazionali e internazionali e i partner internazionali e bilaterali convinti della loro capacità di soddisfare gli obblighi presenti e futuri. Disavanzi che diventano troppo grandi e si protraggono troppo a lungo possono, tuttavia, minare questa fiducia. Consapevole di questi rischi nell’attuale crisi, il FMI tra la fine del 2008 e l’inizio del 2009 ha invitato i governi a stabilire una strategia di politica fiscale su quattro fronti per aiutare a garantire la solvibilità: gli stimoli non dovrebbero avere effetti permanenti sui deficit; i quadri di medio termine dovrebbero includere l’impegno alla correzione fiscale una volta che le condizioni migliorano; le riforme strutturali dovrebbero essere identificate e attuate per migliorare la crescita; e i paesi che affrontano pressioni demografiche a medio e lungo termine dovrebbero impegnarsi fermamente in strategie chiare per la riforma della sanità e delle pensioni. Anche se gli effetti peggiori della crisi si attenuano, le sfide fiscali rimangono significative, in particolare nelle economie avanzate in Europa e Nord America e questa strategia rimane valida come sempre.