Finanssipolitiikka: Back to Basics: Rahoitus ja kehitys; mitä on finanssipolitiikka?

rahoitus & kehitys

Mark Horton ja Asmaa El-Ganainy

Hallitukset käyttävät meno- ja verotusvaltaa edistääkseen vakaata ja kestävää kasvua

Fiskaalipolitiikka on valtion menojen ja verotuksen käyttämistä talouteen vaikuttamiseksi. Hallitukset käyttävät finanssipolitiikkaa yleensä edistääkseen vahvaa ja kestävää kasvua ja vähentääkseen köyhyyttä. Finanssipolitiikan rooli ja tavoitteet korostuivat viimeaikaisen maailmanlaajuisen talouskriisin aikana, kun hallitukset puuttuivat asiaan tukeakseen rahoitusjärjestelmiä, vauhdittaakseen kasvua ja lieventääkseen kriisin vaikutuksia haavoittuviin ryhmiin. Lontoossa huhtikuussa 2009 pidetyn huippukokouksen jälkeisessä tiedonannossaan 20 teollisuusmaan ja nousevan talouden maiden ryhmän johtajat totesivat, että ne ryhtyvät ”ennennäkemättömään ja yhteiseen finanssipolitiikan laajentamiseen”. Mitä he tarkoittivat julkisen talouden laajentamisella? Ja yleisemmin, miten finanssipoliittisilla välineillä voidaan vauhdittaa maailmantaloutta?

Historiallisesti finanssipolitiikan merkitys poliittisena välineenä on kasvanut ja vähentynyt. Ennen vuotta 1930 vallitsi rajoitetun valtiontalouden eli laissez-fairen lähestymistapa. Pörssiromahduksen ja suuren laman myötä poliittiset päättäjät vaativat hallituksilta aktiivisempaa roolia taloudessa. Viime aikoina maat olivat vähentäneet hallituksen kokoa ja tehtäviä, ja markkinat olivat ottaneet suuremman roolin tavaroiden ja palveluiden jakamisessa, mutta kun maailmanlaajuinen finanssikriisi uhkasi maailmanlaajuista taantumaa, monet maat palasivat aktiivisempaan finanssipolitiikkaan.

Miten finanssipolitiikka toimii?

Kun päättäjät pyrkivät vaikuttamaan talouteen, heillä on käytössään kaksi tärkeintä välinettä – rahapolitiikka ja finanssipolitiikka. Keskuspankit kohdistavat toimintaa epäsuorasti vaikuttamalla rahan tarjontaan tarkistamalla korkoja, pankkien varantovelvoitteita sekä ostamalla ja myymällä valtion arvopapereita ja valuuttaa. Hallitukset vaikuttavat talouteen muuttamalla verojen tasoa ja tyyppejä, menojen määrää ja koostumusta sekä lainanoton määrää ja muotoa.

Hallitukset vaikuttavat suoraan ja välillisesti siihen, miten resursseja käytetään taloudessa. Kansantalouden tilinpidon perusyhtälö, joka mittaa talouden tuotosta – eli bruttokansantuotetta (BKT) – menojen mukaan, auttaa osoittamaan, miten tämä tapahtuu:

BKT = C + I + G + NX.

Vasemmalla puolella on BKT – kaikkien taloudessa tuotettujen lopullisten tavaroiden ja palvelujen arvo. Oikealla puolella ovat kokonaiskulutuksen eli kysynnän lähteet – yksityinen kulutus (C), yksityiset investoinnit (I), julkisyhteisöjen tavaroiden ja palvelujen ostot (G) ja vienti miinus tuonti (nettovienti, NX). Yhtälöstä käy ilmi, että hallitukset vaikuttavat taloudelliseen toimintaan (BKT:hen) ohjaamalla G:tä suoraan ja vaikuttamalla C:hen, I:hen ja NX:ään epäsuorasti verojen, tulonsiirtojen ja menojen muutosten kautta. Finanssipolitiikkaa, joka lisää kokonaiskysyntää suoraan lisäämällä julkisia menoja, kutsutaan yleensä ekspansiiviseksi tai ”löysäksi”. Sitä vastoin finanssipolitiikkaa pidetään usein supistavana tai ”tiukkana”, jos se vähentää kysyntää vähentämällä menoja.

