La mia prima esperienza con una richiesta di aggiustamento equo (REA) fu breve e decisiva. Il direttore del programma O-6 non l’ha letteralmente buttata nel cestino, ma chiaramente voleva farlo.
Il suo messaggio all’appaltatore di sviluppo era di non aspettarsi alcuna azione da parte del governo, nonostante l’appaltatore lo menzionasse fastidiosamente mese dopo mese su un grafico che elencava gli affari dei contratti irrisolti. Il REA è derivato da un disaccordo tecnico fra l’appaltatore ed il governo per quanto riguarda la quantità di prova in campo era richiesta per risolvere correttamente un errore di prova del veicolo spaziale.
Secondo il regolamento federale di acquisizione (FAR) subpart 43.2, un appaltatore richiede un adeguamento equo – essenzialmente un tipo di proposta – in risposta a un ordine di modifica unilaterale del contratto, ma altre modifiche non pianificate ai termini del contratto, come una consegna tardiva di beni forniti dal governo (GFP) o controversie sulla portata, possono portare l’appaltatore a inviare un REA inaspettato.
Nella vita quotidiana di un ufficio programmi, i REA sono rari perché le modifiche contrattuali pianificate sono accompagnate da richieste di proposta. Allo stesso modo, quando l’appaltatore e il governo si accordano su una modifica non pianificata, il program manager (PM) tratterebbe la REA in modo simile a qualsiasi altra proposta. Tuttavia, quando la REA risulta da un disaccordo sui termini del contratto, sul ritardo del lavoro, o sulla portata (sia per tipo che per grandezza), il rapporto di lavoro può diventare teso se non lo è già. Sia il governo che gli appaltatori devono soppesare le questioni di equità e di dovere verso le parti interessate quando decidono come procedere.
Il processo decisionale può diventare emotivamente carico, a scapito del rapporto e del progresso del programma.
Nella situazione descritta sopra, la REA era un piccolo blip che non minacciava il successo generale del programma – avevamo un enorme contratto per un satellite a costo maggiorato e riconoscevamo la necessità per tutte le parti di lavorare insieme per portare la navicella alla piattaforma di lancio. Il problema è morto lentamente e alla fine è scomparso. In quel caso, non era una cattiva strategia per il governo, ma non era l’esperienza di apprendimento ideale per un giovane ufficiale sul campo su come affrontare la situazione in futuro.
Anni dopo mi sono unito a un programma di sviluppo di categoria di acquisizione (ACAT) I equivalente, ad architettura aperta, utilizzando più contratti a prezzo fisso con sviluppatori interdipendenti (ma concorrenti). I membri del team sapevano che avevamo l’ambiente perfetto per generare REA. Non solo il governo ha il dovere di rispondere alle richieste di aggiustamento degli appaltatori, ma a differenza della mia precedente esperienza sul programma di sviluppo satellitare, qui anche una modesta REA aveva il potenziale per far deragliare il programma. La volontà degli appaltatori associati di lavorare l’uno con l’altro si sarebbe rapidamente degradata se non avessero avuto fiducia che il governo facesse rispettare i presupposti e i termini di ogni contratto.
Le azioni che un contracting officer intraprende per rispondere a una REA sono chiaramente delineate dal FAR e dal Defense Federal Acquisition Regulation Supplement (DFARS), ma nulla di simile esiste per i valutatori tecnici. Il processo standard per valutare la ragionevolezza dei costi proposti è privo di significato se non c’è modo di analizzare se gli impatti rivendicati erano in primo luogo nell’ambito.
Quando è arrivata la prima REA dal mio integratore di architettura aperta per “GFP di bassa qualità”, abbiamo cercato una guida standard su come gestire le REA. Non avendone trovata nessuna, il nostro team ha sviluppato una metodologia per determinare se le richieste di REA fossero fondate. Prendere sul serio il reclamo dell’appaltatore e condurre un’analisi spassionata mantiene le interazioni professionali e attenua le emozioni. Definire un processo obiettivo in anticipo aumenta l’accettazione del risultato e forse più importante, mostra che il governo sta esercitando la dovuta diligenza.
