Secondo la legge statunitense, il governo può imporre sanzioni a qualsiasi paese, organizzazione o persona che si ritiene rappresenti una “minaccia insolita e straordinaria” alla sicurezza nazionale o alla politica estera degli USA. In passato, gli Stati Uniti hanno imposto sanzioni in relazione al terrorismo e alla proliferazione delle armi di distruzione di massa, e su paesi tra cui Iran, Corea del Nord e Siria. Il 2 settembre di quest’anno, il segretario di stato Mike Pompeo ha segnato una nuova partenza nella politica degli Stati Uniti annunciando sanzioni su due alti funzionari di un’organizzazione internazionale basata su un trattato di cui la maggior parte dei principali alleati degli Stati Uniti sono membri, la Corte penale internazionale (CPI). La mossa colpirà la maggior parte degli europei come un palese attacco allo stato di diritto internazionale, ma è anche il culmine di un confronto in evoluzione tra gli Stati Uniti e la CPI che risale alla fondazione dell’organizzazione.
La CPI è stata istituita dallo Statuto di Roma nel 1998, con il compito di perseguire i responsabili dei più gravi crimini internazionali – crimini di guerra, crimini contro l’umanità e genocidio. I paesi europei sono stati tra i più forti sostenitori della corte, vedendola come un passo verso un mondo dove nessuno è impunito per le atrocità di massa. Ma la corte è un organo basato su un trattato, e molti degli stati più potenti del mondo ne restano fuori – compresi gli Stati Uniti, la Russia e la Cina. La tensione tra la visione della giustizia incarnata dalla CPI e le realtà della politica di potere internazionale è stata presente fin dall’inizio ed è stata particolarmente marcata nel rapporto fluttuante e turbolento della corte con gli Stati Uniti.
In base allo Statuto di Roma, la CPI ha la giurisdizione per perseguire i crimini commessi da cittadini degli stati membri, ma anche i crimini commessi sul territorio degli stati membri, anche se i responsabili sono cittadini di un paese che non è membro della corte. Gli Stati Uniti hanno lottato duramente contro questa disposizione nei negoziati che hanno portato alla fondazione della CPI, temendo che potesse aprire i cittadini statunitensi alla persecuzione, ma hanno perso l’argomento. Gli Stati Uniti considerano l’incriminazione dei loro cittadini davanti a un organismo internazionale senza il loro consenso come una violazione della loro sovranità. I sostenitori della CPI sostengono che se gli stati possono perseguire gli stranieri per crimini di guerra commessi sul loro territorio nei propri tribunali, hanno l’autorità di trasferire questo potere ad un tribunale internazionale come la CPI.
Sarebbe molto difficile per la CPI sviluppare un caso valido contro un cittadino statunitense di fronte alla non cooperazione degli Stati Uniti
I primi anni della corte coincisero con la presidenza di George W. Bush, che prese una serie di misure per limitare qualsiasi potenziale azione contro i cittadini statunitensi. Gli Stati Uniti persuasero il Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite ad approvare una serie di esenzioni per le forze di pace, impedendo ai soldati dei paesi non membri della CIC di essere indagati o perseguiti (anche se smise di cercare esenzioni dopo che lo scandalo della prigione di Abu Ghraib fu rivelato nel 2004). Bush ha anche lanciato una campagna di ricerca di accordi bilaterali di immunità con altri paesi e ha formalmente revocato la firma degli Stati Uniti allo Statuto di Roma (sotto Bill Clinton, gli Stati Uniti avevano firmato ma non ratificato il trattato, il che significa che gli Stati Uniti non erano vincolati da esso, ma erano obbligati a non intraprendere azioni che avrebbero vanificato il suo oggetto e scopo). L’amministrazione Obama si è impegnata di più con la CPI, ma non ha fatto alcun passo per ratificare il suo statuto.
