Dal welfare al lavoro: What the Evidence Shows

Il pubblico americano ha chiarito che il lavoro da parte dei beneficiari del welfare è un obiettivo fondamentale delle leggi statali e federali sul welfare, il cui perseguimento merita la massima priorità nella politica del welfare sociale. Uno dei quattro obiettivi elencati dal Congresso nella legislazione di riforma del welfare del 1996 era quello di incoraggiare la preparazione al lavoro e il lavoro. Il lavoro tra i beneficiari del welfare è ampiamente considerato come parte del contratto sociale – un quid pro quo per la fornitura di sostegno al reddito – così come una fonte di autostima e fiducia in se stessi tra le madri single. Questo a sua volta si pensa che aumenti le possibilità di miglioramento economico a lungo termine per le madri stesse e i loro figli.

Ora che sono passati cinque anni da quando le riforme del 1996 sono state promulgate, l’evidenza mostra che mentre molto successo è stato raggiunto, ci sono preoccupazioni rimanenti che il Congresso dovrebbe discutere durante la ri-autorizzazione. Questo policy brief passa in rassegna sia le prove che le preoccupazioni.

L’occupazione tra le madri single è aumentata

La singola prova prevalente che mostra che sono stati fatti progressi nell’agenda di aiutare le madri che lavorano nel welfare è il drammatico aumento dei tassi di occupazione tra le madri single nell’ultimo decennio. I tassi di occupazione tra le madri single, il gruppo più colpito dalla riforma del welfare, sono stati in lento aumento per oltre 15 anni, ma sono saliti notevolmente dal 1994 (figura 1). I tassi di occupazione sono saliti dal 60 per cento nel 1994 al 72 per cento nel 1999, un aumento molto grande per gli standard storici. Tra le madri single che non sono mai state sposate (il gruppo con i più bassi livelli di istruzione e alcuni dei più alti tassi di ricezione del welfare) i tassi di occupazione sono aumentati ancora di più, dal 47% al 65% nello stesso periodo.

Non tutto questo aumento può essere attribuito alla riforma del welfare. Parte dell’aumento è stato il risultato della robusta economia e della più lunga e forte espansione in tempo di pace degli ultimi 50 anni. Fino al recente rallentamento economico, i datori di lavoro, alla disperata ricerca di lavoratori, hanno attinto a piene mani dal pool di madri single e altri individui svantaggiati.

Un altro fattore che incoraggia l’occupazione è l’espansione dell’Earned Income Tax Credit (EITC), che fornisce importanti incentivi finanziari al lavoro. Dato l’aumento del reddito che l’EITC fornisce (fino a 4.000 dollari all’anno per famiglie con due figli), molte donne sono state incoraggiate a cercare di “farcela” fuori dal welfare. Altri sostegni per le donne che lasciano il welfare, così come per quelle che non lo hanno mai fatto, includono l’aumento dei sussidi per la cura dei bambini, i buoni pasto e i benefici sanitari attraverso Medicaid e i programmi statali di assicurazione sanitaria per i bambini. Tuttavia, nonostante questi altri fattori, non c’è dubbio che la riforma del welfare abbia giocato un ruolo significativo nell’aumentare l’occupazione tra le madri single. Anche gli studi di ricerca che hanno tentato di suddividere i contributi relativi delle diverse forze sui tassi di occupazione sostengono questa conclusione.

