Prima mea experiență cu o cerere de ajustare echitabilă (REA) a fost scurtă și decisivă. Directorul de program O-6 nu a aruncat-o la propriu în coșul de gunoi, dar era clar că dorea să o facă.
Mesajul său către antreprenorul de dezvoltare a fost să nu se aștepte la nicio acțiune din partea guvernului, în ciuda faptului că antreprenorul o menționa fastidios, lună de lună, pe un grafic care enumera afacerile de contracte nerezolvate. REA a rezultat în urma unui dezacord tehnic între contractant și guvern cu privire la cât de multe teste în cadrul domeniului de aplicare erau necesare pentru a rezolva în mod corespunzător o defecțiune de testare a navei spațiale.
În conformitate cu Federal Acquisition Regulation (FAR) subpartea 43.2, un contractant solicită o ajustare echitabilă – în esență, un tip de propunere – ca răspuns la un ordin de modificare unilaterală a contractului, dar alte modificări neplanificate ale condițiilor contractuale, cum ar fi o livrare cu întârziere a bunurilor furnizate de guvern (GFP) sau dispute privind domeniul de aplicare, pot determina contractantul să trimită o REA neașteptată.
În viața de zi cu zi a unui birou de program, REA sunt rare, deoarece modificările planificate ale contractului sunt însoțite de cereri de propuneri. De asemenea, atunci când contractantul și guvernul cad de acord asupra unei modificări neplanificate, managerul de program (PM) va trata REA în mod similar cu orice altă propunere. Cu toate acestea, atunci când REA este rezultatul unui dezacord cu privire la condițiile contractuale, la întârzierea lucrărilor sau la domeniul de aplicare (fie în ceea ce privește tipul sau amploarea), relația de lucru poate deveni tensionată, dacă nu este deja tensionată. Atât guvernul, cât și contractanții trebuie să cântărească aspectele legate de corectitudine și de datoria față de părțile interesate atunci când decid cum să procedeze.
Procesul de luare a deciziilor poate deveni încărcat emoțional, în detrimentul relației și al progresului programului.
În situația descrisă mai sus, REA a fost un mic obstacol care nu a amenințat succesul general al programului – aveam un contract de satelit cu un cost-plus enorm și am recunoscut necesitatea ca toate părțile să colaboreze pentru ca nava spațială să ajungă pe rampa de lansare. Problema s-a stins încet și, în cele din urmă, a dispărut. În acel caz, nu a fost o strategie rea pentru guvern, dar nu a fost o experiență de învățare ideală pentru un tânăr ofițer de grad de teren cu privire la modul de abordare a situației în viitor.
Câțiva ani mai târziu m-am alăturat unui program de dezvoltare cu arhitectură deschisă, echivalent cu categoria de achiziție (ACAT) I, care folosea mai multe contracte cu preț fix cu dezvoltatori interdependenți (dar concurenți). Membrii echipei știau încă de la început că aveam mediul perfect pentru a genera REA. Nu numai că guvernul are datoria de a răspunde la solicitările de ajustare ale contractorilor, dar, spre deosebire de experiența mea anterioară în cadrul programului de dezvoltare a sateliților, aici chiar și un REA modest avea potențialul de a deraia programul. Dorința contractorilor asociați de a lucra unii cu alții s-ar degrada rapid dacă aceștia nu ar avea încredere în guvern pentru a pune în aplicare ipotezele și termenii fiecărui contract.
Acțiunile pe care le întreprinde un ofițer de contractare pentru a răspunde la un REA sunt descrise în mod clar de FAR și de Defense Federal Acquisition Regulation Supplement (DFARS), dar nu există nimic similar pentru evaluatorii tehnici. Procesul standard de evaluare a caracterului rezonabil al costurilor propuse este lipsit de sens dacă nu există nicio modalitate de a analiza dacă impacturile pretinse se aflau în domeniul de aplicare în primul rând.
Când a sosit primul REA de la integratorul meu de arhitectură deschisă pentru „GFP de calitate scăzută”, am căutat orientări standard privind modul de gestionare a REA. Nefiind găsit niciunul, echipa noastră a dezvoltat o metodologie pentru a determina dacă reclamațiile REA erau întemeiate. Luarea în serios a reclamației contractorului și efectuarea unei analize imparțiale menține interacțiunile profesionale și de-escaladează emoțiile. Definirea unui proces obiectiv de la bun început crește acceptarea rezultatului și, poate mai important, arată că guvernul exercită diligența necesară.
