A méltányos kiigazítás iránti kérelemmel (REA) kapcsolatos első tapasztalatom rövid és döntő volt. Az O-6-os programigazgató nem szó szerint dobta a kukába, de egyértelműen ezt akarta.
Az volt az üzenete a fejlesztő vállalkozónak, hogy ne számítson semmilyen kormányzati intézkedésre, annak ellenére, hogy a vállalkozó hónapról hónapra igényesen megemlítette a megoldatlan szerződéses ügyeket felsoroló táblázaton. A REA a vállalkozó és a kormányzat közötti műszaki nézeteltérésből eredt, amely arra vonatkozott, hogy mennyi vizsgálatra van szükség az űreszköz tesztelési hibájának megfelelő megoldásához.
A Federal Acquisition Regulation (FAR) 43. alfejezete szerint.2 szerint a vállalkozó egy egyoldalú szerződésmódosítási utasításra válaszul méltányos kiigazítást – lényegében egyfajta javaslatot – kér, de a szerződési feltételek egyéb, nem tervezett változásai, például a kormányzat által berendezett tárgyak (GFP) késedelmes leszállítása vagy a hatókörrel kapcsolatos viták miatt a vállalkozó váratlan REA-t küldhet.
A programiroda mindennapi életében a REA-k ritkák, mert a tervezett szerződésmódosításokat ajánlatkérések kísérik. Hasonlóképpen, amikor a vállalkozó és a kormányzat megegyezik egy nem tervezett változtatásról, a programmenedzser (PM) a REA-t ugyanúgy kezeli, mint bármely más javaslatot. Ha azonban a REA a szerződési feltételekkel, a munka késedelmével vagy a terjedelemmel (akár típusával, akár nagyságrendjével) kapcsolatos nézeteltérésből ered, a munkakapcsolat feszültté válhat, ha még nem volt feszült. Mind a kormányzatnak, mind a vállalkozóknak mérlegelniük kell a méltányosság és az érdekeltekkel szembeni kötelesség kérdéseit, amikor arról döntenek, hogyan tovább.
A döntéshozatal érzelmi töltetűvé válhat, ami a kapcsolat és a program előrehaladásának rovására mehet.
A fent leírt helyzetben a REA egy apró csattanó volt, amely nem veszélyeztette a program általános sikerét – hatalmas költségtöbblet műholdszerződésünk volt, és felismertük, hogy minden félnek együtt kell dolgoznia, hogy az űreszköz a startállásig eljusson. A probléma lassan elhalt, és végül megszűnt. Ebben az esetben ez nem volt rossz stratégia a kormányzat számára, de nem volt ideális tanulási tapasztalat egy fiatal tábori tiszt számára arról, hogyan kezelje a helyzetet a jövőben.
Egy évvel később csatlakoztam egy Acquisition Category (ACAT) I-nek megfelelő, nyílt architektúrájú fejlesztési programhoz, amely több fix áras szerződést alkalmazott egymástól függő (de egymással versengő) fejlesztőkkel. A csapattagok tudták, hogy tökéletes környezetünk van a REA-k kialakulásához. A kormánynak nem csak az a kötelessége, hogy reagáljon a vállalkozók módosítási kérelmeire, de a korábbi, műholdfejlesztési programmal kapcsolatos tapasztalataimmal ellentétben itt még egy szerény REA is képes volt kisiklatni a programot. A társult vállalkozók hajlandósága az egymással való együttműködésre gyorsan csökkenne, ha nem bíznának a kormányzatban, hogy érvényre juttatja az egyes szerződések feltételeit és feltételeit.
A FAR és a Defense Federal Acquisition Regulation Supplement (DFARS) világosan körvonalazza a szerződéskötő tisztviselő REA-ra adott válaszlépéseit, de a műszaki értékelők esetében semmi hasonló nem létezik. A javasolt költségek ésszerűségének értékelésére szolgáló szabványos eljárás értelmetlen, ha nincs mód annak elemzésére, hogy az igényelt hatások eleve a hatókörbe tartoztak-e.
Amikor az első REA megérkezett a nyílt architektúra-integrátoromtól “alacsony minőségű GFP” miatt, szabványos útmutatást kerestünk a REA-k kezelésére vonatkozóan. Mivel nem találtunk ilyet, a csapatunk kidolgozott egy módszertant annak megállapítására, hogy a REA állítások megalapozottak-e. A vállalkozó állításának komolyan vétele és a tárgyilagos elemzés elvégzése szakszerűvé teszi az interakciókat, és csökkenti az érzelmeket. Az objektív folyamat előzetes meghatározása növeli az eredmény elfogadottságát, és ami talán még fontosabb, azt mutatja, hogy a kormányzat kellő gondossággal jár el.