La maggior parte delle donne che lasciano il welfare trovano lavoro

Queste tendenze generali richiedono maggiori dettagli su come le singole famiglie si sono comportate sulla scia della riforma del welfare. La maggior parte delle prove proviene dai dati sulle donne che erano nel welfare ma sono uscite, principalmente quelle che hanno lasciato il programma Aid to Families with Dependent Children (AFDC) prima del 1996 o quelle che hanno lasciato il suo successore, il programma Temporary Assistance for Needy Families (TANF), dopo il 1996. La maggior parte degli stati ha condotto tali studi. Una recente revisione di questi studi condotta dal Dipartimento della Salute e dei Servizi Umani degli Stati Uniti indica che il tasso di occupazione tra coloro che lasciano il welfare è di circa il 60% subito dopo aver lasciato il welfare. Inoltre, circa tre quarti di coloro che lasciano il welfare hanno lavorato nel primo anno dopo aver lasciato il servizio. Quando i “welfare leavers” lavorano, generalmente lavorano a tempo pieno. Il loro salario orario varia da 7 a 8 dollari l’ora, un po’ al di sopra del salario minimo. Quelli che lavorano guadagnano circa 3.000 dollari a trimestre, o 12.000 dollari all’anno. Tuttavia, il salario annuale è una sovrastima perché la maggior parte di coloro che lasciano il lavoro non lavora per quattro trimestri di seguito, solo poco più di un terzo lo fa, segnalando un potenziale problema con il mantenimento e la stabilità dell’occupazione.

Questi tassi di occupazione sono considerevolmente più alti di quanto i critici delle riforme del 1996 temessero; alcuni prevedevano che le famiglie sarebbero diventate indigenti e senza casa dopo le riforme, o che non ci sarebbe stato abbastanza lavoro per le donne che lasciano il welfare. Almeno in media, questo non si è verificato. Il fatto che il 60-75 per cento di coloro che lasciano il welfare abbiano trovato un lavoro è particolarmente notevole se si considera che, nel decennio precedente la riforma, il tasso di occupazione delle madri mentre erano nell’AFDC non era mai superiore al 9 per cento. Altrettanto degno di nota in questa luce è il fatto che quasi il 30 per cento delle donne attualmente sul libro paga sono ora occupate.

Il tasso di occupazione del 60 per cento di coloro che lasciano il welfare non è molto diverso da quello delle donne che hanno lasciato il programma AFDC prima della riforma del welfare. I tassi di occupazione nel periodo dal 1984 al 1996 andavano dal 48% al 65%, variando a seconda dello stato dell’economia e dell’area del paese. Questi tassi sono simili a quelli successivi alla riforma. Questo è sorprendente perché molte più donne hanno lasciato il welfare in quest’era di riforma che in qualsiasi periodo precedente, e molte di quelle che hanno lasciato recentemente sono più svantaggiate delle donne che hanno lasciato il welfare nei periodi precedenti. Il fatto che i tassi di occupazione di coloro che sono usciti non sono stati inferiori a quelli sperimentati da coloro che sono usciti in passato supporta ulteriormente il forte effetto della riforma del welfare.

Inoltre, le valutazioni di assegnazione casuale dei programmi di riforma pre-1996 che avevano limiti di tempo e requisiti di lavoro ed erano ragionevolmente vicini nel carattere ai programmi post-1996 messi in atto dagli stati mostrano anche effetti positivi sull’occupazione e sui guadagni. I guadagni sull’occupazione e sui guadagni in questi programmi dimostrativi sono i guadagni medi sia per le donne che hanno lasciato il welfare sia per le donne che sono rimaste sul libro paga, e quindi rappresentano una misura più completa rispetto agli studi sui soli abbandoni.

Due delle più importanti riforme nella legislazione del 1996 sono state l’imposizione di limiti di tempo federali sulla durata della ricezione del welfare, e l’uso di sanzioni più severe per non rispettare i requisiti di lavoro e altre regole. Una domanda naturale è come sono andate le donne che hanno raggiunto un limite di tempo o sono state sanzionate rispetto alle donne che hanno lasciato il welfare volontariamente o a causa di diversi incentivi. I limiti di tempo hanno avuto relativamente poco effetto finora perché la maggior parte degli stati ha mantenuto il massimo federale di cinque anni e, come risultato, un gran numero di beneficiari non ha iniziato a raggiungere i limiti di tempo fino al tardo autunno del 2001. Alcuni stati hanno limiti di tempo più brevi di cinque anni, ma hanno esentato un gran numero di famiglie da questi limiti e hanno concesso un gran numero di estensioni. Queste esenzioni ed estensioni sono state tipicamente concesse alle famiglie più svantaggiate, cosicché sono soprattutto quelle con un’occupazione e guadagni significativi (mentre erano in TANF) a raggiungere il limite di tempo in questi pochi stati. Di conseguenza, in uno o due stati in cui un numero significativo di famiglie ha lasciato il welfare perché ha raggiunto il limite di tempo, i tassi di occupazione post-welfare di coloro che hanno lasciato sono abbastanza alti (per esempio, l’80%). Ma in altri stati dove meno famiglie hanno raggiunto il limite, i tassi di occupazione di coloro che hanno lasciato il welfare per limiti di tempo non sono diversi da quelli degli altri che hanno lasciato il welfare.