Procesul pe care l-am dezvoltat include o organigramă (figura 1) și o metodologie de evaluare în șase etape. Acesta este destinat PM și ofițerilor de acțiune care efectuează o evaluare tehnică a meritelor și a cuantumurilor revendicărilor și completează evaluarea ofițerului contractant.
Cele șase etape ale procesului de evaluare REA sunt:
Etapa 1: Stabilirea faptelor.
Listați toate afirmațiile făcute de contractant și clasificați-le în fapte cu care guvernul este de acord din start și cele care necesită o justificare suplimentară. Afirmațiile cu privire la care guvernul nu are cunoștințe directe sau o opinie contradictorie nu ar trebui să fie acceptate de la început. De obicei, toate părțile pot fi de acord cu lanțul evenimentelor, dar o afirmație conform căreia GFP a fost inadecvată (de exemplu) va necesita dovezi justificative. Este responsabilitatea contractantului să furnizeze astfel de dovezi.
Acest pas obligă guvernul să articuleze și să înțeleagă ce anume crede contractantul că s-a întâmplat, ce dorește și pe ce motive. Aceasta stabilește problemele majore ale REA. Definește punctele pe care guvernul trebuie să le abordeze în analiză și pentru care contractantul trebuie să ofere sprijin.
Etapa 2: Examinarea domeniului de aplicare.
Declarația de lucrări (SOW) din contract poate fi sau nu foarte specifică. Cu toate acestea, într-o dispută privind domeniul de aplicare, toate paragrafele relevante trebuie să fie aduse în față și analizate în raport cu revendicările. Este util să citați toate formulările relevante din SOW și clauzele contractuale direct în redactare pentru a facilita munca celorlalți examinatori.
Acesta este momentul în care managementul programului trebuie să se confrunte cu adevărul despre modul în care un contractant ar fi putut ajunge să efectueze lucrări în afara sferei de cuprindere. Încercarea de a ucide rapid și ușor domeniul de aplicare prin abordarea generală a subiectului nu va mulțumi pe nimeni și, probabil, nu va rezista unui control juridic, dacă se va ajunge la asta.
Evaluatorul ar trebui să utilizeze limbajul contractual relevant pentru a concluziona dacă lucrarea a fost sau nu în afara domeniului de aplicare. Dacă toate părțile sunt de acord cu privire la acest aspect, spuneți acest lucru. În caz contrar, evaluatorul trebuie să prezinte un argument mai detaliat cu privire la motivul pentru care lucrarea se afla sau nu în domeniul de aplicare.
Câteodată, comparația cu textul nu este suficientă. Calitatea sau starea GFP poate să nu fie definită în mod explicit în contract, dar aceasta nu este o scuză pentru a lipi antreprenorul de costul suplimentar de a se confrunta cu GFP de calitate nerezonabil de scăzută. Trebuie discutați factorii contextuali, cum ar fi ipotezele propunerii, testele persoanei rezonabile și interpretările posibile.
Etapa 3: Revizuiți direcția contractuală.
Un contractant nu poate genera singur lucrări în afara domeniului de aplicare. După ce ofițerul de contractare dă autorizația de a continua, există o prezumție că toate sarcinile începute sunt în domeniul de aplicare. Este esențial să se examineze toate comunicările formale și informale relevante dintre părți. În beneficiul examinatorilor, enumerați comunicările, cum ar fi scrisorile și e-mailurile, și rezumați ceea ce s-a spus. Concluzionați dacă antreprenorul a solicitat instrucțiuni și dacă acestea au fost furnizate de către ofițerul contractant.
Etapa 4: Fundamentați toate afirmațiile.
Dacă este primul REA al programului, este posibil ca antreprenorul să nu recunoască necesitatea de a furniza dovezi în sprijinul afirmațiilor din REA. Antreprenorii mei au construit REA la fel ca orice altă propunere: Acestea au fost redactate cu precădere de către echipa de afaceri, concentrându-se pe datele privind costurile și pe stabilirea prețului orelor de muncă, astfel încât baza de impact a estimării a fost bine susținută. Justificarea cererii a fost tratată superficial de către personalul contractant, dacă nu chiar ignorată complet. Rezistați tentației de a trata acest aspect în cadrul negocierilor – a face ca antreprenorul să își scrie justificarea îl va forța să se gândească bine.
