Warum sich Amerika gegen den Internationalen Strafgerichtshof stellt

Nach US-Recht kann die Regierung Sanktionen gegen jedes Land, jede Organisation oder jede Person verhängen, die eine „ungewöhnliche und außergewöhnliche Bedrohung“ für die nationale Sicherheit oder die Außenpolitik der USA darstellt. In der Vergangenheit haben die Vereinigten Staaten Sanktionen im Zusammenhang mit dem Terrorismus und der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen sowie gegen Länder wie Iran, Nordkorea und Syrien verhängt. Am 2. September dieses Jahres markierte Außenminister Mike Pompeo eine neue Richtung in der US-Politik, indem er Sanktionen gegen zwei hochrangige Beamte einer auf einem Vertrag basierenden internationalen Organisation ankündigte, der die meisten wichtigen Verbündeten der USA angehören, nämlich dem Internationalen Strafgerichtshof (IStGH). Dieser Schritt wird den meisten Europäern als eklatanter Angriff auf die internationale Rechtsstaatlichkeit vorkommen, aber er ist auch der Höhepunkt einer sich entwickelnden Konfrontation zwischen den USA und dem IStGH, die bis zur Gründung der Organisation zurückreicht.

Der IStGH wurde 1998 durch das Römische Statut mit dem Auftrag gegründet, die Verantwortlichen für die schwersten internationalen Verbrechen – Kriegsverbrechen, Verbrechen gegen die Menschlichkeit und Völkermord – zu verfolgen. Die europäischen Länder gehörten zu den stärksten Befürwortern des Gerichtshofs, da sie ihn als einen Schritt in Richtung einer Welt sehen, in der niemand für Massengräueltaten straffrei bleibt. Doch der Gerichtshof basiert auf einem Vertrag, und viele der mächtigsten Staaten der Welt bleiben außen vor – darunter die USA, Russland und China. Das Spannungsverhältnis zwischen der Vision von Gerechtigkeit, die der IStGH verkörpert, und den Realitäten der internationalen Machtpolitik war von Anfang an vorhanden und hat sich besonders in den schwankenden und turbulenten Beziehungen des Gerichtshofs zu den USA gezeigt.

Nach dem Römischen Statut ist der IStGH für die Verfolgung von Verbrechen zuständig, die von Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten begangen wurden, aber auch für Verbrechen, die auf dem Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten begangen wurden, selbst wenn die Verantwortlichen Bürger eines Landes sind, das nicht Mitglied des Gerichtshofs ist. Die USA haben sich bei den Verhandlungen, die zur Gründung des IStGH führten, heftig gegen diese Bestimmung gewehrt, weil sie befürchteten, dass dadurch auch US-Bürger strafrechtlich verfolgt werden könnten. Die USA betrachten die strafrechtliche Verfolgung ihrer Bürger vor einem internationalen Gremium ohne ihre Zustimmung als eine Verletzung ihrer Souveränität. Die Befürworter des IStGH argumentieren, dass Staaten, die Ausländer für Kriegsverbrechen, die auf ihrem Hoheitsgebiet begangen wurden, vor ihren eigenen Gerichten belangen können, die Befugnis haben, diese Befugnis an ein internationales Gericht wie den IStGH zu übertragen.

Es wäre für den IStGH sehr schwer, einen tragfähigen Fall gegen einen US-Bürger zu entwickeln, wenn die USA nicht kooperieren

Die Anfangsjahre des Gerichtshofs fielen in die Zeit der Präsidentschaft von George W. Bush, der eine Reihe von Maßnahmen ergriff, um ein mögliches Vorgehen gegen US-Bürger zu begrenzen. Die USA überzeugten den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen, eine Reihe von Ausnahmeregelungen für Friedenstruppen zu verabschieden, die verhinderten, dass gegen Soldaten aus Nicht-ICC-Mitgliedsländern ermittelt oder sie strafrechtlich verfolgt werden konnten (nach der Aufdeckung des Gefängnisskandals von Abu Ghraib im Jahr 2004 wurden diese Ausnahmeregelungen jedoch nicht mehr beantragt). Bush startete auch eine Kampagne zur Erlangung bilateraler Immunitätsabkommen mit anderen Ländern und widerrief formell die Unterzeichnung des Römischen Statuts durch die USA (unter Bill Clinton hatten die USA den Vertrag zwar unterzeichnet, aber nicht ratifiziert, was bedeutete, dass die USA zwar nicht daran gebunden waren, aber verpflichtet waren, keine Maßnahmen zu ergreifen, die Ziel und Zweck des Vertrags vereiteln würden). Die Obama-Regierung engagierte sich stärker für den IStGH, unternahm aber keine Schritte zur Ratifizierung des Statuts.