Si sa di più sulle sanzioni perché sono state in vigore per la maggior parte del tempo dal 1996 e in alcuni casi anche prima di allora. Molte più donne sono state sanzionate che colpite da limiti di tempo. Gli studi sulle donne che hanno lasciato il welfare a causa delle sanzioni mostrano che queste donne hanno meno probabilità di avere un lavoro rispetto alle altre che lasciano il welfare. Questo sembra essere dovuto al fatto che le destinatarie di sanzioni tendono ad essere meno istruite, hanno minori abilità lavorative e sono in condizioni di salute peggiori rispetto alle altre destinatarie del welfare. Sfortunatamente, questi risultati suggeriscono che le sanzioni possono spesso verificarsi tra le donne che sono le più svantaggiate e hanno il maggior numero di difficoltà con il lavoro.

Le donne che lasciano il welfare hanno bassi redditi

Nonostante gli alti livelli di occupazione delle donne che hanno lasciato il welfare, i loro redditi aumentano solo modestamente dopo aver lasciato i registri. Circa la metà sperimenta un aumento del reddito subito dopo aver lasciato, mentre l’altra metà sperimenta un calo. Dopo un anno o due fuori dai registri, i guadagni superano di poco le perdite nei benefici TANF. Quando si aggiunge il reddito EITC, i guadagni sono leggermente più alti.

Tuttavia, il maggior cambiamento nel reddito dopo aver lasciato il welfare deriva dall’aumento del reddito di altri membri della famiglia (molto poco dai fidanzati e da altre persone non imparentate, comunque). Tale reddito è una componente maggiore del reddito familiare totale rispetto ai guadagni della stessa persona che lascia il servizio o al reddito TANF e ai buoni pasto. Come risultato del reddito aggiuntivo da questa fonte, il reddito familiare totale cresce di circa il 20 per cento dopo due anni dall’uscita dai registri. Il reddito di altri membri della famiglia è quindi un ingrediente chiave per sostenere il reddito delle donne che lasciano il welfare.

Le dimostrazioni di assegnazione casuale che misurano gli effetti di diversi piani statali di riforma del welfare prima del 1996 forniscono ulteriori prove dell’impatto della riforma del welfare sul reddito. Per gli stati i cui piani assomigliavano maggiormente a quelli implementati dopo il 1996 (quelli con requisiti di lavoro e limiti di tempo), il reddito era essenzialmente invariato dalle riforme tre anni dopo il loro inizio. Tuttavia, né l’EITC né il reddito di altri membri della famiglia erano inclusi nel calcolo del reddito, quindi è probabile che alcuni guadagni di reddito siano stati effettivamente raggiunti, forse nello stesso range del 20% trovato in altri studi.

Queste dimostrazioni mostrano anche che, in assenza di disconoscimento dei guadagni, il reddito non è probabile che aumenti molto per diverse ragioni. Uno è che molte donne lavorano a tempo parziale e quindi hanno guadagni piuttosto modesti, non abbastanza per compensare i benefici persi. Un altro è che molte donne sono sanzionate fuori dai registri, quando hanno pochi o zero guadagni, ma perdono comunque i benefici. Un terzo è che molti stati riducono i benefici TANF dollaro per dollaro quando i guadagni aumentano (almeno se le donne rimangono nel registro del welfare), cancellando così qualsiasi guadagno nel reddito che potrebbe derivare da un aumento del lavoro.

