Ensimmäinen kokemukseni kohtuullisen mukauttamisen pyynnöstä (REA) oli lyhyt ja ratkaiseva. O-6-ohjelman johtaja ei kirjaimellisesti heittänyt sitä roskakoriin, mutta hän selvästi halusi.
Hänen viestinsä kehitysurakoitsijalle oli, ettei hän odottanut hallituksen ryhtyvän mihinkään toimenpiteisiin, vaikka urakoitsija mainitsi sen huolella kuukausi toisensa jälkeen taulukossa, jossa lueteltiin ratkaisemattomat sopimusasiat. REA johtui urakoitsijan ja hallituksen välisestä teknisestä erimielisyydestä, joka koski sitä, kuinka paljon soveltamisalaan kuuluvaa testausta tarvittiin avaruusaluksen testivian asianmukaiseen ratkaisemiseen.
Federal Acquisition Regulation (FAR) -alajakson 43 mukaan.2 mukaan toimeksisaaja pyytää kohtuullista mukautusta – joka on periaatteessa eräänlainen ehdotus – vastauksena yksipuoliseen sopimusmuutosmääräykseen, mutta muut sopimusehtojen ennalta suunnittelemattomat muutokset, kuten hallituksen kalustaman omaisuuden (GFP) toimituksen myöhästyminen tai soveltamisalaa koskevat kiistat, voivat johtaa siihen, että toimeksisaaja lähettää odottamattoman REA:n.
Ohjelmatoimiston arjessa REA:t ovat harvinaisia, koska suunniteltujen sopimusmuutoksien yhteydessä esitetään tarjouspyyntöjä. Samoin kun urakoitsija ja hallitus sopivat suunnittelemattomasta muutoksesta, ohjelmapäällikkö (PM) käsittelee REA:ta samalla tavalla kuin mitä tahansa muuta ehdotusta. Kun REA kuitenkin johtuu erimielisyydestä sopimusehdoista, työn viivästymisestä tai laajuudesta (joko tyypin tai laajuuden osalta), työsuhde voi kiristyä, jos se ei ole jo ennestään kireä. Sekä hallituksen että urakoitsijoiden on punnittava oikeudenmukaisuuteen ja velvollisuuksiin sidosryhmiä kohtaan liittyviä kysymyksiä päättäessään, miten edetä.
Päätöksenteko voi muuttua emotionaalisesti latautuneeksi, mikä voi vahingoittaa suhdetta ja ohjelman edistymistä.
Edellä kuvatussa tilanteessa REA oli pieni epäkohta, joka ei vaarantanut ohjelman kokonaismenestystä – meillä oli valtavan suuri satelliittisopimus kustannuslisää vastaan, ja tunnustimme sen, että kaikkien osapuolten oli työskenneltävä yhdessä saadakseen avaruusaluksen laukaisualustalle. Ongelma kuoli hitaasti ja katosi lopulta. Siinä tapauksessa se ei ollut huono strategia hallituksen kannalta, mutta se ei ollut ihanteellinen oppimiskokemus nuorelle kenttäupseerille siitä, miten tilanteeseen tulisi suhtautua tulevaisuudessa.
Vuosia myöhemmin liityin hankintakategoria I:tä vastaavaan, avoimen arkkitehtuurin kehitysohjelmaan, jossa käytettiin useita kiinteähintaisia sopimuksia toisistaan riippuvaisten (mutta kilpailevien) kehittäjien kanssa. Tiimin jäsenet tiesivät alusta alkaen, että meillä oli täydellinen ympäristö REA:iden syntymiselle. Hallituksella on velvollisuus vastata urakoitsijoiden oikaisupyyntöihin, mutta toisin kuin aiemmassa satelliittikehitysohjelmassa saamani kokemuksen perusteella, tässä tapauksessa vaatimatonkin REA saattoi suistaa ohjelman raiteiltaan. Yhteistyökumppaneiden halukkuus työskennellä keskenään heikkenisi nopeasti, jos ne eivät luottaisi siihen, että hallitus valvoisi kunkin sopimuksen oletusten ja ehtojen noudattamista.
