Regândirea impozitului pe succesiuni și donații

Avocații abolirii impozitului pe succesiuni văd un impozit respingător din punct de vedere moral, care afectează creșterea economică, distruge întreprinderile mici și fermele familiale, încurajează comportamentul risipitor, generează costuri uriașe de conformare și conduce la scheme ingenioase de adăpostire. Fiind o taxă ineficientă, inechitabilă și complexă, se consideră că așa-numita „taxă pe succesiune” încalcă orice normă de bună politică. Susținătorii taxei consideră că criticile sunt exagerate sau greșite. Aceștia remarcă faptul că impozitul este perceput doar asupra averilor a 2% dintre americanii care mor – și doar asupra celor cu averi substanțiale. Ei cred că un impozit extrem de progresiv care corectează lacunele, ajută la asigurarea egalității de șanse, reduce concentrarea bogăției și încurajează donațiile caritabile nu poate fi numai rău.

O strategie intermediară ar fi reformarea impozitului prin creșterea scutirii, eliminarea lacunelor, reducerea ratelor și indexarea în funcție de inflație. Această strategie ar putea rezolva multe dintre problemele pe care le percep susținătorii abolirii, păstrând în același timp virtuțile ridicate de susținătorii impozitului pe succesiune.

Dezbaterile au crescut în intensitate și frecvență, în parte din cauza boom-ului bursier, a îmbătrânirii populației, a excedentului bugetar și a lobby-ului intensiv, dar și pentru că impozitul pe succesiune ridică probleme controversate. Pe lângă asocierea sa cu cei bogați și cu cei morți, impozitul pe succesiune întruchipează într-o formă extremă compromisul omniprezent dintre echitate și eficiență în elaborarea politicilor guvernamentale. În plus, impozitul ridică probleme atât de private, cum ar fi natura relațiilor dintre părinți și copiii lor, cât și atât de sensibile din punct de vedere politic, cum ar fi definirea și punerea în aplicare a egalității de șanse și limitările rolului guvernului în redistribuirea veniturilor.

Bazele impozitului pe succesiune

Din 1976, legea federală a impus un set legat de impozite pe succesiuni, donații și transferuri de generație. În conformitate cu legea actuală, executorul unei succesiuni trebuie să depună o declarație de impozit federal pe succesiune în termen de nouă luni de la decesul unei persoane, dacă averea brută depășește 675.000 de dolari. În general, masa succesorală brută include toate bunurile defunctului, partea sa din bunurile deținute în comun, veniturile din asigurări de viață din polițele deținute de defunct și donațiile făcute în timpul vieții care depășesc o scutire anuală stabilită în prezent la 10.000 de dolari pe donatar pe an. Este adesea posibil să se reducă evaluarea activelor prin plasarea acestora într-o formă de proprietate mediată, cum ar fi o societate în comandită de familie, mai degrabă decât prin deținerea lor pe cont propriu.

Impozitul permite deduceri pentru transferurile către soțul supraviețuitor, donații caritabile, datorii, cheltuieli de înmormântare și taxe administrative. Se acordă credite fiscale pentru impozitele pe donații plătite anterior, pentru impozitele pe succesiune care au fost plătite recent pentru averea moștenită și – într-o măsură limitată – pentru impozitele pe succesiune și pe succesiune percepute de stat. Un credit unificat scutește în prezent de impozite pe primii 675.000 de dolari din transferurile impozabile din timpul vieții, o cifră care va crește la 1 milion de dolari până în 2006. Pentru averile care depășesc aceste sume, rata de impozitare începe la 37% și crește la 55% pentru transferurile impozabile de peste 3 milioane de dolari. Pentru succesiunile cu averi impozabile cuprinse între 10 milioane de dolari și aproximativ 17,18 milioane de dolari, o supraimpozitare de 5 la sută reia beneficiul unei structuri de rate progresive și crește rata marginală efectivă la 60 la sută. Informații suplimentare privind istoricul și structura impozitului, precum și caracteristicile economice ale defuncților, pot fi găsite în documentul de conferință elaborat de economiștii Departamentului Trezoreriei Barry Johnson, Jackob Mikow și Martha Britton Eller.