L’EITC ha giocato un ruolo significativo nel mantenere il reddito familiare dal declino come potrebbe. Tuttavia, molte donne fuori dal welfare non ricevono l’EITC se non sono state in grado di ottenere un lavoro stabile. Altre che lavorano non hanno abbastanza guadagni per raggiungere il pagamento massimo dell’EITC, e altre ancora non lo richiedono nelle loro dichiarazioni dei redditi. Così, l’EITC ha assistito alcune famiglie ma non tutte, e le famiglie con diminuzioni di reddito tendono ad essere quelle che ne hanno beneficiato meno.

Gli studi mostrano anche che chi lascia il welfare sperimenta un declino nella ricezione di buoni pasto e Medicaid. Sembra che questo declino non sia tanto il risultato della perdita dell’idoneità quanto di una minore partecipazione nonostante l’idoneità, forse perché l’accesso agli uffici che determinano l’idoneità è difficile da sostenere. Per qualsiasi ragione, i bassi tassi di ricezione dei buoni pasto e di Medicaid sono un problema significativo tra coloro che lasciano il TANF.

Le donne che hanno lasciato il welfare non sono le uniche madri single il cui reddito è cambiato dopo la legislazione di riforma del 1996. Le madri single a basso reddito che scelgono di rimanere fuori dal welfare per cercare di farcela nel mercato del lavoro hanno avuto anch’esse aumenti di reddito. Il fatto che i redditi delle madri single a basso reddito nel loro insieme siano aumentati nello stesso momento in cui i redditi di coloro che hanno lasciato il welfare sono stati relativamente stagnanti, suggerisce che i redditi di queste “non-entranti” sono effettivamente aumentati, probabilmente perché lavorano più ore.

Alcuni che lasciano il welfare non stanno bene

Il rovescio della medaglia degli alti tassi di occupazione del 60-75% delle donne che hanno lasciato il welfare è che il 25-40% di queste donne non lavora. In effetti, alcuni studi hanno indicato che fino al 18% di coloro che hanno lasciato l’assistenza in alcune aree non hanno lavorato per un anno intero dopo aver lasciato i registri.

Questo gruppo è motivo di preoccupazione. Poiché hanno perso i loro benefici di welfare e non hanno guadagni, hanno redditi più bassi delle donne non lavoratrici che sono ancora sul TANF. Una frazione di queste donne che non lavorano hanno un parente, un coniuge o un partner che porta qualche reddito alla famiglia, e altre integrano il loro reddito con benefici da altri programmi governativi.

Uno dei più comuni benefici del programma ricevuti da questo gruppo sono i benefici di disabilità dal programma Supplemental Security Income o dal programma Social Security Disability Insurance sia per la madre che per i suoi figli. Il fatto che molte famiglie che lasciano il welfare ricevano benefici di disabilità è un riflesso dell’alta prevalenza di problemi di salute e disabilità che ostacolano il lavoro. Tuttavia, anche con il reddito di altri membri della famiglia e dei programmi governativi, chi lascia il lavoro ha un reddito considerevolmente inferiore a quello che aveva quando era nel welfare. Di conseguenza, lasciare il welfare è stato particolarmente svantaggioso per queste donne e i loro figli.

L’esistenza di un tale gruppo mostra che c’è una grande diversità nelle esperienze di chi lascia il welfare, perché mentre ad alcune è andata ragionevolmente bene, ad altre no. Non sorprende che i tassi di occupazione di coloro che lasciano il lavoro con meno istruzione siano considerevolmente inferiori a quelli di coloro che lasciano il lavoro con più istruzione, e che i tassi di povertà siano più alti, così come lo sono i tassi di occupazione e di povertà di coloro che lasciano il lavoro in condizioni di salute relativamente precarie.