Toimenpiteet, joihin hankintaviranomainen ryhtyy vastatakseen REA:han, on kuvattu selkeästi FAR:ssa ja DFARS:ssä (Defense Federal Acquisition Regulation Supplement), mutta teknisten arvioijien osalta ei ole mitään vastaavaa. Standardiprosessi ehdotettujen kustannusten kohtuullisuuden arvioimiseksi on merkityksetön, jos ei ole mitään keinoa analysoida, kuuluivatko väitetyt vaikutukset alun perin laajuuteen.
Kun ensimmäinen REA saapui avoimen arkkitehtuurin integraattoriltani ”heikkolaatuisen GFP:n” vuoksi, etsimme vakio-ohjeita REA:iden käsittelystä. Koska sellaista ei löytynyt, tiimimme kehitti menetelmän sen määrittämiseksi, olivatko REA-väitteet perusteltuja. Kun urakoitsijan väitteeseen suhtaudutaan vakavasti ja tehdään kiihkoton analyysi, vuorovaikutus pysyy ammattimaisena ja tunteet vähenevät. Objektiivisen prosessin määrittely etukäteen lisää tuloksen hyväksyntää, ja mikä ehkä vielä tärkeämpää, se osoittaa, että hallitus noudattaa asianmukaista huolellisuutta.
Kehittämämme prosessi sisältää vuokaavion (kuva 1) ja kuusivaiheisen arviointimenetelmän. Se on tarkoitettu PM:ille ja toimintavastaaville, jotka suorittavat teknistä arviointia vaatimusten ansioista ja kvanttoreista, ja se täydentää hankintavastaavan suorittamaa arviointia.
REA:n arviointiprosessin kuusi vaihetta ovat:
Vaihe 1: Tosiasioiden selvittäminen.
Luetteloidaan kaikki toimeksisaajan esittämät väitteet ja lajitellaan ne tosiseikkoihin, joista hallitus on etukäteen samaa mieltä, ja tosiseikkoihin, jotka vaativat lisäperusteluja. Väitteitä, joista hallituksella ei ole suoraa tietoa tai joista se on eri mieltä, ei pitäisi hyväksyä etukäteen. Yleensä kaikki osapuolet voivat sopia tapahtumaketjusta, mutta esimerkiksi väite, jonka mukaan GFP oli riittämätön, vaatii näyttöä. Tällaisten todisteiden toimittaminen on urakoitsijan vastuulla.
Tämä vaihe pakottaa hallituksen artikuloimaan ja ymmärtämään, mitä tarkalleen ottaen urakoitsijan mielestä tapahtui, mitä se haluaa ja millä perusteella. Siinä määritetään REA:n tärkeimmät kysymykset. Siinä määritellään ne kohdat, joita hallituksen on käsiteltävä analyysissä ja joille urakoitsijan on annettava tukea.
Vaihe 2: Laajuuden tarkastelu.
Sopimuksen työselitys (SOW) voi olla hyvin tarkka tai ei. Laajuuskiistassa on kuitenkin tuotava esiin kaikki asiaankuuluvat kohdat ja tarkasteltava niitä vaatimuksia vastaan. On hyödyllistä lainata kaikki asiaankuuluvat SOW-kielet ja sopimuslausekkeet suoraan kirjoituksessa muiden tarkastajien työn helpottamiseksi.
Tässä vaiheessa ohjelman johdon on kohdattava totuus siitä, miten urakoitsija on voinut päätyä suorittamaan laajuuden ulkopuolisia töitä. Se, että yritetään nopeasti ja helposti tappaa laajalla aiheen käsittelyllä, ei tyydytä ketään, eikä se luultavasti kestä oikeudellista tarkastelua, jos siihen päädytään.