Impozitele pe transferuri au generat venituri federale de aproximativ 28 de miliarde de dolari în 1999 și se preconizează că vor genera peste 400 de miliarde de dolari între 2002 și 2011. Aproape toate țările industrializate percep un anumit tip de impozit pe transferul de avere. Dar, în afară de Statele Unite, doar Regatul Unit percepe impozite succesorale „pure”; celelalte au un impozit pe moștenire sau un amestec de impozite pe moștenire și succesiune. În 1997, Statele Unite se aflau pe locul al treilea în topul țărilor industrializate în ceea ce privește impozitele pe transferuri ca pondere din veniturile totale. Dar multe țări industrializate au impozite anuale pe avere, ceea ce Statele Unite nu au.

De ce să acorde transferuri între generații?

O temă importantă care a reieșit din conferință este ideea simplă, dar fundamentală, că efectele impozitelor pe transferuri vor depinde de motivul pentru care oamenii acordă transferuri în primul rând. Unele moșteniri pot fi „accidente”, în sensul că oamenii acumulează active pentru a economisi pentru pensie, dar nu știu cât timp vor trăi. Chiar dacă nu plănuiesc sau nu doresc să lase moșteniri, este posibil să moară înainte de a se aștepta și să ajungă să lase moștenire active urmașilor. Alte moșteniri pot fi motivate de altruismul părinților față de copiii lor. Unele persoane pot fi motivate de simpla bucurie de a dărui resurse. În cele din urmă, unele moșteniri sau transferuri pot reprezenta un fel de plată din partea părinților către copiii lor în schimbul ajutorului și atenției.

Equitate

Jumătate din toate impozitele succesorale sunt plătite de succesiunile defuncților cu o avere de 5 milioane de dolari sau mai mult, iar toate impozitele succesorale sunt plătite de cei mai bogați 2 la sută dintre defuncți. Astfel, dacă povara impozitului este suportată de donatori, impozitul este extraordinar de progresiv. Cu toate acestea, multe persoane susțin că povara este de fapt suportată de persoanele care primesc moșteniri. Cu toate acestea, după cum raportează William Gale și Joel Slemrod în studiul lor introductiv, beneficiarii moștenirilor provenite din succesiuni supuse impozitului pe succesiuni au, de obicei, venituri foarte mari înainte de moștenire. Astfel, chiar dacă impozitul este suportat de către beneficiari, acesta este totuși un impozit foarte progresiv.

O altă posibilitate este că povara este transmisă altor persoane din economie. Dar lucrarea de conferință a economistului John Laitner de la Universitatea din Michigan arată că impozitul este progresiv, chiar și ținând cont de efectele sale la nivelul întregii economii. Impozitul pe succesiune servește, de asemenea, ca o garanție pentru impozitul pe venit, impozitând componente ale venitului – cum ar fi câștigurile de capital nerealizate – care altfel nu sunt impozitate.

Impozitele de transfer ridică probleme dificile de echitate orizontală. În rândul donatorilor cu aceeași avere, impozitele discriminează pe baza modului în care sunt cheltuite resursele, încălcând ideea că cei cu mijloace egale ar trebui să plătească impozite egale. Dar în rândul beneficiarilor cu aceeași bogăție (fără moștenire), impozitele de transfer reduc inegalitatea moștenirilor și, astfel, ameliorează inegalitatea de șanse. Aceste două perspective creează diferențe ireconciliabile de opinii cu privire la faptul dacă impozitele pe transferuri sunt corecte în principiu.

