Költségvetési politika: Vissza az alapokhoz: Pénzügyek és fejlesztés; mi a fiskális politika?

Pénzügyek & Fejlesztés

Mark Horton és Asmaa El-Ganainy

A kormányok kiadási és adóztatási jogköröket használnak a stabil és fenntartható növekedés elősegítésére

A költségvetési politika a kormányzati kiadások és adók használata a gazdaság befolyásolására. A kormányok jellemzően az erős és fenntartható növekedés előmozdítására és a szegénység csökkentésére használják a fiskális politikát. A fiskális politika szerepe és célkitűzései a közelmúltbeli globális gazdasági válság során kerültek előtérbe, amikor a kormányok közbeléptek a pénzügyi rendszerek támogatása, a növekedés beindítása és a válság sebezhető csoportokra gyakorolt hatásának enyhítése érdekében. A 2009. áprilisi londoni csúcstalálkozót követő közleményben a 20-as csoport ipari és feltörekvő piaci országainak vezetői kijelentették, hogy “példátlan és összehangolt költségvetési expanzióra” készülnek. Mit értettek költségvetési expanzió alatt? És általánosságban, hogyan tudnak a fiskális eszközök lendületet adni a világgazdaságnak?

Történelmileg a fiskális politika, mint politikai eszköz jelentősége hol nőtt, hol csökkent. 1930 előtt a korlátozott kormányzás, vagyis a laissez-faire volt az uralkodó. A tőzsdei összeomlás és a nagy gazdasági világválság után a politikai döntéshozók azt szorgalmazták, hogy a kormányok proaktívabb szerepet játsszanak a gazdaságban. A közelmúltban az országok csökkentették a kormányzat méretét és funkcióját – a piacok nagyobb szerepet vállaltak a javak és szolgáltatások elosztásában -, de amikor a globális pénzügyi válság világméretű recesszióval fenyegetett, sok ország visszatért az aktívabb költségvetési politikához.

Hogyan működik a fiskális politika?

Amikor a politikai döntéshozók befolyásolni próbálják a gazdaságot, két fő eszköz áll rendelkezésükre: a monetáris politika és a fiskális politika. A központi bankok közvetett módon a pénzkínálat befolyásolásával, a kamatlábak és a banki tartalékolási követelmények kiigazításával, valamint az állampapírok és a deviza vásárlásával és eladásával célozzák a tevékenységet. A kormányok az adók mértékének és típusainak, a kiadások mértékének és összetételének, valamint a hitelfelvétel mértékének és formájának megváltoztatásával befolyásolják a gazdaságot.

A kormányok közvetlenül és közvetve befolyásolják a gazdaságban az erőforrások felhasználásának módját. A nemzeti jövedelemszámítás alapegyenlete, amely a gazdaság kibocsátását – vagyis a bruttó hazai terméket (GDP) – a kiadások szerint méri, segít megmutatni, hogyan történik ez:

GDP = C + I + G + NX.

A bal oldalon a GDP – a gazdaságban előállított összes végső termék és szolgáltatás értéke. A jobb oldalon az aggregált kiadások vagy kereslet forrásai – a magánfogyasztás (C), a magánberuházások (I), a kormányzat által vásárolt áruk és szolgáltatások (G), valamint az export mínusz az import (nettó export, NX). Ez az egyenlet nyilvánvalóvá teszi, hogy a kormányok befolyásolják a gazdasági tevékenységet (GDP), közvetlenül a G-t, és közvetve, az adók, transzferek és kiadások változásán keresztül befolyásolják a C-t, I-t és NX-et. Az olyan költségvetési politikát, amely a kormányzati kiadások növelésén keresztül közvetlenül növeli az aggregált keresletet, általában expanzív vagy “laza” politikának nevezik. Ezzel szemben a fiskális politikát gyakran kontrakciósnak vagy “feszesnek” tekintik, ha a kiadások csökkentése révén csökkenti a keresletet.