Il processo che abbiamo sviluppato include un diagramma di flusso (Figura 1) e una metodologia di valutazione in sei fasi. È inteso per i PM e gli ufficiali d’azione che conducono una valutazione tecnica dei meriti e dei quanta dei reclami e completa la valutazione dell’ufficiale contrattuale.
Le sei fasi del processo di valutazione REA sono:
Step 1: Stabilimento dei fatti.
Elenca tutte le affermazioni fatte dall’appaltatore e suddividile in fatti su cui il governo è d’accordo in anticipo e quelli che richiedono ulteriori prove. Le affermazioni su cui il governo non ha una conoscenza diretta o un’opinione contrastante non dovrebbero essere concordate in anticipo. Di solito la catena degli eventi può essere concordata da tutte le parti, ma un’affermazione che la GFP era inadeguata (per esempio) richiederà prove di supporto. È responsabilità dell’appaltatore fornire tali prove.
Questo passo costringe il governo ad articolare e capire cosa esattamente l’appaltatore pensa sia successo, cosa vuole, e su quali basi. Stabilisce le questioni principali della REA. Definisce i punti che il governo deve affrontare nell’analisi e per i quali il contraente deve fornire supporto.
Step 2: Esame della portata.
La dichiarazione del contratto di lavoro (SOW) può o non può essere molto specifica. Tuttavia, in una controversia sulla portata, tutti i paragrafi rilevanti devono essere portati avanti e considerati rispetto alle richieste. È utile citare tutto il linguaggio del SOW e le clausole contrattuali rilevanti direttamente nella stesura per facilitare il lavoro di altri revisori.
Questo è dove la gestione del programma deve affrontare la verità di come un appaltatore potrebbe aver finito per eseguire un lavoro fuori portata. Andare per un’uccisione rapida e facile sull’ambito con un’ampia spazzolatura dell’argomento non soddisferà nessuno, e probabilmente non resisterà al controllo legale, se si arriva a quello.
Il valutatore dovrebbe usare il linguaggio contrattuale rilevante per concludere se il lavoro era fuori dall’ambito. Se tutte le parti sono d’accordo su questo punto, lo dica. Se no, il revisore deve presentare un’argomentazione più dettagliata sul perché il lavoro era nell’ambito o no.
A volte il confronto con il testo non è sufficiente. La qualità o la condizione delle GFP può non essere esplicitamente definita nel contratto, ma non è una scusa per imporre all’appaltatore il costo aggiuntivo di trattare con GFP di qualità irragionevolmente bassa. I fattori contestuali come le ipotesi della proposta, i test della persona ragionevole e le possibili interpretazioni dovrebbero essere discussi.
Step 3: Rivedere la direzione contrattuale.
Un appaltatore non può autogenerare lavoro fuori portata. Dopo che l’ufficiale di contrattazione dà l’autorizzazione a procedere, c’è una presunzione che tutti i compiti iniziati siano nell’ambito. È fondamentale esaminare tutte le comunicazioni formali e informali rilevanti tra le parti. A beneficio dei revisori, elencare le comunicazioni come lettere ed e-mail e riassumere ciò che è stato detto. Concludere se il contraente ha richiesto la direzione e se la direzione è stata fornita dall’ufficiale contraente.
Step 4: Sostanziare tutti i reclami.
Se è il primo REA del programma, l’appaltatore potrebbe non riconoscere la necessità di fornire alcuna prova a sostegno delle affermazioni del REA. I miei appaltatori hanno costruito i REA come qualsiasi altra proposta: Sono stati scritti prevalentemente dal team commerciale concentrandosi sui dati di costo e sulle ore di lavoro di pricing, quindi la base di impatto della stima era ben supportata. La giustificazione della richiesta veniva trattata in modo sommario dal personale dell’appaltatore, se non ignorata completamente. Resistere alla tentazione di gestire questo nelle negoziazioni – far scrivere all’appaltatore la sua giustificazione lo costringerà a pensare alle questioni.