O altă problemă este dacă impozitarea la deces este adecvată. Moartea nu este nici necesară, nici suficientă pentru a declanșa impozitele pe transferuri. Ea nu este necesară deoarece transferurile între persoane în viață pot declanșa impozite pe donații. Este insuficientă pentru că 98% dintre persoanele care mor nu plătesc impozit pe succesiune. În timp ce moartea poate fi neplăcută, costurile impozitării la deces nu par a fi semnificative, în comparație cu impozitarea în timpul vieții. Astfel, în măsura în care reprezintă cu adevărat o problemă, impozitarea la deces ar putea fi evitată prin înlocuirea impozitului pe succesiune cu impozite la fel de progresive impuse în timpul vieții.

Eficiență

În lucrarea sa de la conferință, profesorul de drept al Universității Harvard, Louis Kaplow, arată că dacă un impozit pe succesiune face parte dintr-un sistem fiscal eficient – unul care minimizează costul economic per dolar colectat – depinde în mod esențial de mai mulți factori, mai ales de motivul pentru care oamenii fac transferuri. De exemplu, în măsura în care moștenirile sunt „accidentale”, impozitul pe succesiune este foarte eficient, deoarece donatorul nu a avut nicio intenție de a lăsa o moștenire în primul rând. Pe de altă parte, în cazul în care părinții sunt altruiști față de copiii lor, Kaplow arată că ar putea exista chiar și argumente în favoarea subvenționării transferurilor, mai degrabă decât a impozitării acestora. Cu toate acestea, în cazul în care societatea dorește un sistem fiscal echitabil, precum și unul eficient, argumentele în favoarea unui impozit pe succesiune se îmbunătățesc, deoarece impozitul este extrem de progresiv și, prin urmare, poate „cumpăra” multă echitate. Acest lucru sugerează că descrierile simple ale politicii fiscale optime față de transferuri sunt dificil de stabilit.

Evitarea și evaziunea fiscală

Criticii susțin că impozitul pe succesiune generează o multitudine de scheme de evitare și cataloghează taxa ca fiind „voluntară”. Dar este greu de crezut că gospodăriile bogate, sofisticate din punct de vedere financiar, se despart în mod voluntar de mai mult de 30 de miliarde de dolari pe an. Profesorul de drept de la Universitatea Duke, Richard Schmalbeck, studiază o gamă largă de tehnici de evitare a impozitului pe succesiune și arată că, deși este posibil să se evite o sumă semnificativă din impozitul pe succesiune, pentru a face acest lucru este nevoie, de obicei, ca oamenii să renunțe la controlul asupra activelor lor, lucru pe care nu sunt înclinați să îl facă.

Stimările costurilor de respectare a impozitului pe succesiune variază enorm – de la 7 la sută din venituri până la 100 la sută – în parte din cauza faptului că datele și metodologiile sunt defectuoase; cele mai fiabile estimări se situează la capătul inferior al intervalului. În contribuția lor la conferință, economiștii Martha Britton Eller, Brian Erard și Chih Chin Ho estimează o rată de evaziune a impozitului pe succesiune de aproximativ 13 la sută și sugerează că valoarea reală este probabil mai mare.

Efecte asupra economisirii, ofertei de forță de muncă și spiritului antreprenorial

Criticii susțin că impozitul pe succesiune reduce semnificativ economisirea, oferta de forță de muncă și spiritul antreprenorial care sunt esențiale pentru prosperitatea economică, dar au fost disponibile puține dovezi pentru a evalua această afirmație. O trăsătură distinctivă a volumului este prezența celor trei lucrări privind acumularea de avere și impozitarea succesiunilor.

Laitner de la Universitatea din Michigan oferă cel mai sofisticat model de simulare a impactului economic al impozitelor pe succesiuni de până acum, încorporându-le într-un model de suprapunere a generațiilor care prezintă indivizi cu motivații altruiste de moștenire. El constată că eliminarea impozitelor pe succesiuni ar avea un mic efect pozitiv asupra raportului pe termen lung dintre capital și muncă. William Gale și economistul Maria Perozek de la Federal Reserve Board arată că impactul impozitelor pe transferuri asupra economisirii, la fel ca și efectele de eficiență, va depinde în mod critic de motivul pentru care oamenii fac transferuri. Dacă moștenirile sunt neintenționate, de exemplu, impozitele pe succesiune nu vor afecta economisirea de către donator. Dar reducerea moștenirilor nete de impozit primite îi va determina pe beneficiari să consume mai puțin și, prin urmare, să economisească mai mult. Dacă moștenirile sunt motivate de altruism, efectele sunt ambigue, dar simulările sugerează că impozitul pe succesiuni ar putea, de fapt, să crească economisirea în multe circumstanțe.

