Von der Wohlfahrt zur Arbeit: What the Evidence Shows

Die amerikanische Öffentlichkeit hat deutlich gemacht, dass die Arbeit von Sozialhilfeempfängern ein entscheidendes Ziel der staatlichen und bundesstaatlichen Sozialhilfegesetze ist, dessen Verfolgung höchste Priorität in der Sozialhilfepolitik verdient. Eines der vier Ziele, die der Kongress in der Wohlfahrtsreform von 1996 aufführte, war die Förderung von Arbeitsvorbereitung und Arbeit. Die Arbeit von Sozialhilfeempfängern wird weithin als Teil des Gesellschaftsvertrags angesehen – als Gegenleistung für die Gewährung von Einkommensunterstützung – sowie als Quelle von Selbstwertgefühl und Selbstvertrauen bei alleinstehenden Müttern. Dies wiederum soll die Chancen der Mütter auf eine langfristige wirtschaftliche Verbesserung für sich selbst und ihre Kinder erhöhen.

Nachdem nun fünf Jahre seit der Verabschiedung der Reformen von 1996 vergangen sind, zeigt sich, dass zwar viele Erfolge erzielt wurden, es aber auch noch Bedenken gibt, die der Kongress bei der Neugenehmigung diskutieren sollte. In diesem Kurzbericht werden sowohl die Beweise als auch die Bedenken untersucht.

Beschäftigung unter alleinstehenden Müttern hat zugenommen

Der wichtigste Beweis dafür, dass Fortschritte bei der Unterstützung von Müttern, die von der Sozialhilfe leben, gemacht wurden, ist der dramatische Anstieg der Beschäftigungsquoten unter alleinstehenden Müttern im letzten Jahrzehnt. Die Beschäftigungsquoten unter alleinstehenden Müttern, der von der Sozialhilfe-Reform am stärksten betroffenen Gruppe, steigen seit über 15 Jahren langsam an, haben aber seit 1994 einen deutlichen Sprung gemacht (Abbildung 1). Die Beschäftigungsquoten stiegen von 60 % im Jahr 1994 auf 72 % im Jahr 1999, was im historischen Vergleich einen sehr starken Anstieg darstellt. Bei alleinerziehenden Müttern, die noch nie verheiratet waren (die Gruppe mit dem niedrigsten Bildungsniveau und einigen der höchsten Sozialhilfeempfängerquoten), stieg die Beschäftigungsquote im gleichen Zeitraum sogar noch stärker an, nämlich von 47 % auf 65 %.

Dieser Anstieg ist nicht ausschließlich auf die Sozialreform zurückzuführen. Ein Teil des Anstiegs ist auf die robuste Wirtschaft und das längste und stärkste Wachstum in Friedenszeiten in den letzten 50 Jahren zurückzuführen. Bis zur jüngsten Konjunkturabschwächung griffen die Arbeitgeber, die verzweifelt nach Arbeitskräften suchten, auf alleinerziehende Mütter und andere benachteiligte Personen zurück.

Ein weiterer Faktor, der die Beschäftigung fördert, ist die Ausweitung des Earned Income Tax Credit (EITC), der große finanzielle Anreize zur Arbeit bietet. Angesichts des Einkommenszuwachses, den der EITC bietet (bis zu 4.000 Dollar pro Jahr für Familien mit zwei Kindern), wurden viele Frauen ermutigt, zu versuchen, aus der Sozialhilfe auszusteigen. Zu den weiteren Unterstützungsmaßnahmen für Frauen, die aus der Sozialhilfe ausscheiden, sowie für diejenigen, die nie Sozialhilfe bezogen haben, gehören erhöhte Kinderbetreuungszuschüsse, Lebensmittelmarken und Gesundheitsleistungen durch Medicaid und die staatlichen Krankenversicherungsprogramme für Kinder. Trotz dieser anderen Faktoren steht jedoch außer Frage, dass die Reform der Sozialhilfe eine bedeutende Rolle bei der Erhöhung der Beschäftigung von alleinstehenden Müttern gespielt hat. Selbst Forschungsstudien, die versucht haben, die relativen Beiträge der verschiedenen Kräfte auf die Beschäftigungsquoten aufzuschlüsseln, unterstützen diese Schlussfolgerung.