Az általunk kidolgozott folyamat egy folyamatábrát (1. ábra) és egy hatlépcsős értékelési módszertant tartalmaz. Ez a PM-ek és az igénylések érdemi és kvantitatív értékelését végző intézkedési tisztviselők számára készült, és kiegészíti a szerződéskötő tisztviselő értékelését.
A REA értékelési folyamat hat lépése a következő:
1. lépés: A tények megállapítása.
Listázza fel a vállalkozó összes állítását, és válogassa szét azokat olyan tényekre, amelyekkel a kormányzat előzetesen egyetért, és olyanokra, amelyek további alátámasztást igényelnek. Azokat az állításokat, amelyekről a kormányzatnak nincs közvetlen tudomása, vagy amelyekről ellentmondásos véleménye van, nem szabad előzetesen elfogadni. Az események láncolatával általában minden fél egyetérthet, de egy olyan állítás, miszerint a GFP nem volt megfelelő (például), alátámasztó bizonyítékokat igényel. A vállalkozó felelőssége, hogy ilyen bizonyítékokat szolgáltasson.
Ez a lépés arra kényszeríti a kormányt, hogy megfogalmazza és megértse, hogy a vállalkozó szerint pontosan mi történt, mit akar, és milyen alapon. Megállapítja a REA főbb kérdéseit. Meghatározza azokat a pontokat, amelyekkel a kormánynak foglalkoznia kell az elemzésben, és amelyeket a vállalkozónak kell alátámasztania.
2. lépés: A hatály vizsgálata.
A szerződéses munkaköri leírás (SOW) lehet, hogy nagyon konkrét, de az is lehet, hogy nem. Egy terjedelmi vita során azonban az összes releváns bekezdést elő kell hozni és az igényekkel szemben mérlegelni kell. Hasznos, ha az összes releváns SOW-nyelvet és szerződéses záradékot közvetlenül idézzük a feljegyzésben, hogy megkönnyítsük a többi ellenőr munkáját.
Ez az a pont, ahol a programirányításnak szembe kell néznie az igazsággal, hogy a vállalkozó hogyan kerülhetett oda, hogy a hatókörén kívül eső munkát végezzen. Azzal, hogy a hatókör gyors és egyszerű megölésére törekszik a téma széles ecsetelésével, senki sem lesz elégedett, és valószínűleg nem állja ki a jogi vizsgálatot sem, ha arra kerül sor.
Az értékelőnek a vonatkozó szerződéses nyelvezetet kell használnia annak megállapításához, hogy a munka a hatókörön kívül volt-e elvégezve. Ha minden fél egyetért ebben a kérdésben, mondja ki. Ha nem, akkor az értékelőnek részletesebb érvelést kell bemutatnia arról, hogy a munka miért volt hatályban vagy miért nem.
Néha a szöveggel való összehasonlítás nem elegendő. Lehet, hogy a GFP minősége vagy állapota nincs kifejezetten meghatározva a szerződésben, de ez nem mentség arra, hogy a vállalkozóra hárítsák az indokolatlanul rossz minőségű GFP kezelésének többletköltségeit. Meg kell vitatni az olyan kontextuális tényezőket, mint a javaslat feltételezései, az ésszerű személy tesztjei és a lehetséges értelmezések.
3. lépés: A szerződéses irányvonal felülvizsgálata.
A vállalkozó nem generálhat magától terjedelemen kívüli munkát. Miután az ajánlatkérő felhatalmazást ad a folytatásra, vélelmezhető, hogy minden megkezdett feladat a hatókörbe tartozik. Kritikus fontosságú a felek közötti minden releváns hivatalos és informális kommunikáció vizsgálata. A felülvizsgálók kedvéért sorolja fel a kommunikációt, például a leveleket és e-maileket, és foglalja össze az elhangzottakat. Vonja le a következtetést, hogy a vállalkozó kért-e utasítást, és hogy az ajánlatkérő adott-e utasítást.
4. lépés: Minden állítás alátámasztása.
Ha ez a program első REA-ja, előfordulhat, hogy a vállalkozó nem ismeri fel, hogy a REA állításait alátámasztó bizonyítékokkal kell alátámasztania. A vállalkozóim ugyanúgy építettek REA-kat, mint bármely más ajánlatot: Ezeket túlnyomórészt a költségadatokra és a munkaórák árazására összpontosító üzleti csapat írta, így a becslés hatásalapját jól alátámasztották. Az állítás indoklását a szerződéskötő személyzet felületesen kezelte, ha nem is hagyta teljesen figyelmen kívül. Ellenálljon a kísértésnek, hogy ezt a tárgyalások során kezelje – ha a vállalkozót arra kényszeríti, hogy írja le az indoklását, az arra kényszeríti, hogy átgondolja a dolgokat.