A fiskális politika céljai az olyan javak és szolgáltatások biztosításán kívül, mint a közbiztonság, az autópályák vagy az alapfokú oktatás, eltérőek. Rövid távon a kormányok a makrogazdasági stabilizációra összpontosíthatnak – például a kiadások növelésére vagy az adók csökkentésére a gyengélkedő gazdaság élénkítése érdekében, vagy a kiadások csökkentésére vagy az adók emelésére a növekvő infláció leküzdése vagy a külső sebezhetőség csökkentése érdekében. Hosszabb távon a cél lehet a fenntartható növekedés elősegítése vagy a szegénység csökkentése a kínálati oldalon az infrastruktúra vagy az oktatás javítását célzó intézkedésekkel. Bár ezek a célkitűzések nagyjából azonosak az országok között, relatív jelentőségük az ország körülményeitől függően eltérő. Rövid távon a prioritások tükrözhetik az üzleti ciklust vagy a természeti katasztrófákra, illetve a globális élelmiszer- vagy üzemanyagárak megugrására adott választ. Hosszabb távon a mozgatórugók lehetnek a fejlettségi szintek, a demográfia vagy a természeti erőforrások adottságai. A szegénység csökkentésére irányuló törekvés arra késztethet egy alacsony jövedelmű országot, hogy a kiadásokat az elsődleges egészségügyi ellátásra fordítsa, míg egy fejlett gazdaságban a nyugdíjreformok a népesség elöregedésével kapcsolatos, fenyegető hosszú távú költségeket célozzák. Egy olajtermelő országban a politikai döntéshozók arra törekedhetnek, hogy a prociklikus kiadások mérséklésével jobban összehangolják a költségvetési politikát a szélesebb körű makrogazdasági fejleményekkel – mind azáltal, hogy korlátozzák a kiadási hullámokat, amikor az olajárak emelkednek, mind pedig azáltal, hogy tartózkodnak a fájdalmas megszorításoktól, amikor azok csökkennek.

Válasz a globális válságra

A globális válság, amelynek gyökerei az amerikai jelzálogpiac 2007-es összeomlásában gyökereznek, jó esettanulmány a költségvetési politikára. A válság az egész világ gazdaságait sújtotta, a pénzügyi szektor nehézségei és a bizalom lanyhulása a magánfogyasztást, a beruházásokat és a nemzetközi kereskedelmet (amelyek mindegyike hatással van a kibocsátásra, a GDP-re). A kormányok válaszul két csatornán keresztül próbálták fellendíteni az aktivitást: automatikus stabilizátorok és fiskális ösztönzők – azaz új diszkrecionális kiadások vagy adócsökkentések – révén. A stabilizátorok az adóbevételek és a kiadások szintjének változásával lépnek életbe, és nem függnek a kormány konkrét intézkedéseitől. A konjunktúraciklussal összefüggésben működnek. Például a kibocsátás lassulásával vagy csökkenésével a beszedett adók összege csökken, mivel a vállalati nyereség és az adófizetők jövedelme csökken, különösen a progresszív adószerkezetek esetében, ahol a magasabb jövedelműek magasabb adókulcsú csoportokba kerülnek. A munkanélküli segélyek és más szociális kiadások szintén úgy vannak kialakítva, hogy növekedjenek a visszaesés idején. Ezek a ciklikus változások a fiskális politikát automatikusan expanzívvá teszik a visszaesés idején, és kontraktorossá a fellendülés idején.

Az automatikus stabilizátorok a kormányzat méretéhez kapcsolódnak, és általában nagyobbak a fejlett gazdaságokban. Ahol a stabilizátorok nagyobbak, ott kisebb szükség lehet az ösztönzőkre – adócsökkentésre, támogatásokra vagy közmunkaprogramokra -, mivel mindkét megközelítés segít enyhíteni a visszaesés hatásait. A közelmúltbeli válság során a nagyobb stabilizátorokkal rendelkező országok valóban kevésbé folyamodtak diszkrecionális intézkedésekhez. Ráadásul, bár a diszkrecionális intézkedéseket a stabilizációs igényekhez lehet igazítani, az automatikus stabilizátorok esetében nincs olyan késedelem a végrehajtásban, mint a diszkrecionális intézkedések esetében. (Időbe telhet például az új közúti projektek megtervezése, jóváhagyása és végrehajtása). Ráadásul az automatikus stabilizátorok – és hatásuk – a feltételek javulásával automatikusan visszavonásra kerülnek.