Arvioitsijan olisi käytettävä asiaankuuluvaa sopimuskielenkäyttöä päätelläkseen, oliko työ laajuuden ulkopuolella. Jos kaikki osapuolet ovat tästä asiasta samaa mieltä, sano se. Jos ei, arvioijan on esitettävä yksityiskohtaisempi perustelu siitä, miksi työ kuului tai ei kuulunut soveltamisalaan.
Joskus vertailu tekstiin ei riitä. GFP:n laatua tai kuntoa ei ehkä ole nimenomaisesti määritelty sopimuksessa, mutta se ei ole tekosyy sysätä urakoitsijalle lisäkustannuksia kohtuuttoman huonolaatuisen GFP:n käsittelystä. Olisi keskusteltava asiayhteyteen liittyvistä tekijöistä, kuten ehdotuksen oletuksista, kohtuullisen henkilön testeistä ja mahdollisista tulkinnoista.
Vaihe 3: Tarkista sopimussuunta.
Aurakoitsija ei voi itse tuottaa laajuuden ulkopuolisia töitä. Sen jälkeen, kun hankintaviranomainen on antanut valtuudet edetä, oletetaan, että kaikki aloitetut tehtävät kuuluvat laajuuteen. On ratkaisevan tärkeää tutkia kaikki osapuolten välinen virallinen ja epävirallinen viestintä. Luettelo viestinnästä, kuten kirjeistä ja sähköpostiviesteistä, ja tiivistelmä siitä, mitä niissä sanottiin, on hyödyksi arvioijille. Päättele, onko toimeksisaaja pyytänyt ohjeita ja onko hankintaviranomainen antanut ohjeita.
Vaihe 4: Perustele kaikki väitteet.
Jos kyseessä on ohjelman ensimmäinen REA, toimeksisaaja ei ehkä tunnista tarvetta toimittaa mitään todisteita REA:n väitteiden tueksi. Urakoitsijani rakensivat REA:t aivan kuten minkä tahansa muun ehdotuksen: Niitä kirjoitti pääasiassa liiketoimintaryhmä, joka keskittyi kustannustietoihin ja työtuntien hinnoitteluun, joten arvion vaikutusperuste oli hyvin tuettu. Sopimushenkilöstö käsitteli väitteiden perusteluja pintapuolisesti tai jopa jätti ne kokonaan huomiotta. Vastustakaa kiusausta käsitellä tätä asiaa neuvotteluissa – pakottamalla toimeksisaajan kirjoittamaan perustelunsa ylös se pakottaa sen miettimään asioita.
Tässä vaiheessa laajuuden ja sopimussuuntauksen tarkastelun pitäisi antaa toimintavastaavalle käsitys siitä, mihin arviointi päätyy, mutta on silti analysoitava kaikki toimeksisaajan toimittamat todisteet. Analysoi väitteiden ja sopimustulkintojen logiikkaa ja sovellettavuutta. Jos REA:n perustelut ovat heikot tai niitä ei ole, tee selväksi kirjoituksessa, mitä niistä puuttuu.
Vaihe 5: Minimointi.
Aurakoitsijan velvollisuutena on minimoida laajuuden ulkopuoliset työt ja suorittaa ensin laajuuteen kuuluvat työt. Kun toimitaan siellä, missä REA:t syntyvät, hallituksen PM:n on omaksuttava tämä periaate – se tarjoaa ainoan kustannuspaineen alaspäin REA:n osalta. Sopimusten tekeminen perustuu tavallisesti kilpailuun tai neuvotteluihin, joita teknisen asiantuntemuksen avulla tuetaan oikeudenmukaisten hintojen turvaamiseksi hallitukselle, mutta REA-hankkeilla ei ole tällaista suojaa. Jos urakoitsija sallii, että SOW:ssa määritellyn neuvotellun työn sijasta tehdään laajuuden ulkopuolista, neuvottelematonta työtä siinä uskossa, että se voidaan korvata REA:n kautta, hallitus on menettänyt ohjelman hallinnan.