Până în acest punct, examinarea domeniului de aplicare și a direcției contractuale ar trebui să îi dea ofițerului de acțiune o idee despre locul în care va ajunge evaluarea, dar este încă necesar să analizeze orice dovadă furnizată de antreprenor. Analizați logica și aplicabilitatea argumentelor și a interpretărilor contractuale. În cazul în care justificarea REA este slabă sau inexistentă, fiți clar în redactare cu privire la ceea ce lipsește.
Etapa 5: Minimizarea.
Antreprenorul are datoria de a minimiza lucrările din afara sferei de cuprindere și de a efectua mai întâi lucrările din cadrul sferei de cuprindere. Atunci când operează acolo unde se generează REA, PM guvernamental trebuie să îmbrățișeze acest principiu – acesta oferă singura presiune de reducere a costurilor pentru un REA. În mod normal, contractarea se bazează pe concurență sau pe negocieri susținute de expertiza inginerească pentru a asigura prețuri corecte pentru guvern, dar REA nu au o astfel de protecție. În cazul în care contractantul permite ca lucrările în afara sferei de cuprindere, nenegociate, să se desfășoare în locul lucrărilor negociate, definite de SOW, cu speranța că acestea pot fi rambursate prin intermediul unui REA, guvernul a pierdut controlul asupra programului.
O altă consecință a minimizării este că negocierea unui REA nu este pur și simplu o chestiune de negociere a datelor reale. De exemplu, dacă antreprenorul a decis să execute lucrările cu ingineri de nivel 5, dar ar fi putut folosi ingineri de nivel 3, guvernul este pe deplin justificat să facă excepție. Dacă aceasta ar fi fost o lucrare inclusă în domeniul de aplicare, costul ar fi fost controlat mai întâi prin negociere și apoi prin stimulente de cost. În cazul unui REA, principiul minimizării este pârghia principală.
Din punct de vedere practic, această etapă este o prelungire a celei anterioare. Cu toate acestea, este util să se mențină această etapă separată, astfel încât un examinator să poată vedea cu ușurință ce costuri au fost justificate în etapa 4 și ce ajustări incrementale au fost făcute în etapa 5.
Etapa 6: Considerații reciproce.
În cazul în care guvernul are ajustări echitabile reciproce sau de compensare împotriva contractantului, aceasta este situația în care sumele în dolari pozitive și negative se anulează reciproc pentru a produce o plată netă mai mică sau zero. Teoretic, guvernul ar putea insista separat asupra acelei alte creanțe împotriva contractantului și să primească finanțarea înapoi (similar cu o propunere de decopertare), dar acest lucru este atât de rar încât nu am văzut niciodată să se dovedească că merită efortul. În ciuda acestui fapt, guvernul nu ar trebui să renunțe niciodată la influența asupra performanței contractorului – aceasta este încă valoroasă.
Dacă contractorul refuză să renunțe la REA, o tranzacție îi oferă premierului contractorului ceva de vândut conducerii sale corporative. Schimbul nu trebuie să fie exact în dolari – flexibilitatea oferită de negocieri ar putea permite prim-ministrului contractantului să facă schimbul să se potrivească chiar și atunci când suma susținută de analiza guvernamentală este mai mică decât cererea inițială a contractantului.
Zone gri
Rețelele REA cu care s-a confruntat echipa mea se încadrau, în general, în două categorii – un fel de problemă cu GFP sau ipoteze ale propunerii care au fost încălcate. Ne-am petrecut multe seri lungi cântărind diverși factori pentru a determina cât de multă responsabilitate cădea în colțul guvernului.