Die meisten Frauen, die aus der Wohlfahrt ausscheiden, finden Arbeit

Diese allgemeinen Trends verlangen nach genaueren Angaben darüber, wie es einzelnen Familien im Zuge der Wohlfahrtsreform ergangen ist. Der größte Teil der Erkenntnisse stammt aus Daten über Frauen, die von der Sozialhilfe profitiert haben, aber aus dieser ausgeschieden sind, vor allem über diejenigen, die vor 1996 aus dem Programm „Hilfe für Familien mit abhängigen Kindern“ (AFDC) ausgeschieden sind, oder über diejenigen, die nach 1996 aus dem Nachfolgeprogramm, der „Vorläufigen Unterstützung für bedürftige Familien“ (TANF), ausgeschieden sind. Die meisten Staaten haben solche Studien durchgeführt. Eine kürzlich vom US-Gesundheitsministerium durchgeführte Überprüfung dieser Studien hat ergeben, dass die Beschäftigungsquote bei Aussteigern aus der Sozialhilfe unmittelbar nach dem Ausstieg aus der Sozialhilfe bei etwa 60 Prozent liegt. Darüber hinaus arbeiteten etwa drei Viertel der aus der Sozialhilfe ausgetretenen Personen zu irgendeinem Zeitpunkt im ersten Jahr nach dem Ausscheiden aus der Sozialhilfe. Wenn Sozialhilfeempfänger arbeiten, dann in der Regel Vollzeit. Ihre Stundenlöhne liegen zwischen 7 und 8 Dollar pro Stunde und damit etwas über dem Mindestlohn. Diejenigen, die arbeiten, verdienen etwa 3.000 Dollar pro Quartal oder 12.000 Dollar jährlich. Der Jahreslohn ist jedoch zu hoch angesetzt, da die meisten Aussteigerinnen nicht vier Quartale hintereinander arbeiten, sondern nur etwas mehr als ein Drittel, was auf ein potenzielles Problem bei der Beibehaltung und Stabilität der Beschäftigung hindeutet.

Diese Beschäftigungsquoten sind wesentlich höher, als Kritiker der Reformen von 1996 befürchtet hatten; einige sagten voraus, dass Familien nach den Reformen mittellos und obdachlos werden würden oder dass es nicht genügend Arbeitsplätze für Frauen geben würde, die die Sozialhilfe verlassen. Zumindest im Durchschnitt ist dies nicht eingetreten. Die Tatsache, dass 60 bis 75 Prozent der Frauen, die aus der Sozialhilfe ausschieden, eine Beschäftigung fanden, ist besonders bemerkenswert, wenn man bedenkt, dass in den zehn Jahren vor der Reform die Beschäftigungsquote von Müttern, die AFDC bezogen, nie mehr als 9 Prozent betrug. Ebenso bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang die Tatsache, dass fast 30 % der Frauen, die derzeit Sozialhilfe beziehen, jetzt beschäftigt sind.

Die Beschäftigungsquote von 60 % der Frauen, die aus der Sozialhilfe ausscheiden, unterscheidet sich nicht wesentlich von derjenigen der Frauen, die das AFDC-Programm vor der Sozialhilfereform verlassen haben. Die Beschäftigungsquoten lagen im Zeitraum 1984 bis 1996 zwischen 48 % und 65 %, wobei sie je nach Wirtschaftslage und Region des Landes variierten. Diese Quoten sind ähnlich hoch wie die Quoten nach der Reform. Dies ist überraschend, weil in dieser Ära der Reform viel mehr Frauen aus der Sozialhilfe ausgeschieden sind als in jeder anderen Periode zuvor, und viele derjenigen, die kürzlich ausgeschieden sind, sind stärker benachteiligt als Frauen, die in früheren Perioden aus der Sozialhilfe ausgeschieden sind. Die Tatsache, dass die Beschäftigungsquoten der Aussteigerinnen nicht niedriger waren als die der früheren Aussteigerinnen, untermauert die starke Wirkung der Sozialreform.

Darüber hinaus zeigen zufällige Auswertungen von Programmen aus der Zeit vor der Reform von 1996, die zeitliche Begrenzungen und Arbeitsanforderungen enthielten und in ihrem Charakter den von den Bundesstaaten eingeführten Programmen nach 1996 recht nahe kamen, ebenfalls positive Auswirkungen auf Beschäftigung und Einkommen. Die Beschäftigungs- und Einkommenszuwächse in diesen Demonstrationsprogrammen sind die durchschnittlichen Zuwächse sowohl für Frauen, die aus der Sozialhilfe herausgefallen sind, als auch für Frauen, die in der Sozialhilfe geblieben sind, und stellen daher ein umfassenderes Maß dar als Studien, die sich nur auf die Herausgefallenen beziehen.