Az ösztönzőket nehéz lehet hatékonyan megtervezni és végrehajtani, és nehéz lehet visszafordítani, amikor a feltételek javulnak. Sok alacsony jövedelmű és feltörekvő piaci országban azonban az intézményi korlátok és a szűk adóalapok miatt a stabilizátorok viszonylag gyengék. Még a nagyobb stabilizátorokkal rendelkező országokban is sürgető szükség lehet a gazdasági tevékenység kiesésének kompenzálására, és kényszerítő okok szólhatnak amellett, hogy a kormányzat válságreakcióját a közvetlenül rászorulókra irányítsa.

Fiskális reagálási képesség

A pontos válasz végső soron attól függ, hogy a kormányzatnak mekkora költségvetési mozgástere van új kiadási kezdeményezésekre vagy adócsökkentésekre – azaz, hogy ésszerű költséggel jut-e további finanszírozáshoz, vagy hogy képes-e átrendezni meglévő kiadásait. Egyes kormányok nem voltak abban a helyzetben, hogy ösztönző intézkedésekkel válaszoljanak, mert potenciális hitelezőik úgy vélték, hogy a további kiadások és hitelfelvételek túl nagy nyomást gyakorolnának az inflációra, a devizatartalékokra vagy az árfolyamra – vagy késleltetnék a fellendülést azáltal, hogy túl sok forrást vonnának el a helyi magánszektortól (más néven kiszorítás). A hitelezők kételkedhettek abban is, hogy egyes kormányok képesek bölcsen költeni, a bevezetett ösztönző intézkedéseket visszafordítani, vagy az államháztartás mögöttes strukturális gyengeségeivel kapcsolatos, régóta fennálló aggályokat kezelni (például a rossz adóstruktúra vagy adóelkerülés miatt tartósan alacsony adóbevételek, a helyi önkormányzatok vagy állami tulajdonú vállalatok pénzügyei feletti gyenge ellenőrzés, vagy a növekvő egészségügyi költségek és a népesség elöregedése miatt). Más kormányok esetében a súlyosabb finanszírozási korlátok a bevételek csökkenése miatt kiadáscsökkentést tettek szükségessé (stabilizátorok működése). A magas inflációval vagy külső folyó fizetési mérleghiánnyal rendelkező országokban a fiskális ösztönzés valószínűleg hatástalan, sőt nem kívánatos.

Az ösztönzés mérete, időzítése, összetétele és időtartama számít. A politikai döntéshozók általában arra törekednek, hogy az ösztönző intézkedések nagyságát a kibocsátási rés nagyságára vonatkozó becsléseikhez igazítsák – a különbség a várható kibocsátás és a kibocsátás között, amely akkor lenne, ha a gazdaság teljes kapacitással működne. Az ösztönzés hatékonyságának mérésére is szükség van – pontosabban arra, hogy az hogyan befolyásolja a kibocsátás növekedését (más néven multiplikátor). A multiplikátorok általában nagyobbak, ha kisebb a szivárgás (például az ösztönzésnek csak egy kis részét takarítják meg vagy költik importra), a monetáris feltételek alkalmazkodóak (a kamatlábak nem emelkednek a fiskális expanzió következményeként, és ezáltal nem ellensúlyozzák annak hatásait), és az ország fiskális pozíciója az ösztönzés után fenntarthatónak tekinthető. A multiplikátorok alacsonyak vagy akár negatívak is lehetnek, ha az expanzió aggodalomra ad okot a fenntarthatósággal kapcsolatban a közvetlenül következő időszakban vagy hosszabb távon, amely esetben a magánszektor valószínűleg a megtakarítások növelésével vagy akár a pénz külföldre vitelével ellensúlyozná a kormányzati beavatkozást, ahelyett, hogy beruházna vagy fogyasztana. A kiadási intézkedések esetében a szorzók általában magasabbak, mint az adócsökkentések vagy transzferek esetében, és kisebbek a kis, nyitott gazdaságok esetében (mindkét esetben a szivárgás mértéke miatt). Ami az összetételt illeti, a kormányoknak kompromisszumot kell kötniük, amikor arról kell dönteniük, hogy az ösztönzőket a szegényekre irányítják-e, ahol nagyobb a valószínűsége a teljes költekezésnek és az erős gazdasági hatásnak; vagy a tőkeberuházások finanszírozását, amelyek munkahelyeket teremthetnek és hozzájárulhatnak a hosszabb távú növekedés megerősítéséhez; vagy az adócsökkentéseket, amelyek arra ösztönözhetik a vállalatokat, hogy több munkavállalót vegyenek fel vagy új tőkeberendezéseket vásároljanak. A gyakorlatban a kormányok “kiegyensúlyozott” megközelítést alkalmaznak, és mindezen területeken intézkedéseket hoznak.