Gli studi di assegnazione casuale delle riforme del welfare pre-1996 limitate nel tempo mostrano alcune prove che la riforma del welfare porta a una frazione maggiore di famiglie che finiscono con un reddito inferiore alla media. La presenza di un gruppo di donne che hanno lasciato il welfare e non se la passano bene è coerente con studi di tendenza più ampi che indicano che le famiglie monoparentali più povere hanno sperimentato un declino del reddito nel periodo successivo alla riforma.

Il numero di donne che entrano nel welfare è diminuito

Come notato in precedenza, le donne che una volta erano beneficiarie del welfare e lo hanno lasciato non sono le uniche interessate dalla riforma del welfare. Alcune donne hanno scelto di non richiedere l’assistenza sociale in seguito alla riforma, forse scoraggiate dai requisiti di lavoro e da altri nuovi mandati che derivano dall’essere nel welfare, e forse incoraggiate abbastanza dalla buona economia per rimanere fuori dal welfare e lavorare. Altre donne hanno chiesto il sussidio ma sono state respinte.

Più di venti stati hanno programmi formali di diversione, che incoraggiano le donne attraverso incentivi finanziari e altri mezzi a non entrare nelle liste del welfare. Più di trenta stati hanno politiche di diversione o hanno imposto requisiti di lavoro che devono essere soddisfatti prima di avere diritto ai benefici.

Il declino nel numero di donne che entrano nel TANF è stato molto grande nell’era post-riforma. In alcuni stati, il declino nell’ingresso nel welfare è stato quantitativamente più importante dell’aumento dei tassi di uscita nel spiegare il declino del caseload. Questa constatazione getta una luce diversa sul declino dei casi e dimostra che c’è un gruppo importante di donne, oltre a quelle che abbandonano, la cui occupazione, i cui guadagni e il cui reddito dovrebbero essere di interesse per i politici.

Purtroppo, finora non sono stati condotti studi che esaminino questo gruppo, quindi il loro stato occupazionale e il loro benessere rimane sconosciuto. Tuttavia, gli studi che hanno mostrato grandi aumenti post-riforma nei tassi di occupazione delle madri single nel loro insieme, e che necessariamente combinano sia coloro che hanno lasciato il welfare sia coloro che non sono entrati nei registri, suggeriscono fortemente che i tassi di occupazione delle donne che scelgono di non entrare nel sistema di welfare sono alti.

Problemi per la riautorizzazione

Il quadro generale dell’occupazione tra le madri single sulla scia della riforma del welfare è favorevole, indicando un lavoro diffuso tra gli ex beneficiari del welfare e tra le madri single a basso reddito in generale. Con questo risultato come dato di fatto, la riautorizzazione dovrebbe concentrarsi sulle politiche che affrontano i problemi rimanenti.

Ci sono due problemi principali che meritano attenzione. Uno è la questione generale di come migliorare i guadagni di reddito delle donne che hanno lasciato il welfare per il lavoro. I guadagni di reddito sono troppo modesti per troppe famiglie, con guadagni insufficienti a contrastare le riduzioni dei benefici e con tassi di povertà – sebbene inferiori a quelli delle famiglie che rimangono nel welfare – che rimangono alti. A parte la necessità di aumentare il reddito delle famiglie ex assistenziali per se stesse, i guadagni di reddito dall’abbandono del welfare saranno necessari, a lungo termine, per fornire incentivi finanziari alle donne che lasciano il welfare per lavorare. Mentre le sanzioni e i requisiti di lavoro possono continuare ad essere usati per spingere le donne verso la forza lavoro, essi opereranno con molto più successo se gli incentivi finanziari opereranno nella stessa direzione.