Toinen minimoinnin seuraus on se, että REA:n neuvotteleminen ei ole pelkkää tosiasiallisten kustannusten neuvottelemista. Jos esimerkiksi urakoitsija päättää suorittaa työn tason 5 insinööreillä, mutta olisi voinut käyttää tason 3 insinöörejä, valtio on täysin oikeutettu vastustamaan sitä. Jos kyseessä olisi ollut sopimuksen piiriin kuuluva työ, kustannuksia olisi valvottu ensin neuvottelemalla ja sitten kustannuskannustimilla. REA:ssa minimointiperiaate on ensisijainen keino.
Käytännön näkökulmasta tämä vaihe on edellisen laajentaminen. On kuitenkin hyödyllistä pitää tämä vaihe erillään, jotta tarkastelija voi helposti nähdä, mitkä kustannukset perusteltiin vaiheessa 4 ja mitä lisäkorjauksia tehtiin vaiheessa 5.
Vaihe 6: Vastavuoroinen harkinta.
Jos hallituksella on vastavuoroisia tai kompensoivia kohtuullisia oikaisuja toimeksisaajaan nähden, tässä vaiheessa positiiviset ja negatiiviset dollarimäärät kumoavat toisensa, jolloin nettomaksu on pienempi tai nolla. Teoriassa hallitus voisi painostaa tätä toista saatavaa urakoitsijaa vastaan erikseen ja saada rahoituksen takaisin (kuten descope-ehdotuksessa), mutta tämä on niin harvinaista, etten ole koskaan nähnyt sen osoittautuvan vaivan arvoiseksi. Tästä huolimatta hallituksen ei pitäisi koskaan luopua urakoitsijan suorituskykyyn kohdistuvasta vipuvaikutuksesta – se on edelleen arvokasta.
Jos urakoitsija kieltäytyy luopumasta REA:sta, kauppa antaa urakoitsijan pääjohtajalle jotain myytävää yritysjohdolleen. Kaupan ei tarvitse olla dollarin tarkkuudella – neuvottelujen tarjoama joustavuus voi antaa urakoitsijan päämiehelle mahdollisuuden sopia kaupasta, vaikka hallituksen analyysin tukema summa olisi pienempi kuin urakoitsijan alkuperäinen pyyntö.
Harmaat alueet
Ryhmäni käsittelemät REA:t jakautuivat yleensä kahteen kategoriaan – jonkinlainen ongelma GFP:n kanssa tai ehdotuksen olettamusten rikkominen. Vietimme monia pitkiä iltoja punniten eri tekijöitä määrittääksemme, kuinka suuri vastuu kuului hallituksen nurkkaan.
Yksi tapauksessa urakoitsijamme aloitti työn, joka kuului laajuuden piiriin, ja jatkoi työskentelyä jopa yli sen pisteen, jossa urakoitsija katsoi sen olevan laajuuden ulkopuolella. Urakoitsija sai virheellisen GFP-ohjelmistotoimituksen integroitavaksi asejärjestelmään, mutta ohjelmistokoodi vaati laajaa vianetsintää, toistuvia integrointiyrityksiä ja useiden pudotusten integrointia, kun ohjelmisto oli korjattu. Vaikka työ kuului laajuuteen, he tekivät hyvän huomautuksen siitä, että he eivät allekirjoittaneet kiinteähintaisessa ehdotuksessaan rajoittamattomia integrointikustannuksia. Kukaan ei tiennyt, mikä oli kohtuullinen yläraja, mutta olimme kaikki teoreettisesti yhtä mieltä siitä, että sellainen oli olemassa. Tässä tapauksessa auto-generation-periaate ratkaisi etenemistavan: Heti kun urakoitsija oli sitä mieltä, että työ ei kuulunut laajuuteen, sen olisi pitänyt pysähtyä ja pyytää ohjeita ennen jatkamista. Työn loppuunsaattaminen, sen päättäminen myöhemmin, että se ei kuulu laajuuteen, ja REA:n toimittaminen on vastuutonta.