Fiskaalipolitiikan tavoitteet vaihtelevat sen lisäksi, että finanssipolitiikalla tarjotaan tavaroita ja palveluja, kuten julkista turvallisuutta, moottoriteitä tai peruskoulutusta. Lyhyellä aikavälillä hallitukset voivat keskittyä makrotalouden vakauttamiseen – esimerkiksi lisäämällä menoja tai alentamalla veroja elvyttääkseen heikkenevää taloutta tai leikkaamalla menoja tai korottamalla veroja inflaation kiihtymisen torjumiseksi tai ulkoisen haavoittuvuuden vähentämiseksi. Pidemmällä aikavälillä tavoitteena voi olla kestävän kasvun edistäminen tai köyhyyden vähentäminen tarjontapuolen toimilla infrastruktuurin tai koulutuksen parantamiseksi. Vaikka nämä tavoitteet ovat yleisesti ottaen samat kaikissa maissa, niiden suhteellinen merkitys vaihtelee maan olosuhteista riippuen. Lyhyellä aikavälillä painopisteet voivat heijastaa suhdanteita tai reaktiota luonnonkatastrofiin tai elintarvikkeiden tai polttoaineiden maailmanmarkkinahintojen nousuun. Pidemmällä aikavälillä vaikuttimina voivat olla kehitystaso, väestörakenne tai luonnonvarat. Halu vähentää köyhyyttä saattaa johtaa siihen, että alhaisen tulotason maassa menoja suunnataan perusterveydenhuoltoon, kun taas kehittyneessä taloudessa eläkeuudistukset saattavat kohdistua väestön ikääntymiseen liittyviin uhkaaviin pitkän aikavälin kustannuksiin. Öljyntuottajamaassa päättäjät saattavat pyrkiä sovittamaan finanssipolitiikan paremmin yhteen laajemman makrotaloudellisen kehityksen kanssa hillitsemällä myötäsyklisiä menoja – sekä rajoittamalla menojen paisumista öljyn hinnan noustessa että pidättäytymällä tuskallisista leikkauksista hinnan laskiessa.

Vastaus globaaliin kriisiin

Yleismaailmallisen kriisin juuret juontuvat Yhdysvaltain asuntolainamarkkinoiden romahduksesta vuonna 2007, ja se on hyvä tapaustutkimus finanssipolitiikasta. Kriisi vahingoitti talouksia eri puolilla maailmaa, sillä rahoitusalan vaikeudet ja heikentynyt luottamus vaikuttivat yksityiseen kulutukseen, investointeihin ja kansainväliseen kauppaan (jotka kaikki vaikuttavat tuotantoon, BKT:hen). Hallitukset pyrkivät elvyttämään toimintaa kahden kanavan kautta: automaattisten vakauttajien ja finanssipoliittisten elvytystoimien eli uusien harkinnanvaraisten menojen tai veronalennusten avulla. Vakauttajat tulevat voimaan, kun verotulot ja menot muuttuvat, eivätkä ne riipu hallituksen erityistoimista. Ne toimivat suhteessa suhdannevaihteluihin. Esimerkiksi tuotannon hidastuessa tai laskiessa kerättyjen verojen määrä vähenee, koska yritysten voitot ja veronmaksajien tulot laskevat, erityisesti progressiivisissa verorakenteissa, joissa suurituloisemmat kuuluvat korkeamman verokannan luokkiin. Myös työttömyyskorvaukset ja muut sosiaalimenot on suunniteltu nousemaan laskusuhdanteen aikana. Nämä suhdannevaihtelut tekevät finanssipolitiikasta automaattisesti ekspansiivista laskusuhdanteiden aikana ja supistavaa noususuhdanteiden aikana.

Automaattiset vakauttajat ovat sidoksissa julkisen talouden kokoon, ja ne ovat yleensä suurempia kehittyneissä talouksissa. Jos stabilisaattorit ovat suurempia, tarvetta elvytystoimiin – veronalennuksiin, tukiin tai julkisten töiden ohjelmiin – voi olla vähemmän, koska molemmat lähestymistavat auttavat pehmentämään laskusuhdanteen vaikutuksia. Viimeaikaisen kriisin aikana maat, joissa oli suuremmat vakauttajat, turvautuivatkin yleensä vähemmän harkinnanvaraisiin toimenpiteisiin. Lisäksi vaikka harkinnanvaraiset toimenpiteet voidaan räätälöidä vakauttamistarpeiden mukaan, automaattisten vakauttajien täytäntöönpanossa ei ole viiveitä, kuten harkinnanvaraisissa toimenpiteissä usein on. (Esimerkiksi uusien tiehankkeiden suunnittelu, hyväksyminen ja toteuttaminen voi viedä aikaa.) Lisäksi automaattiset vakauttajat – ja niiden vaikutukset – poistetaan automaattisesti, kun olosuhteet paranevat.