Ezzel a ponttal a hatókör és a szerződéses irány megnézése már adhat egy elképzelést az intézkedő tisztviselőnek arról, hogy az értékelés hol fog kikötni, de még mindig szükség van a vállalkozó által szolgáltatott bizonyítékok elemzésére. Elemezze az érvek és szerződésértelmezések logikáját és alkalmazhatóságát. Ha a REA indoklása gyenge vagy nem létezik, legyen egyértelmű a feljegyzésben, hogy mi hiányzik.
5. lépés: Minimalizálás.
A vállalkozónak kötelessége, hogy minimalizálja az alkalmazási körön kívüli munkákat, és először az alkalmazási körbe tartozó munkákat végezze el. Amikor ott tevékenykedik, ahol REA-k keletkeznek, a kormányzati PM-nek el kell fogadnia ezt az elvet – ez biztosítja az egyetlen lefelé irányuló költségnyomást egy REA számára. A szerződéskötés általában a versenyre vagy a mérnöki szakértelemmel alátámasztott tárgyalásokra támaszkodik, hogy tisztességes árakat biztosítson a kormány számára, de a REA-k nem rendelkeznek ilyen védelemmel. Ha a vállalkozó lehetővé teszi, hogy a SOW-ban meghatározott, tárgyalásos munka helyett a tárgyaláson kívüli, nem tárgyalásos munkát végezzenek azzal a várakozással, hogy azt egy REA-n keresztül megtéríthetik, a kormányzat elvesztette a program feletti ellenőrzést.
A minimalizálás másik következménye, hogy a REA-tárgyalás nem egyszerűen a tényleges költségek tárgyalásából áll. Például, ha a vállalkozó úgy döntött, hogy a munkát 5-ös szintű mérnökökkel végzi el, de használhatott volna 3-as szintű mérnököket is, a kormányzat teljes mértékben indokolt, hogy kivételt tegyen. Ha ez a munka az alkalmazási körbe tartozott volna, a költségeket először tárgyalásokkal, majd költségösztönzőkkel kellett volna ellenőrizni. Egy REA esetében a minimalizálás elve az elsődleges mozgatórugó.
A gyakorlat szempontjából ez a lépés az előző lépés kiterjesztése. Azonban érdemes ezt a lépést elkülönítve tartani, hogy a bíráló könnyen láthassa, hogy a 4. lépésben mely költségeket igazolták, és az 5. lépésben milyen növekményes kiigazításokat végeztek.
6. lépés: Kölcsönös megfontolás.
Ha a kormányzatnak vannak kölcsönös vagy ellentételező méltányos kiigazításai a vállalkozóval szemben, akkor itt a pozitív és negatív dollárösszegek kiegyenlítik egymást, hogy alacsonyabb vagy nulla nettó kifizetést kapjanak. Elméletileg a kormányzat külön is érvényesíthetné ezt a másik követelést a vállalkozóval szemben, és visszakaphatná a finanszírozást (hasonlóan a descope-javaslathoz), de ez olyan ritka, hogy még soha nem láttam, hogy megérné a fáradságot. Ennek ellenére a kormánynak soha nem szabad feladnia a vállalkozó teljesítményére gyakorolt befolyást – az még mindig értékes.
Ahol a vállalkozó nem hajlandó ejteni a REA-t, a kereskedelem a vállalkozó PM-nek ad valamit, amit eladhat a vállalati vezetőségének. A cserének nem kell dollárban kifejezettnek lennie – a tárgyalások által biztosított rugalmasság lehetővé teheti a vállalkozó PM számára, hogy a cserét még akkor is megfelelővé tegye, ha a kormányzati elemzés által támogatott összeg alacsonyabb, mint a vállalkozó eredeti kérése.
Szürke területek
A REA-k, amelyekkel a csapatom foglalkozott, általában két kategóriába tartoztak – valamilyen probléma a GFP-vel vagy a javaslat feltételezéseinek megsértésével. Sok hosszú estét töltöttünk a különböző tényezők mérlegelésével, hogy meghatározzuk, mekkora felelősség hárul a kormányzatra.