A questo punto, guardare lo scopo e la direzione contrattuale dovrebbe dare all’ufficiale di azione un’idea su dove la valutazione finirà, ma è ancora necessario analizzare qualsiasi prova fornita dall’appaltatore. Analizzare la logica e l’applicabilità degli argomenti e delle interpretazioni contrattuali. Se la giustificazione REA è debole o inesistente, siate chiari nella stesura di ciò che manca.
Step 5: Minimizzazione.
L’appaltatore ha il dovere di minimizzare il lavoro fuori portata ed eseguire prima il lavoro in portata. Quando si opera dove vengono generate le REA, il PM del governo deve abbracciare questo principio – fornisce l’unica pressione sui costi verso il basso per una REA. L’appalto normalmente si affida alla concorrenza o alla negoziazione sostenuta dalla competenza ingegneristica per garantire prezzi equi per il governo, ma le REA non hanno tale protezione. Se l’appaltatore permette che il lavoro fuori portata e non negoziato si verifichi al posto del lavoro negoziato definito dal SOW con l’aspettativa che possa essere rimborsato attraverso una REA, il governo ha perso il controllo del programma.
Un’altra conseguenza della minimizzazione è che la negoziazione di una REA non è semplicemente una questione di negoziazione dei reali. Per esempio, se l’appaltatore ha deciso di eseguire il lavoro con ingegneri di livello 5 ma avrebbe potuto usare quelli di livello 3, il governo è pienamente giustificato nel fare un’eccezione. Se questo fosse stato un lavoro in corso d’opera, il costo sarebbe stato controllato prima dalla negoziazione e poi dagli incentivi sui costi. Con una REA, il principio di minimizzazione è la leva principale.
Da un punto di vista pratico, questo passo è un’estensione del precedente. Tuttavia, c’è un valore nel mantenere questo passo separato in modo che un revisore possa facilmente vedere quali costi sono stati comprovati nel passo 4 e quali aggiustamenti incrementali sono stati fatti nel passo 5.
Passo 6: Considerazione reciproca.
Se il governo ha qualsiasi aggiustamento equo reciproco o di compensazione contro il contraente, questo è dove gli importi in dollari positivi e negativi si annullano a vicenda per produrre un pagamento netto inferiore o nullo. Teoricamente, il governo potrebbe premere quell’altro reclamo contro l’appaltatore separatamente e ricevere il finanziamento indietro (simile a una proposta di descope), ma questo è così raro che non l’ho mai visto dimostrare che vale la pena di fare lo sforzo. Nonostante questo, il governo non dovrebbe mai rinunciare alla leva sulle prestazioni dell’appaltatore – è ancora prezioso.
Se l’appaltatore si rifiuta di abbandonare il REA, uno scambio dà al PM dell’appaltatore qualcosa da vendere alla sua gestione aziendale. Lo scambio non ha bisogno di essere esatto in termini di dollari – la flessibilità concessa dai negoziati potrebbe permettere al PM dell’appaltatore di far rientrare lo scambio anche quando l’importo supportato dall’analisi del governo è inferiore alla richiesta originale dell’appaltatore.
Aree grigie
Le REA che la mia squadra ha affrontato generalmente rientravano in due categorie: qualche tipo di problema con le GFP o ipotesi di proposta violate. Abbiamo trascorso molte lunghe serate a pesare vari fattori per determinare quanta responsabilità ricadesse nell’angolo del governo.