Da parte sua, la CPI sembrava anche nei suoi primi anni cercare di evitare qualsiasi confronto con le grandi potenze mentre cercava di affermarsi come un corpo internazionale nascente. Il primo procuratore, Luis Moreno Ocampo, si è mosso con sorprendente cautela nell’aprire indagini dove erano coinvolti interessi di grandi potenze. L’Afghanistan ha aderito alla CPI nel 2003, dando alla corte la giurisdizione su tutti i crimini che si verificano lì dopo quella data, e Ocampo ha aperto un esame preliminare della situazione in Afghanistan nel 2006. Ma, nonostante la violenza persistente nel paese, l’ufficio del procuratore non ha chiesto il permesso di passare a un’indagine completa fino al 2017, sotto il successore di Ocampo, Fatou Bensouda. Ritardi altrettanto lunghi hanno segnato l’esame da parte della corte della Colombia (di nuovo, un paese sensibile per gli Stati Uniti) e della Georgia (dove la Russia era direttamente coinvolta). La moderazione della corte in questi casi ha contrastato con la velocità con cui si è mossa in alcuni casi africani, contribuendo alla sensazione che la CPI fosse indebitamente concentrata sull’Africa.
Più sorprendentemente, dopo che Bensouda ha chiesto il permesso di aprire un’indagine in Afghanistan, la camera preliminare della Corte ha inizialmente rifiutato la richiesta nel 2019, sostenendo che non sarebbe “nell’interesse della giustizia” procedere. Le indagini senza il sostegno dei paesi coinvolti possono essere difficili, e l’Afghanistan così come gli Stati Uniti avrebbero resistito alla cooperazione con la corte. Ma la mossa della camera è stata ampiamente criticata come compromissione dell’indipendenza giudiziaria per evitare un confronto con gli Stati Uniti, ed è stata ribaltata dalla camera d’appello della CPI quest’anno. Bensouda ha detto che la sua indagine sta esaminando i possibili crimini commessi dai talebani, dalle forze afgane e dalle forze statunitensi, tra cui l’abuso dei detenuti detenuti come parte della “guerra al terrorismo” degli Stati Uniti. Pompeo ha detto dopo che l’indagine è stata approvata che è stata “un’azione davvero mozzafiato da parte di un’istituzione politica irresponsabile mascherata da organo legale”. A giugno, Trump ha emesso un ordine esecutivo che consente sanzioni contro la CPI. La settimana scorsa ha nominato Bensouda e il capo della divisione giurisdizionale, Phakiso Mochochoko, come bersagli.
In pratica, le possibilità che la CPI persegua effettivamente qualsiasi cittadino statunitense sono minime, poiché sarebbe molto difficile sviluppare un caso valido di fronte alla non cooperazione degli Stati Uniti, e ancora più improbabile che la corte ottenga mai la custodia di qualsiasi americano che cerchi di accusare. Tuttavia, l’amministrazione Trump, in linea con il suo approccio iper-aggressivo alle organizzazioni multilaterali, ha colto l’opportunità di sferrare un colpo potenzialmente ampio contro la corte. L’azione degli Stati Uniti dovrebbe anche essere intesa come una risposta all’attuale esame della corte sulle azioni israeliane in Palestina, un esame a cui l’amministrazione Trump si è fortemente opposta. Una questione cruciale ora è quanto aggressivamente gli Stati Uniti cercheranno di far rispettare le loro sanzioni. Come le sue azioni contro l’Iran, tra gli altri, hanno dimostrato, le sanzioni statunitensi possono essere uno strumento enormemente potente, dal momento che gli obiettivi sono bloccati dal condurre qualsiasi transazione basata sul dollaro.
Fortunatamente per Bensouda e Mochochoko, la CPI paga i loro stipendi in euro. Come minimo, sembra probabile che gli Stati Uniti bloccheranno Bensouda dall’apparire di persona all’ONU. Ma, se volessero, gli Stati Uniti potrebbero tentare di bloccare l’indagine della Corte sull’Afghanistan nel suo insieme, perseguendo le organizzazioni e le società con cui fa affari. È certo che l’Europa e gli altri paesi membri preferirebbero evitare una battaglia con gli Stati Uniti sulla CPI, ma è altrettanto certo che si sentirebbero obbligati a difendere la corte se l’amministrazione Trump cercasse di metterla fuori gioco.