Egy esetben a vállalkozónk a hatókörön belüli munkát kezdte el, és még azon a ponton túl is folytatta a munkát, amikor a vállalkozó úgy vélte, hogy az a hatókörön kívül esik. A vállalkozó hibás GFP szoftverszállítást kapott a fegyverrendszerbe való integráláshoz, de a szoftverkód kiterjedt hibaelhárítást, többszöri integrálási kísérletet és több csepp integrálását igényelte, miután a szoftvert kijavították. Bár a munka a hatókörbe tartozott, jól mutattak rá, hogy a fix áras ajánlatukban nem korlátlan integrációs költségekre szerződtek. Senki sem tudta, mi számít ésszerű felső határnak, de elméletileg mindannyian egyetértettünk abban, hogy létezik ilyen. Ebben az esetben az autogenerációs elv döntött a továbblépésről: Amint a vállalkozó úgy gondolta, hogy a munka meghaladja a hatókörét, meg kellett volna állnia, és a folytatás előtt utasítást kellett volna kérnie. Befejezni a munkát, később úgy dönteni, hogy az nem tartozik a hatókörébe, és benyújtani egy REA-t felelőtlenség.
Egy másik esetben a rossz minőségű GFP szintén azt okozta, hogy a vállalkozó kevésbé hatékonyan dolgozott, mint amennyire ajánlatot tett. Mindannyian egyetértettünk abban, hogy nem lett volna célszerű irányt kérni. A vállalkozónak meglehetősen erős ügye volt, amikor ez történt, kivéve, hogy a SOW, nem pedig a javasolt ár határozza meg a terjedelem határait. Az ellenkezőjét megengedni azt jelentené, hogy a vállalkozót jutalmazzuk, amiért alulmúlta az ajánlatot. Ez különösen igaz, ha az ajánlat versenyképes volt (az volt), és a GFP feltétel nincs dokumentálva a szerződésben (nem volt). A nap végén a kormány teljesítette a szerződésben foglaltakat. Az érvelést a “tapasztalt vállalkozó” standarddal támasztották alá – egy tapasztalt ajánlattevőnek mindig számolnia kell bizonyos szintű integrációs nehézségekkel.
Egy utolsó esetben egy alrendszer-szolgáltató alullicitálta az ajánlatának minőségéhez és érettségéhez szükséges integrációs támogatás (szoftverhiba-javítások) mennyiségét. A vállalkozó úgy tervezte, hogy ezt a munkát a rendszerintegráció során végzi el, de nem nyerte el az integrátori szerződést, ami minden felet kellemetlen helyzetbe hozott. A vállalkozót a SOW betartására és az alrendszer specifikációnak megfelelő állapotba hozásának folytatására sürgetve felfedeztük a fix áras szerződéskötés gyakorlati korlátait. A vállalkozó REA-t küldött, azt állítva, hogy a rendkívül magas támogatási igény meghaladta a SOW értelmezését. Ez a REA valóban kisiklatta a programot, és ott tartottunk, hogy döntenünk kellett a pereskedés és a fegyverrendszer befejezése között. A kormány helyt adott a kérelemnek, és befejezte a rendszert.
A nagy kép
Noha egy REA támogatása hátrányos a kormány számára, ennek az eljárásnak nem az a célja, hogy minden REA-t összefoglalóan megsemmisítsen. Az volt a célja, hogy egy átlátható, minden fél számára érthető álláspontot alakítson ki. Néha még a légmentes logika sem elég ahhoz, hogy a vállalkozót kielégítse. Ők a vállalatvezetés, a pénzügyi és a részvényesek szempontjai szerint felelősek, és nem biztos, hogy szabadon ejthetnek egyszerűen egy REA-t, ha a vállalat ésszerű esélyt lát a sikerre. Bár a REA-ról való rendelkezés egyoldalú, a vállalkozó bármikor kezdeményezhet jogi igényt. Egy alapos és jól megalapozott kormányzati elemzés csökkenti a peres eljárás valószínűségét és sikerét.
A fegyverrendszerek építésénél a vállalkozó és a kormányzati PM-ek együtt vannak benne. A vállalkozó REA elküldésére vonatkozó döntése és a kormányzat diszpozíciója egyaránt a nagyobb kapcsolat összefüggésében történik. Láttam, hogy a kormányzati PM-ek a jó munkakapcsolat fenntartása érdekében elárulták a farmot, és láttam, hogy a munkakapcsolat a kiabáló telefonhívásokig és a lassú haladásig romlott. Fontos, hogy a szélsőségek között navigáljunk, teljes mértékben tisztában lévén a vállalkozó méltányos kiigazítás iránti kérelmének támogatására vagy elutasítására vonatkozó döntés rövid és hosszú távú költségeivel.
A cikkben kifejtett nézetek a szerző sajátjai, és nem feltétlenül tükrözik a légierő, a védelmi minisztérium vagy az Egyesült Államok kormányának hivatalos politikáját vagy álláspontját.