Auch der IStGH schien in den ersten Jahren seiner Tätigkeit jede Konfrontation mit Großmächten zu vermeiden, da er sich als junges internationales Gremium etablieren wollte. Der erste Ankläger, Luis Moreno Ocampo, ging bei der Einleitung von Ermittlungen, bei denen Interessen von Großmächten im Spiel waren, mit auffallender Vorsicht vor. Afghanistan trat dem IStGH im Jahr 2003 bei, was dem Gericht die Zuständigkeit für alle Verbrechen gab, die dort nach diesem Datum begangen wurden, und Ocampo leitete 2006 eine vorläufige Untersuchung der Situation in Afghanistan ein. Doch trotz der anhaltenden Gewalt in dem Land beantragte die Staatsanwaltschaft erst 2017 unter Ocampos Nachfolgerin Fatou Bensouda die Erlaubnis, eine vollständige Untersuchung einzuleiten. Ähnlich lange Verzögerungen gab es bei der Untersuchung von Kolumbien (ebenfalls ein sensibles Land für die USA) und Georgien (wo Russland direkt involviert war) durch den Gerichtshof. Die Zurückhaltung des Gerichts in diesen Fällen stand im Gegensatz zu der Geschwindigkeit, mit der es in einigen afrikanischen Fällen vorging, und trug zu dem Eindruck bei, dass sich der IStGH zu sehr auf Afrika konzentrierte.

Noch auffälliger ist, dass die Vorverfahrenskammer des Gerichtshofs, nachdem Bensouda um die Erlaubnis ersucht hatte, eine Untersuchung in Afghanistan einzuleiten, dieses Ersuchen im Jahr 2019 zunächst mit der Begründung ablehnte, dass es nicht „im Interesse der Justiz“ sei, weiterzumachen. Ermittlungen ohne die Unterstützung der beteiligten Länder können schwierig sein, und sowohl Afghanistan als auch die USA hätten sich einer Zusammenarbeit mit dem Gericht widersetzt. Der Schritt der Kammer wurde jedoch weithin als Beeinträchtigung der richterlichen Unabhängigkeit kritisiert, um eine Konfrontation mit den USA zu vermeiden, und wurde in diesem Jahr von der Berufungskammer des IStGH gekippt. Bensouda hat erklärt, dass ihre Untersuchung mögliche Verbrechen der Taliban, der afghanischen Streitkräfte und der US-Streitkräfte untersucht, einschließlich der Misshandlung von Gefangenen, die im Rahmen des „Kriegs gegen den Terror“ der USA festgehalten werden. Pompeo sagte nach der Genehmigung der Untersuchung, es handele sich um „eine wahrhaft atemberaubende Aktion einer nicht rechenschaftspflichtigen politischen Institution, die sich als Rechtsorgan ausgibt“. Im Juni erließ Trump eine Durchführungsverordnung, die Sanktionen gegen den IStGH ermöglicht. Letzte Woche benannte er Bensouda und den Leiter der Rechtsprechungsabteilung, Phakiso Mochochoko, als Zielpersonen.

In der Praxis sind die Chancen, dass der IStGH tatsächlich einen US-Bürger strafrechtlich verfolgen wird, minimal, da es sehr schwierig wäre, angesichts der mangelnden Kooperationsbereitschaft der USA einen tragfähigen Fall zu entwickeln, und es noch unwahrscheinlicher ist, dass das Gericht jemals das Gewahrsam über einen Amerikaner erlangen würde, den es anklagen will. Nichtsdestotrotz hat die Trump-Administration im Einklang mit ihrer hyperaggressiven Haltung gegenüber multilateralen Organisationen die Gelegenheit ergriffen, dem Gerichtshof einen potenziell weitreichenden Schlag zu versetzen. Das Vorgehen der USA ist auch als Reaktion auf die derzeitige Prüfung der israelischen Maßnahmen in Palästina durch den Gerichtshof zu verstehen, eine Prüfung, die die Trump-Administration entschieden ablehnt. Eine entscheidende Frage ist nun, wie aggressiv die USA versuchen werden, ihre Sanktionen durchzusetzen. Wie unter anderem die Maßnahmen gegen den Iran gezeigt haben, können die US-Sanktionen ein enorm wirkungsvolles Instrument sein, da die Zielländer an der Durchführung von Transaktionen auf Dollarbasis gehindert werden.

Zum Glück für Bensouda und Mochochoko zahlt der IStGH ihre Gehälter in Euro. Zumindest scheint es wahrscheinlich, dass die USA Bensouda daran hindern werden, persönlich bei der UNO zu erscheinen. Die USA könnten aber auch versuchen, die Afghanistan-Ermittlungen des Gerichtshofs insgesamt zu unterbinden, indem sie gegen Organisationen und Unternehmen vorgehen, mit denen sie Geschäfte machen. Es ist sicher, dass Europa und andere Mitgliedsländer es vorziehen würden, eine Auseinandersetzung mit den USA über den IStGH zu vermeiden, aber ebenso sicher ist, dass sie sich verpflichtet fühlen würden, den Gerichtshof zu verteidigen, wenn die Trump-Regierung versucht, ihn außer Gefecht zu setzen.