Zwei der wichtigsten Reformen in der Gesetzgebung von 1996 waren die Einführung von bundesweiten Zeitbegrenzungen für die Dauer des Sozialhilfebezugs und die Anwendung strengerer Sanktionen für die Nichterfüllung von Arbeitsanforderungen und anderen Vorschriften. Es stellt sich natürlich die Frage, wie es den Frauen ergangen ist, die eine zeitliche Begrenzung erreicht haben oder sanktioniert wurden, im Vergleich zu den Frauen, die die Sozialhilfe freiwillig oder aufgrund anderer Anreize verlassen haben. Die Fristen hatten bisher nur relativ geringe Auswirkungen, da die meisten Bundesstaaten die fünfjährige Höchstdauer beibehalten haben und daher eine große Zahl von Leistungsempfängern erst im Spätherbst 2001 in den Genuss der Fristen kam. Einige Staaten haben zwar kürzere Fristen als fünf Jahre, aber sie haben eine große Anzahl von Familien von diesen Fristen ausgenommen und eine große Anzahl von Verlängerungen gewährt. Diese Ausnahmeregelungen und Verlängerungen wurden in der Regel den am stärksten benachteiligten Familien gewährt, so dass in diesen wenigen Staaten vor allem Familien mit einem hohen Beschäftigungsgrad und Einkommen (während des TANF-Bezugs) die Fristen erreichen. Dies hat zur Folge, dass in den ein oder zwei Staaten, in denen eine beträchtliche Anzahl von Familien aus der Sozialhilfe ausgeschieden ist, weil sie ein Zeitlimit erreicht haben, die Beschäftigungsquoten dieser Aussteiger nach der Sozialhilfe recht hoch sind (z. B. 80 %). In anderen Staaten, in denen weniger Familien die Befristung in Anspruch genommen haben, unterscheiden sich die Beschäftigungsquoten von Aussteigern mit Befristung nicht von denen anderer Aussteiger.

Mehr ist über die Sanktionen bekannt, da sie die meiste Zeit seit 1996 und in einigen Fällen sogar schon vorher in Kraft waren. Es wurden viel mehr Frauen mit Sanktionen belegt als von Befristungen betroffen waren. Die Studien über Frauen, die aufgrund von Sanktionen aus der Sozialhilfe ausgeschieden sind, zeigen, dass diese Frauen mit geringerer Wahrscheinlichkeit einen Arbeitsplatz haben als andere, die aus der Sozialhilfe ausgeschieden sind. Dies scheint darauf zurückzuführen zu sein, dass sanktionierte Sozialhilfeempfängerinnen tendenziell weniger gebildet sind, geringere berufliche Qualifikationen haben und sich in einem schlechteren Gesundheitszustand befinden als andere Sozialhilfeempfängerinnen. Leider deuten diese Ergebnisse darauf hin, dass Sanktionen häufig gegen Frauen verhängt werden, die am stärksten benachteiligt sind und die größten Schwierigkeiten mit der Arbeit haben.

Frauen, die aus der Sozialhilfe ausscheiden, haben niedrige Einkommen

Trotz des hohen Beschäftigungsniveaus von Frauen, die aus der Sozialhilfe ausgeschieden sind, steigt ihr Einkommen nach dem Ausscheiden aus der Sozialhilfe nur geringfügig an. Bei etwa der Hälfte der Frauen steigt das Einkommen unmittelbar nach dem Ausscheiden aus der Sozialhilfe, während es bei der anderen Hälfte sinkt. Nach ein oder zwei Jahren ohne Sozialhilfe übersteigen die Einkommenszuwächse leicht die Verluste bei den TANF-Leistungen. Wird das EITC-Einkommen hinzugerechnet, sind die Zuwächse noch etwas höher.