Maggiori supporti per le famiglie che lavorano sotto forma di maggiore assistenza per la cura dei bambini, assistenza per il trasporto, e altri servizi legati al lavoro possono sostanzialmente aumentare l’incentivo a lavorare. Spostare più donne dal lavoro part-time al lavoro a tempo pieno sarebbe un’altra direzione da perseguire, ma questo approccio ha dei limiti se non sono disponibili adeguati servizi di assistenza all’infanzia e di trasporto. Fornire incentivi finanziari più forti con EITCs statali e disconoscimento dei guadagni TANF migliorato è anche possibile, anche se quest’ultima politica manterrà le famiglie sui registri TANF più a lungo. Miglioramenti maggiori oltre a questo probabilmente arriveranno solo da un aumento dei guadagni. Questo richiede l’espansione delle politiche mirate al mantenimento del lavoro, al miglioramento delle competenze e alla formazione professionale. Gli Stati stanno cominciando solo ora a pensare a questi tipi di politiche e hanno una lunga strada da percorrere prima che tali politiche siano diffuse e abbiano un grande impatto sui redditi.

La seconda grande questione è come sviluppare politiche per assistere le famiglie che hanno difficoltà speciali a stabilire un impiego. Queste famiglie sono a volte chiamate “difficili da servire”, anche se questo termine solleva la questione di quali tipi di servizi sono necessari. Un risultato importante degli studi qui esaminati è che molte di queste famiglie non si trovano sul TANF o su qualsiasi altro importante programma di welfare. Piuttosto, sono già da sole, fuori dal welfare, e hanno redditi molto bassi. Qualsiasi insieme di servizi che sia diretto principalmente ai soli beneficiari del TANF, presumendo che le famiglie più svantaggiate siano ancora iscritte, non raggiungerà queste famiglie. Questo fatto richiede una grande espansione dell’assistenza alla popolazione non TANF. Alcuni stati, in particolare il Wisconsin, hanno fatto di questa espansione un obiettivo importante, ma la maggior parte degli stati sono lontani dall’aver penetrato profondamente questa popolazione con servizi e programmi.

La maggior parte degli osservatori riconosce già che progettare politiche di successo per portare le famiglie non occupate a un lavoro stabile sarà molto difficile, data la gravità delle difficoltà che queste famiglie devono affrontare. Queste difficoltà includono bassi livelli di istruzione e competenze lavorative, significativi problemi di salute (sia fisici che mentali), abuso di sostanze e violenza domestica. I molteplici insiemi interconnessi e sovrapposti di problemi affrontati da queste famiglie dovrebbero mettere in pausa qualsiasi visione ottimistica che le soluzioni facili porteranno a un’occupazione stabile e a guadagni significativi.

Viste queste difficoltà, è necessaria una discussione più aperta sulle politiche di assistenza per le famiglie in difficoltà che difficilmente raggiungeranno guadagni significativi nel breve o medio termine. L’assistenza in contanti a lungo termine, accompagnata dalla formazione professionale, dall’assicurazione sanitaria e da migliori programmi volti a ridurre l’abuso di sostanze, i problemi di salute mentale e la violenza domestica, deve essere diretta a questa popolazione indipendentemente dalle considerazioni sull’occupazione. Mentre i forti incentivi al lavoro che sono attualmente in vigore dovrebbero rimanere, continuando così a fornire incentivi finanziari alle famiglie per lavorare a livelli più alti di quelli attuali, il semplice rafforzamento dei supporti al lavoro e l’ulteriore aumento degli incentivi al lavoro non forniranno, da soli, molto aiuto a queste famiglie.

Virtualmente tutti gli stati hanno già preso provvedimenti per sviluppare programmi per queste famiglie. Gli stati hanno iniziato a identificare le famiglie con gravi problemi che sono barriere al lavoro, e poi progettano un insieme appropriato di servizi per loro. Tuttavia, gli stati devono sviluppare ulteriormente questi programmi prima di stabilire una serie di procedure di identificazione di successo e un’adeguata struttura di fornitura dei servizi. Nel coordinare il trattamento per queste famiglie con i programmi di occupazione, gli stati possono usare la loro capacità di esercitare esenzioni dai requisiti lavorativi e dai limiti di tempo come strategia a breve termine. Ma dovrebbero essere attuate politiche più attive e aggressive per affrontare i bisogni di queste famiglie in difficoltà, sia dentro che fuori dal TANF.