Într-un caz, contractorul nostru a început lucrările din domeniul de aplicare și a continuat să lucreze chiar și după punctul în care contractorul a considerat că a ieșit din domeniul de aplicare. Antreprenorul a primit o livrare de software GFP cu erori pentru integrarea în sistemul de arme, dar codul software a necesitat o depanare extinsă, încercări repetate de integrare și integrarea mai multor picături odată ce software-ul a fost reparat. Deși lucrarea se afla în domeniul de aplicare, contractorul a subliniat faptul că nu a semnat pentru costuri de integrare nelimitate în propunerea cu preț fix. Nimeni nu știa ce constituia o limită superioară rezonabilă, dar cu toții am fost teoretic de acord că există una. În acest caz, principiul autogenerării a decis calea de urmat: De îndată ce antreprenorul a crezut că lucrarea a ieșit din domeniul de aplicare, ar fi trebuit să se oprească și să solicite instrucțiuni înainte de a continua. A termina lucrarea, a decide ulterior că este în afara domeniului de aplicare și a depune un REA este iresponsabil.
Într-un alt caz, GFP de calitate scăzută a determinat, de asemenea, antreprenorul să lucreze mai puțin eficient decât oferise. Am fost cu toții de acord că ar fi fost nepractic să solicităm direcționarea. Antreprenorul a avut un caz destul de puternic atunci când s-a întâmplat acest lucru, cu excepția faptului că SOW, nu prețul propus, determină limitele domeniului de aplicare. A permite altfel ar însemna să se recompenseze contractantul pentru că a scăzut prețul ofertei. Acest lucru este valabil mai ales în cazul în care oferta a fost competitivă (a fost) și condiția GFP nu este documentată în contract (nu a fost). La sfârșitul zilei, guvernul a respectat litera contractului. Argumentul a fost întărit cu un standard de „contractant experimentat” – un ofertant experimentat ar trebui să se aștepte întotdeauna la un anumit nivel de dificultate de integrare.
Într-un ultim caz, un furnizor de subsisteme a licitat sub nivelul de suport de integrare (reparații de erori software) necesar pentru calitatea și maturitatea ofertei sale. Antreprenorul a planificat să efectueze aceste lucrări în timpul integrării sistemului, dar nu a câștigat contractul de integrator, ceea ce a pus toate părțile într-o poziție delicată. În timp ce îl împingeam pe contractant să respecte caietul de sarcini și să continue să aducă subsistemul la nivelul specificațiilor, am descoperit limitele practice ale contractelor cu preț fix. Antreprenorul a trimis un REA, susținând că volumul extraordinar de mare de asistență necesară depășea interpretarea pe care acesta o dădea caietului de sarcini. Acest REA a făcut să deraieze programul, iar noi eram în situația de a decide între un litigiu și finalizarea sistemului de armament. Guvernul a susținut cererea și a terminat sistemul.
The Big Picture
Deși susținerea unui REA este dezavantajoasă pentru guvern, obiectivul acestui proces nu este de a zdrobi sumar toate REA-urile. Acesta a fost conceput pentru a produce o poziție transparentă pe care toate părțile să o poată înțelege. Uneori, chiar și logica ermetică nu este suficientă pentru a satisface contractantul. Aceștia sunt răspunzători în fața conducerii corporației, a preocupărilor financiare și a acționarilor și s-ar putea să nu fie liberi să renunțe pur și simplu la un REA dacă corporația vede o șansă rezonabilă de succes. Deși dispoziția REA este unilaterală, contractantul poate oricând să inițieze o acțiune în justiție. O analiză guvernamentală minuțioasă și bine argumentată scade probabilitatea și succesul litigiului.
Când vine vorba de construirea unui sistem de armament, PM contractorii și PM guvernamentali sunt implicați împreună. Atât decizia antreprenorului de a trimite un REA, cât și dispoziția guvernului au loc în contextul unei relații mai largi. Am văzut PM guvernamentali care au renunțat la tot în interesul menținerii unei bune relații de lucru și am văzut relații de lucru care s-au degradat până în punctul în care se strigă la telefon și se înregistrează progrese lente. Este important să se navigheze între extreme cu o înțelegere deplină a costurilor pe termen scurt și pe termen lung ale unei decizii de a sprijini sau de a respinge cererea de ajustare echitabilă a unui contractant.
Potrivirile exprimate în acest articol aparțin autorului și nu reflectă în mod necesar politica sau poziția oficială a Forțelor Aeriene, a Departamentului Apărării sau a guvernului SUA.
.