Die größte Einkommensveränderung nach dem Ausscheiden aus der Sozialhilfe ergibt sich jedoch aus dem höheren Einkommen von anderen Familienmitgliedern (allerdings nur sehr wenig von Freunden und anderen nicht verwandten Personen). Dieses Einkommen ist ein größerer Bestandteil des Gesamteinkommens des Haushalts als das eigene Einkommen oder das Einkommen aus TANF und Lebensmittelmarken. Infolge des zusätzlichen Einkommens aus dieser Quelle steigt das Gesamteinkommen des Haushalts nach zwei Jahren ohne Sozialhilfe um etwa 20 %. Das Einkommen von anderen Haushaltsmitgliedern ist also ein wesentlicher Bestandteil der Einkommenssicherung von Frauen, die aus der Sozialhilfe ausscheiden.

Demonstrationen mit Zufallszuweisung, bei denen die Auswirkungen verschiedener staatlicher Sozialreformpläne aus der Zeit vor 1996 gemessen wurden, liefern zusätzliche Belege für die Auswirkungen der Sozialreform auf das Einkommen. In den Staaten, deren Pläne den nach 1996 umgesetzten am ähnlichsten waren (diejenigen mit Arbeitsanforderungen und zeitlichen Begrenzungen), blieb das Einkommen drei Jahre nach Beginn der Reformen im Wesentlichen unverändert. Allerdings wurden weder der EITC noch das Einkommen anderer Familienmitglieder in die Einkommensberechnung einbezogen, so dass es wahrscheinlich ist, dass tatsächlich einige Einkommenszuwächse erzielt wurden, möglicherweise in der gleichen Größenordnung von 20 Prozent, wie sie in anderen Studien festgestellt wurden.

Diese Demonstrationen zeigen auch, dass das Einkommen ohne Einkommensberücksichtigung aus mehreren Gründen wahrscheinlich nicht stark ansteigen wird. Zum einen arbeiten viele Frauen in Teilzeit und haben daher ein recht bescheidenes Einkommen, das nicht ausreicht, um die entgangenen Leistungen zu kompensieren. Ein weiterer Grund ist, dass viele Frauen mit Sanktionen belegt werden, obwohl sie nur wenig oder gar nichts verdienen und trotzdem Leistungen verlieren. Ein dritter Grund ist, dass viele Staaten die TANF-Leistungen um einen Dollar kürzen, wenn der Verdienst steigt (zumindest wenn die Frauen in der Sozialhilfe verbleiben), und damit jeden Einkommenszuwachs zunichte machen, der sich aus vermehrter Arbeit ergeben könnte.

Der EITC hat wesentlich dazu beigetragen, dass das Haushaltseinkommen nicht so stark gesunken ist, wie es könnte. Viele Frauen, die keine Sozialhilfe beziehen, erhalten den EITC jedoch nicht, wenn sie nicht in der Lage waren, eine dauerhafte Beschäftigung zu finden. Andere, die arbeiten, verdienen nicht genug, um den Höchstbetrag des EITC zu erreichen, und wieder andere beantragen ihn nicht in ihrer Steuererklärung. Somit hat der EITC einigen Familien geholfen, aber nicht allen, und Familien mit Einkommensrückgängen sind tendenziell diejenigen, die am wenigsten davon profitiert haben.

Studien zeigen auch, dass der Bezug von Lebensmittelmarken und Medicaid bei Aussteigern aus der Sozialhilfe zurückgeht. Es scheint, dass dieser Rückgang nicht so sehr auf den Verlust der Anspruchsberechtigung zurückzuführen ist, sondern vielmehr auf eine geringere Teilnahme trotz Anspruchsberechtigung, möglicherweise weil der Zugang zu den Ämtern, die die Anspruchsberechtigung festlegen, schwer zu erhalten ist. Aus welchem Grund auch immer, sind niedrige Quoten für den Bezug von Lebensmittelmarken und Medicaid ein erhebliches Problem unter TANF-Austretenden.

Frauen, die die Sozialhilfe verlassen haben, sind nicht die einzigen alleinstehenden Mütter, deren Einkommen sich seit der Reformgesetzgebung von 1996 verändert hat. Alleinerziehende Mütter mit niedrigem Einkommen, die sich dafür entschieden haben, die Sozialhilfe zu verlassen, um auf dem Arbeitsmarkt Fuß zu fassen, hatten ebenfalls Einkommenssteigerungen zu verzeichnen. Die Tatsache, dass die Einkommen einkommensschwacher alleinerziehender Mütter insgesamt gestiegen sind, während die Einkommen derjenigen, die die Sozialhilfe verlassen haben, relativ stagniert haben, deutet darauf hin, dass die Einkommen dieser „Nicht-Eintretenden“ tatsächlich gestiegen sind, wahrscheinlich weil sie mehr Stunden arbeiten.