In un caso, il nostro appaltatore ha iniziato un lavoro nell’ambito e ha continuato a lavorare anche oltre il punto in cui l’appaltatore lo considerava fuori dall’ambito. L’appaltatore ha ricevuto una consegna di software GFP difettoso per l’integrazione nel sistema d’arma, ma il codice del software ha richiesto una vasta risoluzione dei problemi, ripetuti tentativi di integrazione e l’integrazione di più cadute una volta che il software è stato risolto. Anche se il lavoro era nell’ambito, hanno fatto bene a dire che non hanno firmato per costi di integrazione illimitati nella loro proposta a prezzo fisso. Nessuno sapeva cosa costituisse un limite superiore ragionevole, ma tutti eravamo teoricamente d’accordo che ne esistesse uno. In questo caso, il principio dell’autogenerazione ha deciso la strada da seguire: Non appena l’appaltatore pensava che il lavoro fosse fuori portata, avrebbe dovuto fermarsi e chiedere indicazioni prima di procedere. Finire il lavoro, poi decidere che è fuori portata e presentare un REA è irresponsabile.
In un altro caso, la bassa qualità del GFP ha anche fatto sì che l’appaltatore lavorasse in modo meno efficiente di quanto avesse offerto. Eravamo tutti d’accordo che sarebbe stato poco pratico richiedere una direzione. L’appaltatore aveva un caso abbastanza forte quando questo è successo, tranne che il SOW, non il prezzo proposto, determina i limiti dell’ambito. Permettere altrimenti significa premiare l’appaltatore per aver abbassato l’offerta. Questo è particolarmente vero se l’offerta era competitiva (lo era) e la condizione GFP non è documentata nel contratto (non lo era). Alla fine della giornata, il governo ha rispettato la lettera del contratto. L’argomento è stato rafforzato con uno standard di “appaltatore esperto” – un appaltatore esperto dovrebbe sempre aspettarsi un certo livello di difficoltà di integrazione.
In un ultimo caso, un fornitore di sottosistemi ha offerto una quantità di supporto all’integrazione (bug-fix del software) necessaria per la qualità e la maturità della sua offerta. L’appaltatore ha pianificato di fare questo lavoro durante l’integrazione del sistema, ma non ha vinto il contratto di integrazione, mettendo tutte le parti in una posizione imbarazzante. Spingendo l’appaltatore a rispettare il SOW e a continuare a portare il sottosistema alle specifiche, abbiamo scoperto i limiti pratici del contratto a prezzo fisso. L’appaltatore ha inviato una REA sostenendo che la quantità straordinariamente alta di supporto richiesto superava la sua interpretazione del SOW. Questa REA ha fatto deragliare il programma, e noi eravamo al punto di decidere tra il contenzioso e il completamento del sistema d’arma. Il governo ha sostenuto la richiesta e ha finito il sistema.
Il quadro generale
Anche se sostenere una REA è svantaggioso per il governo, l’obiettivo di questo processo non è quello di schiacciare sommariamente tutte le REA. È stato progettato per produrre una posizione trasparente che tutte le parti possano capire. A volte anche la logica ermetica non è sufficiente a soddisfare l’appaltatore. Essi sono responsabili nei confronti della gestione aziendale, finanziaria e degli azionisti e non possono essere liberi di abbandonare semplicemente una REA se la società vede una ragionevole possibilità di successo. Anche se la disposizione REA è unilaterale, l’appaltatore può sempre avviare un reclamo legale. Un’analisi governativa approfondita e ben ragionata diminuisce la probabilità e il successo del contenzioso.
Quando si tratta di costruire un sistema d’arma, i PM dell’appaltatore e del governo ci sono dentro insieme. La decisione dell’appaltatore di inviare un REA e la disposizione del governo avvengono entrambe nel contesto di un rapporto più ampio. Ho visto PM governativi dare via la fattoria nell’interesse di mantenere un buon rapporto di lavoro, e ho visto rapporti di lavoro degradare fino al punto di urlare telefonate e progressi lenti. È importante navigare tra gli estremi con piena comprensione dei costi a breve e lungo termine di una decisione di sostenere o rifiutare la richiesta di un appaltatore per un equo adeguamento.
Le opinioni espresse in questo articolo sono quelle dell’autore e non riflettono necessariamente la politica o la posizione ufficiale dell’Air Force, del Dipartimento della Difesa o del governo degli Stati Uniti.