Wojciech Kopczuk și Joel Slemrod, de la Universitatea din Michigan, arată că în anii cu rate ridicate ale impozitului pe succesiuni, valoarea totală a succesiunilor raportate este, în general, mai mică decât în anii cu rate scăzute ale impozitului pe succesiuni, menținând constante alte influențe. Utilizând date referitoare la anumiți decedați, ei constată că ratele de impozitare care au prevalat fie la vârsta de 45 de ani, fie cu zece ani înainte de deces sunt asociate mai clar (negativ) cu succesiunile raportate decât rata de impozitare care a prevalat în anul decesului. Aceste rezultate ar putea reflecta impactul impozitelor pe succesiune asupra economisirii sau evitării donatorului, sau ambele.

Alte lucrări empirice au arătat că beneficiarii unor moșteniri mari își măresc cheltuielile de consum și își reduc oferta de muncă. Prin extensie, dacă impozitele pe succesiuni reduc moștenirile nete de impozit, acestea ar trebui să reducă consumul – adică să crească economisirea – și să crească oferta de forță de muncă a beneficiarului.

Impactul impozitului pe succesiuni asupra întreprinderilor și fermelor deținute de familii a căpătat un rol extrem de disproporționat în dezbaterile de politică publică. Această problemă este analizată pe larg în studiul introductiv al lui Gale și Slemrod, dar punctele de bază sunt simple. Nu există practic nicio dovadă fiabilă care să sugereze că impactul impozitului pe succesiune asupra întreprinderilor și fermelor este semnificativ. Întreprinderile și fermele primesc deja subvenții substanțiale în cadrul impozitului pe succesiune existent, ca să nu mai vorbim de subvențiile din cadrul impozitului pe venit. Marea majoritate a succesiunilor nu au active comerciale sau agricole și doar aproximativ 3% dintre succesiuni au mai mult de jumătate din avere în afaceri și ferme. Cea mai mare parte a valorii micilor afaceri din succesiuni constă în câștiguri de capital nerealizate și nu ar fi niciodată impozitate dacă nu ar exista impozitul pe succesiuni. Aceste constatări sugerează că argumentele în favoarea subvențiilor existente pentru întreprinderi în cadrul impozitului pe succesiune sunt slabe, argumentele în favoarea extinderii acestor subvenții sunt și mai slabe, iar ideea că impozitul pe succesiune ar trebui abolit din cauza presupusului său efect asupra întreprinderilor și fermelor este complet eronată.

Efecte asupra donațiilor și carității

Deși se spune că impozitul pe succesiune și cel pe donații sunt „unificate”, o serie de caracteristici ale codului fiscal favorizează donațiile în detrimentul legatelor, iar dovezile sugerează că schimbările în tratamentul fiscal al donațiilor și al legatelor afectează compoziția și momentul transferurilor. În lucrarea lor din cadrul conferinței, economiștii Jonathan Feinstein și Chih Chin Ho extind această lucrare, arătând că starea de sănătate a unei persoane (și, prin extensie, probabilitatea de a muri și de a se confrunta cu impozitul pe succesiune) are efecte importante asupra comportamentului de donație. Aceștia documentează o serie de modele între economisire, oferirea de cadouri și sănătate care sugerează că o cantitate semnificativă de donații este motivată de impozite.