Einigen Aussteigern geht es nicht gut

Die Kehrseite der hohen Beschäftigungsquoten von 60 bis 75 Prozent der Frauen, die die Sozialhilfe verlassen haben, ist, dass 25 bis 40 Prozent dieser Frauen nicht arbeiten. Einige Studien haben sogar ergeben, dass in einigen Gebieten bis zu 18 % der Frauen, die aus der Sozialhilfe herausgefallen sind, ein ganzes Jahr lang nicht gearbeitet haben.

Diese Gruppe gibt Anlass zur Sorge. Da sie ihre Sozialhilfeleistungen verloren haben und kein Einkommen haben, haben sie ein geringeres Einkommen als nicht arbeitende Frauen, die noch TANF beziehen. Ein Teil dieser nicht erwerbstätigen Aussteigerinnen hat einen Verwandten, Ehegatten oder Partner, der ein gewisses Einkommen in den Haushalt einbringt, und andere ergänzen ihr Einkommen mit Leistungen aus anderen staatlichen Programmen.

Eine der häufigsten Programmleistungen, die diese Gruppe erhält, sind Invaliditätsleistungen entweder aus dem Supplemental Security Income Programm oder dem Social Security Disability Insurance Programm für die Mutter oder ihre Kinder. Die Tatsache, dass viele Familien, die aus der Sozialhilfe ausscheiden, Invaliditätsleistungen erhalten, spiegelt die hohe Prävalenz von Gesundheitsproblemen und Behinderungen wider, die die Arbeit behindern. Doch selbst mit dem Einkommen von anderen Familienmitgliedern und aus staatlichen Programmen haben nicht erwerbstätige Aussteiger ein deutlich geringeres Einkommen als zu Zeiten der Sozialhilfe. Folglich war der Ausstieg aus der Sozialhilfe für diese Frauen und ihre Kinder besonders nachteilig.

Die Existenz einer solchen Gruppe zeigt, dass es große Unterschiede in den Erfahrungen von Aussteigern aus der Sozialhilfe gibt, denn während es einigen einigermaßen gut geht, geht es anderen nicht so gut. Es überrascht nicht, dass die Beschäftigungsquoten von Personen mit geringerem Bildungsniveau deutlich unter denen von Personen mit höherem Bildungsniveau liegen und dass die Armutsquoten höher sind, ebenso wie die Beschäftigungs- und Armutsquoten von Personen, die sich in einem relativ schlechten Gesundheitszustand befinden.

Zuweisungsstudien zu zeitlich begrenzten Sozialhilfereformen vor 1996 zeigen einige Hinweise darauf, dass die Sozialhilfereform dazu führt, dass ein größerer Teil der Familien mit einem unterdurchschnittlichen Einkommen endet. Das Vorhandensein einer Gruppe von Frauen, die die Sozialhilfe verlassen haben und denen es nicht gut geht, steht im Einklang mit umfassenderen Trendstudien, die zeigen, dass die ärmsten Familien mit alleinerziehenden Müttern in der Zeit nach der Reform Einkommenseinbußen hinnehmen mussten.

Die Zahl der Frauen, die Sozialhilfe beantragen, ist zurückgegangen

Wie bereits erwähnt, sind nicht nur Frauen, die früher Sozialhilfe bezogen und die Sozialhilfe verlassen haben, von der Sozialreform betroffen. Einige Frauen haben sich dafür entschieden, nach der Reform keine Sozialhilfe mehr zu beantragen, weil sie möglicherweise durch die Arbeitsanforderungen und andere neue Auflagen, die mit dem Bezug von Sozialhilfe verbunden sind, entmutigt wurden, und weil sie möglicherweise durch die gute Wirtschaftslage ermutigt wurden, keine Sozialhilfe mehr zu beantragen und zu arbeiten. Andere Frauen haben einen Antrag auf Sozialhilfe gestellt, wurden aber abgelehnt.

Über zwanzig Staaten haben formelle Umleitungsprogramme, die Frauen durch finanzielle Anreize und andere Mittel ermutigen, nicht in die Sozialhilfe einzutreten. In mehr als dreißig Staaten gibt es entweder Ausweichmaßnahmen oder Arbeitsauflagen, die erfüllt werden müssen, bevor ein Anspruch auf Leistungen besteht.