Ami az időzítést illeti, a kiadási intézkedések végrehajtása (program- vagy projekttervezés, beszerzés, kivitelezés) gyakran időbe telik, és ha már életbe léptek, az intézkedések a szükségesnél hosszabb ideig lehetnek hatályban. Ha azonban a visszaesés várhatóan elhúzódik (mint a közelmúltbeli válság), a késedelemmel kapcsolatos aggodalmak kevésbé lehetnek sürgetőek: egyes kormányok hangsúlyozták a már átvizsgált és indításra kész “shovel-ready” projektek végrehajtását. Mindezen okok miatt az ösztönző intézkedéseknek időszerűnek, célzottnak és ideiglenesnek kell lenniük – amint a feltételek javulnak, gyorsan vissza kell vonni őket.

A stabilizátorok reagálóképességét és hatókörét hasonlóképpen lehet fokozni – például egy progresszívebb adórendszerrel, amely a magas jövedelmű háztartásokat magasabb adókulccsal adóztatja, mint az alacsonyabb jövedelműeket. A transzferkifizetéseket kifejezetten a gazdasági feltételekhez is lehet kötni (például a munkanélküliségi rátákhoz vagy más munkaerő-piaci kiváltó tényezőkhöz). Egyes országokban a költségvetési szabályok célja a kiadások növekedésének korlátozása a fellendülés időszakában, amikor a bevételek növekedése – különösen a természeti erőforrásokból származó bevételeké – magas, és a korlátozások kevésbé tűnnek kötelezőnek. Máshol a programok hivatalos felülvizsgálati vagy lejárati (“sunset”) mechanizmusai segítenek biztosítani, hogy az új kezdeményezések ne érjék el eredeti céljukat. Végül a középtávú keretek, amelyek átfogóan lefedik és értékelik a bevételeket, kiadásokat, eszközöket és kötelezettségeket, valamint a kockázatokat, segítenek javítani a politikai döntéshozatalt az üzleti ciklus során.

Nagy hiányok és növekvő államadósság

A költségvetési hiány és az államadósság aránya (az adósság GDP-hez viszonyított aránya) sok országban meredeken nőtt a válságnak a GDP-re és az adóbevételekre gyakorolt hatása, valamint a válságra adott költségvetési válasz költségei miatt. A pénzügyi és ipari ágazatoknak nyújtott támogatások és garanciák tovább növelték a kormányok pénzügyi egészségével kapcsolatos aggodalmakat. Sok ország megengedheti magának, hogy hosszabb ideig mérsékelt költségvetési hiányt tartson fenn, mivel a hazai és nemzetközi pénzügyi piacok, valamint a nemzetközi és kétoldalú partnerek meg vannak győződve arról, hogy képesek teljesíteni jelenlegi és jövőbeli kötelezettségeiket. A túl nagyra nőtt és túl sokáig fennálló hiányok azonban alááshatják ezt a bizalmat. A jelenlegi válságban e kockázatok tudatában az IMF 2008 végén és 2009 elején felszólította a kormányokat, hogy a fizetőképesség biztosítása érdekében dolgozzanak ki négyirányú költségvetési politikai stratégiát: az ösztönzőknek nem szabad tartós hatást gyakorolniuk a hiányra; a középtávú kereteknek tartalmazniuk kell a feltételek javulását követő költségvetési korrekcióra vonatkozó kötelezettségvállalást; a növekedés fokozása érdekében strukturális reformokat kell meghatározni és végrehajtani; a közép- és hosszú távú demográfiai nyomással szembesülő országoknak pedig határozottan el kell kötelezniük magukat az egészségügyi és nyugdíjreform egyértelmű stratégiái mellett. Még a válság súlyosabb hatásainak enyhülésével is jelentősek maradnak a költségvetési kihívások, különösen a fejlett európai és észak-amerikai gazdaságokban, és ez a stratégia változatlanul érvényes.