Stimuluksia voi olla vaikea suunnitella ja panna tehokkaasti täytäntöön, ja niitä voi olla vaikea peruuttaa, kun olosuhteet paranevat. Monissa alhaisen tulotason maissa ja kehittyvien markkinoiden maissa institutionaaliset rajoitukset ja kapea veropohja merkitsevät kuitenkin sitä, että vakauttajat ovat suhteellisen heikkoja. Jopa maissa, joissa vakauttimet ovat tehokkaampia, voi olla pakottava tarve kompensoida taloudellisen toimeliaisuuden menetys ja pakottavia syitä kohdistaa hallituksen kriisitoimenpiteet niille, jotka ovat välittömimmin sen tarpeessa.

Fiskaalinen kyky reagoida

Tarkka reaktio riippuu viime kädessä julkisen talouden liikkumavarasta, jota hallituksella on käytettävissään uusiin menoaloitteisiin tai veronalennuksiin – eli siitä, onko hallituksella käytettävissään kohtuullisin kustannuksin saatavissa lisärahoitusta tai onko sillä kykyä järjestellä nykyisiä menojaan uudelleen. Joillakin hallituksilla ei ollut mahdollisuutta vastata elvytystoimiin, koska niiden mahdolliset velkojat uskoivat, että lisämenot ja -lainaaminen aiheuttaisivat liian suuria paineita inflaatioon, valuuttavarantoihin tai valuuttakurssiin – tai viivästyttäisivät elpymistä viemällä liikaa resursseja paikalliselta yksityiseltä sektorilta (ns. crowding out). Velkojat ovat saattaneet myös epäillä joidenkin hallitusten kykyä kuluttaa viisaasti, peruuttaa elvytystoimet, kun ne on kerran otettu käyttöön, tai puuttua pitkään jatkuneisiin huolenaiheisiin, jotka liittyvät julkisen talouden rakenteellisiin heikkouksiin (kuten huonosta verorakenteesta tai veronkierrosta johtuviin kroonisesti alhaisiin verotuloihin, paikallishallinnon tai valtionyhtiöiden talouden heikkoon valvontaan tai kasvaviin terveydenhuoltokustannuksiin ja väestön ikääntymiseen). Toisten hallitusten kohdalla vakavammat rahoitusrajoitteet ovat edellyttäneet menoleikkauksia tulojen vähentyessä (vakauttajat toimivat). Korkean inflaation tai ulkoisen vaihtotaseen alijäämän maissa finanssipoliittiset elvytystoimet ovat todennäköisesti tehottomia ja jopa epätoivottavia.

Ohjeiden koolla, ajoituksella, koostumuksella ja kestolla on merkitystä. Poliittiset päättäjät pyrkivät yleensä räätälöimään elvytystoimien koon sen mukaan, minkä suuruiseksi he arvioivat tuotantokuilun – odotetun tuotannon ja sen tuotannon välisen eron, joka olisi, jos talous toimisi täydellä kapasiteetilla – suuruuden. Tarvitaan myös mittari, jolla mitataan elvytystoimien tehokkuutta tai tarkemmin sanottuna sitä, miten ne vaikuttavat tuotannon kasvuun (ns. kerroin). Kerroin on yleensä suurempi, jos vuoto on vähäisempää (esimerkiksi vain pieni osa elvytystoimista säästyy tai käytetään tuontiin), jos rahataloudelliset olosuhteet ovat suotuisat (korot eivät nouse finanssipoliittisen elvytystoimen seurauksena ja siten kumoa sen vaikutuksia) ja jos maan finanssipoliittista asemaa elvytystoimien jälkeen pidetään kestävänä. Kerrannaisvaikutukset voivat olla pieniä tai jopa negatiivisia, jos finanssipoliittinen elvytys herättää huolta kestävyydestä välittömästi seuraavalla kaudella tai pidemmällä aikavälillä, jolloin yksityinen sektori todennäköisesti torjuu valtion väliintuloa lisäämällä säästöjä tai jopa siirtämällä rahaa ulkomaille sen sijaan, että se investoisi tai kuluttaisi. Kerrannaisvaikutukset ovat yleensä suuremmat menotoimenpiteiden kuin veronalennusten tai tulonsiirtojen osalta ja pienemmät pienissä, avoimissa talouksissa (molemmissa tapauksissa vuotojen laajuuden vuoksi). Kokoonpanon osalta hallitukset joutuvat tekemään kompromissin, kun ne päättävät, kohdistetaanko elvytystoimet köyhille, joiden kohdalla on todennäköisempää, että ne käytetään täysimääräisesti ja että niillä on voimakas taloudellinen vaikutus, vai rahoitetaanko pääomainvestointeja, jotka voivat luoda työpaikkoja ja tukea pidemmän aikavälin kasvua, vai myönnetäänkö veronalennuksia, jotka voivat kannustaa yrityksiä palkkaamaan lisää työntekijöitä tai hankkimaan uusia pääomalaitteita. Käytännössä hallitukset ovat omaksuneet ”tasapainoisen” lähestymistavan ja toteuttaneet toimenpiteitä kaikilla näillä aloilla.