Der Rückgang der Zahl der Frauen, die in die TANF-Liste aufgenommen werden, war in der Zeit nach der Reform sehr groß. In einigen Bundesstaaten war der Rückgang bei den Eintritten in die Sozialhilfe quantitativ wichtiger als der Anstieg bei den Austrittsraten, um den Rückgang der Fallzahlen zu erklären. Dieses Ergebnis wirft ein anderes Licht auf den Rückgang der Fallzahlen und zeigt, dass es neben den Aussteigern eine wichtige Gruppe von Frauen gibt, deren Beschäftigung, Verdienst und Einkommen für die politischen Entscheidungsträger von Interesse sein sollten.

Leider wurden bisher keine Studien durchgeführt, die diese Gruppe untersuchen, so dass ihr Beschäftigungsstatus und ihr Wohlbefinden unbekannt bleiben. Die Studien, die einen starken Anstieg der Beschäftigungsquoten alleinstehender Mütter nach der Reform gezeigt haben und die notwendigerweise sowohl diejenigen, die die Sozialhilfe verlassen haben, als auch diejenigen, die nicht in die Sozialhilfe eingetreten sind, zusammenfassen, deuten jedoch stark darauf hin, dass die Beschäftigungsquoten von Frauen, die sich entschieden haben, nicht in das Sozialhilfesystem einzutreten, hoch sind.

Probleme bei der Wiederzulassung

Das Gesamtbild der Beschäftigung alleinstehender Mütter im Gefolge der Sozialhilfereform ist positiv und deutet auf eine weit verbreitete Arbeit unter ehemaligen Sozialhilfeempfängern und unter alleinstehenden Müttern mit niedrigem Einkommen insgesamt hin. Angesichts dieser Errungenschaft sollte sich die Neugenehmigung auf Maßnahmen konzentrieren, die die verbleibenden Probleme angehen.

Es gibt zwei Hauptprobleme, die Aufmerksamkeit verdienen. Das eine ist die allgemeine Frage, wie die Einkommenszuwächse von Frauen verbessert werden können, die aus der Sozialhilfe ins Erwerbsleben übergegangen sind. Die Einkommenszuwächse sind für zu viele Familien zu bescheiden, wobei die Einkommenszuwächse nicht ausreichen, um Leistungskürzungen auszugleichen, und die Armutsquoten – obwohl sie niedriger sind als bei Familien, die in der Sozialhilfe verbleiben – nach wie vor hoch sind. Abgesehen von der Notwendigkeit, das Einkommen ehemaliger Sozialhilfefamilien um ihrer selbst willen zu erhöhen, sind Einkommenszuwächse durch den Ausstieg aus der Sozialhilfe langfristig notwendig, um finanzielle Anreize für Frauen zu schaffen, die Sozialhilfe zu verlassen und zu arbeiten. Sanktionen und Arbeitsauflagen können zwar weiterhin eingesetzt werden, um Frauen in die Arbeitswelt zu drängen, aber sie werden viel erfolgreicher sein, wenn die finanziellen Anreize in die gleiche Richtung gehen.

Mehr Unterstützung für berufstätige Familien in Form von mehr Hilfe bei der Kinderbetreuung, Unterstützung bei der Beförderung und anderen arbeitsbezogenen Dienstleistungen kann den Anreiz zur Arbeit wesentlich erhöhen. Mehr Frauen von einer Teilzeitbeschäftigung in eine Vollzeitbeschäftigung zu bringen, wäre ein weiterer Ansatz, der jedoch an seine Grenzen stößt, wenn keine adäquaten Kinderbetreuungs- und Transportmöglichkeiten vorhanden sind. Die Schaffung stärkerer finanzieller Anreize durch staatliche EITCs und verstärkte TANF-Einkommensabzüge sind ebenfalls möglich, auch wenn die letztgenannte Maßnahme dazu führt, dass Familien länger auf den TANF-Rollen bleiben. Größere Verbesserungen sind darüber hinaus wahrscheinlich nur durch höhere Einkünfte zu erzielen. Dies erfordert eine Ausweitung der Maßnahmen, die auf die Erhaltung des Arbeitsplatzes, die Verbesserung der Qualifikationen und die Berufsausbildung abzielen. Die Staaten fangen erst jetzt an, über diese Art von Maßnahmen nachzudenken, und haben noch einen langen Weg vor sich, bevor solche Maßnahmen weit verbreitet sind und sich erheblich auf die Einkommen auswirken.