Toisessa tapauksessa heikkolaatuinen GFP aiheutti myös sen, että urakoitsija työskenteli vähemmän tehokkaasti kuin se oli tarjonnut. Olimme kaikki yhtä mieltä siitä, että olisi ollut epäkäytännöllistä pyytää ohjausta. Urakoitsijalla oli melko vahvat perusteet, kun näin tapahtui, paitsi että SOW, ei ehdotettu hinta, määrittää laajuuden rajat. Muun salliminen merkitsisi urakoitsijan palkitsemista tarjouksen alittamisesta. Tämä pätee erityisesti, jos tarjous oli kilpailukykyinen (se oli) ja GFP-ehtoa ei ole kirjattu sopimukseen (sitä ei ollut). Loppujen lopuksi hallitus noudatti sopimuksen kirjainta. Väitettä vahvistettiin ”kokeneen urakoitsijan” standardilla – kokeneen tarjoajan pitäisi aina odottaa jonkinasteisia integrointivaikeuksia.
Viimeisessä tapauksessa osajärjestelmätoimittaja alihinnoiteli tarjouksensa laadun ja kypsyyden edellyttämän integrointituen (ohjelmistovirheiden korjaukset) määrän. Toimittaja suunnitteli tekevänsä tämän työn järjestelmäintegraation aikana, mutta ei voittanut integraattorisopimusta, mikä asetti kaikki osapuolet hankalaan asemaan. Vaatiessamme urakoitsijaa noudattamaan SOW:ta ja jatkamaan osajärjestelmän saattamista spesifikaatioiden mukaiseksi havaitsimme kiinteähintaisten sopimusten käytännön rajoitukset. Toimeksisaaja lähetti REA:n väittäen, että vaaditun tuen poikkeuksellisen suuri määrä ylitti sen tulkinnan SOW:sta. Tämä REA suisti ohjelman raiteiltaan, ja olimme siinä pisteessä, että meidän oli päätettävä oikeudenkäynnin ja asejärjestelmän valmistumisen välillä. Hallitus hyväksyi pyynnön ja sai järjestelmän valmiiksi.
Kokonaiskuva
Vaikka REA:n tukeminen on hallitukselle epäedullista, tämän prosessin tavoitteena ei ole murskata kaikkia REA:ita. Se on suunniteltu tuottamaan läpinäkyvä kanta, jonka kaikki osapuolet voivat ymmärtää. Joskus edes ilmatiivis logiikka ei riitä tyydyttämään urakoitsijaa. Ne ovat vastuussa yritysjohdolle, taloudelle ja osakkeenomistajille, eikä niillä välttämättä ole vapautta luopua REA:sta, jos yritys näkee kohtuulliset mahdollisuudet menestyä. Vaikka REA:sta luopuminen on yksipuolista, urakoitsija voi aina esittää oikeudellisen vaatimuksen. Perusteellinen ja hyvin perusteltu hallituksen analyysi vähentää oikeudenkäynnin todennäköisyyttä ja onnistumista.
Asejärjestelmän rakentamisessa urakoitsijan ja hallituksen PM:t ovat mukana yhdessä. Sekä urakoitsijan päätös REA:n lähettämisestä että hallituksen kannanotto tapahtuvat osana laajempaa suhdetta. Olen nähnyt hallituksen pääluottamusmiesten antavan periksi hyvän työsuhteen säilyttämiseksi, ja olen nähnyt työsuhteiden rappeutuvan huutaviin puhelinsoittoihin ja hitaaseen edistymiseen. On tärkeää liikkua ääripäiden välillä ymmärtäen täysin ne lyhyen ja pitkän aikavälin kustannukset, joita aiheutuu päätöksestä tukea tai hylätä urakoitsijan tasapuolista mukauttamista koskeva pyyntö.
Tässä artikkelissa esitetyt näkemykset ovat kirjoittajan omia, eivätkä ne välttämättä heijasta ilmavoimien, puolustusministeriön tai Yhdysvaltain hallituksen virallista politiikkaa tai kantaa.