Ajoituksen osalta voidaan todeta, että menotoimenpiteiden toteuttaminen (ohjelmien tai hankkeiden suunnittelu, hankinnat, toteutus) vie usein aikaa, ja kun toimenpiteet on otettu käyttöön, ne voivat olla voimassa kauemmin kuin on tarpeen. Jos laskusuhdanteen odotetaan kuitenkin pitkittyvän (kuten äskettäinen kriisi), viiveistä voi olla vähemmän huolta: jotkin hallitukset painottivat jo valmiiksi tutkittujen ja käynnistysvalmiiden ”shovel-ready” -hankkeiden toteuttamista. Kaikista näistä syistä elvytystoimien olisi oltava oikea-aikaisia, kohdennettuja ja tilapäisiä – ne olisi peruutettava nopeasti, kun olosuhteet paranevat.

Vakauttajien reagointikykyä ja soveltamisalaa voidaan parantaa esimerkiksi progressiivisemmalla verojärjestelmällä, jossa suurituloisia kotitalouksia verotetaan korkeammin kuin pienituloisia kotitalouksia. Siirtomaksut voidaan myös kytkeä nimenomaisesti taloudellisiin olosuhteisiin (esimerkiksi työttömyysasteeseen tai muihin työmarkkinatekijöihin). Joissakin maissa finanssipoliittisilla säännöillä pyritään rajoittamaan menojen kasvua noususuhdanteen aikana, jolloin tulojen – erityisesti luonnonvaroista saatavien tulojen – kasvu on suurta ja rajoitukset vaikuttavat vähemmän sitovilta. Muualla ohjelmien muodollisilla tarkistus- tai päättymismekanismeilla (”sunset”) pyritään varmistamaan, että uudet aloitteet eivät ylitä alkuperäistä tarkoitustaan. Keskipitkän aikavälin kehykset, jotka kattavat ja arvioivat kattavasti tulot, menot, varat ja velat sekä riskit, parantavat poliittista päätöksentekoa koko suhdannekierron ajan.

Suuret alijäämät ja kasvava julkinen velka

Fiskaaliset alijäämät ja julkinen velka (velan suhde BKT:hen) ovat kasvaneet jyrkästi monissa maissa, mikä johtuu kriisin vaikutuksista BKT:hen ja verotuloihin sekä finanssipoliittisten kriisinhallintatoimien kustannuksista. Rahoitus- ja teollisuussektoreille annetut tuet ja takaukset ovat lisänneet huolta valtioiden taloudellisesta terveydestä. Monilla mailla on varaa ylläpitää maltillisia julkisen talouden alijäämiä pitkiä aikoja, sillä kotimaiset ja kansainväliset rahoitusmarkkinat sekä kansainväliset ja kahdenväliset kumppanit ovat vakuuttuneita maiden kyvystä täyttää nykyiset ja tulevat velvoitteet. Liian suuret ja liian pitkään jatkuvat alijäämät voivat kuitenkin heikentää tätä luottamusta. Koska IMF oli tietoinen näistä riskeistä tämänhetkisessä kriisissä, se kehotti vuoden 2008 lopulla ja vuoden 2009 alussa hallituksia laatimaan neliportaisen finanssipoliittisen strategian, jonka avulla voidaan varmistaa vakavaraisuus: elvytystoimilla ei saisi olla pysyviä vaikutuksia alijäämiin, keskipitkän aikavälin kehyksiin olisi sisällyttävä sitoutuminen julkisen talouden korjaamiseen olosuhteiden kohentuessa, olisi määriteltävä ja pantava täytäntöön rakenteellisia uudistuksia kasvun lisäämiseksi ja maiden, joihin kohdistuu keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä väestökehitykseen liittyviä paineita, olisi sitouduttava päättäväisesti selkeisiin strategioihin terveydenhuolto- ja eläkeuudistusta varten. Vaikka kriisin pahimmat vaikutukset ovat väistymässä, finanssipoliittiset haasteet ovat edelleen merkittäviä erityisesti Euroopan ja Pohjois-Amerikan kehittyneissä talouksissa, ja tämä strategia on edelleen yhtä pätevä kuin ennenkin.