Die zweite wichtige Frage ist, wie man Maßnahmen zur Unterstützung von Familien entwickeln kann, die besondere Schwierigkeiten bei der Aufnahme einer Beschäftigung haben. Diese Familien werden manchmal als „schwer zu versorgende“ Familien bezeichnet, obwohl dieser Begriff die Frage aufwirft, welche Art von Dienstleistungen erforderlich sind. Ein wichtiges Ergebnis der hier untersuchten Studien ist, dass viele dieser Familien weder von TANF noch von einem anderen wichtigen Wohlfahrtsprogramm abhängig sind. Vielmehr sind sie bereits auf sich allein gestellt, ohne Sozialhilfe und haben ein sehr geringes Einkommen. Jedes Leistungspaket, das sich hauptsächlich an TANF-Empfänger richtet, weil man davon ausgeht, dass die am stärksten benachteiligten Familien noch auf der Liste stehen, wird diese Familien nicht erreichen. Diese Tatsache erfordert eine erhebliche Ausweitung der Unterstützung auf die Nicht-TANF-Bevölkerung. Einige Bundesstaaten, insbesondere Wisconsin, haben sich eine solche Ausweitung zum Ziel gesetzt, aber die meisten Bundesstaaten sind weit davon entfernt, diese Bevölkerungsgruppe mit Dienstleistungen und Programmen tief zu durchdringen.

Die meisten Beobachter erkennen bereits an, dass die Entwicklung erfolgreicher politischer Maßnahmen, mit denen nicht erwerbstätige Familien in eine stabile Beschäftigung gebracht werden sollen, angesichts der gravierenden Schwierigkeiten, mit denen diese Familien konfrontiert sind, sehr schwierig sein wird. Zu diesen Schwierigkeiten gehören ein niedriges Bildungsniveau und geringe berufliche Qualifikationen, erhebliche gesundheitliche Probleme (sowohl körperlich als auch psychisch), Drogenmissbrauch und häusliche Gewalt. Die zahlreichen ineinander greifenden und sich überschneidenden Probleme, mit denen diese Familien konfrontiert sind, sollten jede optimistische Ansicht in Frage stellen, dass einfache Lösungen zu einer dauerhaften Beschäftigung und erheblichen Einkommenszuwächsen führen werden.

Angesichts dieser Schwierigkeiten ist eine offenere Diskussion über Unterstützungsmaßnahmen für strauchelnde Familien erforderlich, bei denen es unwahrscheinlich ist, dass sie kurz- oder sogar mittelfristig erhebliche Beschäftigungszuwächse erzielen können. Langfristige Bargeldunterstützung in Verbindung mit Berufsausbildung, Krankenversicherung und besseren Programmen zur Verringerung von Drogenmissbrauch, psychischen Problemen und häuslicher Gewalt müssen unabhängig von Beschäftigungserwägungen auf diese Bevölkerungsgruppe ausgerichtet werden. Während die starken Arbeitsanreize, die derzeit bestehen, beibehalten werden sollten, um den Familien weiterhin finanzielle Anreize zu bieten, auf einem höheren Niveau zu arbeiten, als sie es derzeit tun, werden die bloße Verstärkung der Arbeitsunterstützung und die weitere Erhöhung der Arbeitsanreize diesen Familien allein nicht viel helfen.

Fast alle Staaten haben bereits Schritte unternommen, um Programme für diese Familien zu entwickeln. Die Staaten haben damit begonnen, Familien mit schwerwiegenden Problemen zu identifizieren, die ein Hindernis für die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit darstellen, und dann ein geeignetes Dienstleistungsangebot für sie zu entwickeln. Die Staaten müssen diese Programme jedoch noch weiter ausbauen, bevor ein erfolgreiches Identifizierungsverfahren und eine angemessene Struktur für die Erbringung von Dienstleistungen geschaffen wird. Bei der Koordinierung der Behandlung dieser Familien mit den Beschäftigungsprogrammen können die Staaten als kurzfristige Strategie von der Möglichkeit Gebrauch machen, Ausnahmen von Arbeitsanforderungen und Fristen zu machen. Es sollten jedoch aktivere und aggressivere Maßnahmen ergriffen werden, um auf die Bedürfnisse dieser schwankenden Familien einzugehen, sowohl mit als auch ohne TANF.