Din mai multe analize reiese că deducerea impozitului pe succesiune pentru donații caritabile generează o creștere semnificativă a contribuțiilor la deces. De asemenea, impozitul pe succesiune poate încuraja donațiile caritabile și în timpul vieții, deoarece acest lucru ar reduce atât impozitul pe venit, cât și cel pe succesiune. Contribuția lui David Joulfaian la acest volum pune în corespondență declarațiile de impozit pe succesiune depuse între 1996 și 1998 cu declarațiile de impozit pe venit pentru aceleași persoane depuse între 1987 și 1996. Joulfaian, un economist al Departamentului Trezoreriei, constată că amploarea donațiilor în timpul vieții în raport cu donațiile la deces se schimbă semnificativ în funcție de avere, cei extrem de bogați donând o parte mult mai mare din contribuțiile lor la deces. Estimările sale documentează, de asemenea, că donațiile la deces sunt sensibile la ratele marginale de impozitare aplicate în cadrul impozitului pe succesiune, indicând astfel că abolirea impozitului ar duce la o scădere semnificativă a moștenirilor caritabile.

Propuneri de schimbare

Decidenții politici au luat în considerare numeroase modificări ale impozitului pe succesiune în ultimii ani. Cea mai radicală reformă ar fi desființarea impozitului. Acest lucru înlătură problemele existente, dar poate crea probleme suplimentare grave. Ar elimina ceea ce este, de departe, cel mai progresiv instrument fiscal din arsenalul fiscal federal, imediat după o perioadă îndelungată în care distribuțiile de venituri și averi au devenit mult mai dezechilibrate. Ar putea afecta organizațiile non-profit. S-ar putea nici măcar să nu sporească economisirea, oferta de forță de muncă sau creșterea economică, așa cum speră susținătorii săi, și ar reduce probabil și veniturile fiscale ale statelor. În cele din urmă, abolirea ar scoate la iveală o lacună uriașă în ceea ce privește câștigurile de capital în cadrul impozitului pe venit și ar deschide alte posibilități de evaziune fiscală – și, în consecință, pierderi de venituri – în cadrul impozitului pe venit.

Abolirea ar putea fi cuplată cu extinderea impozitului pe câștigurile de capital la câștigurile acumulate, dar nerealizate la deces. Cu toate acestea, această propunere ar strânge doar aproximativ un sfert din veniturile impozitului pe succesiune și ar fi mult mai puțin progresivă, după cum demonstrează economiștii James Poterba și Scott Weisbenner. În plus, această opțiune ar conține multe dintre complexitățile impozitului pe succesiune și, prin urmare, nu este nici atractivă, nici probabilă.

Proiectul de lege pe care Congresul l-a adoptat în 2000 a legat eliminarea impozitului pe succesiune de o altă schimbare semnificativă în impozitarea câștigurilor de capital, numită „carryover basis”. În conformitate cu această dispoziție, moștenitorii ar prelua baza defunctului în scopul câștigurilor de capital. S-ar fi aplicat scutiri pentru transferurile mai mici de 1,3 milioane de dolari și pentru transferurile între soți de 3 milioane de dolari. Cu toate acestea, această propunere nu ar fi generat aproape niciun venit și ar fi fost dificil de administrat, în parte pentru că ar fi trebuit să se păstreze evidențele pentru o perioadă și mai lungă de timp și pentru mai multe generații. Un articol similar a fost adoptat la sfârșitul anilor 1970, dar a fost abrogat înainte de a intra în vigoare, în parte din cauza problemelor de implementare anticipate.

O altă reformă ar fi înlocuirea impozitelor pe succesiuni și donații oferite cu impozite pe donațiile și moștenirile primite, așa cum se practică în mai multe state americane și în multe țări străine. În cadrul unui impozit progresiv pe moștenire (dar nu și în cadrul unui impozit pe succesiune), repartizarea unui anumit moștenire între mai mulți beneficiari reduce sarcina fiscală totală și încurajează astfel divizarea succesiunilor. În plus, un sistem fiscal unificat ar impozita toate sursele sau toate utilizările de venit. În prezent, impozitul pe venit impune sarcini asupra surselor de venit, iar impozitul pe succesiune cade asupra unei anumite utilizări a venitului. În schimb, impozitul pe venit, combinat cu un impozit pe moșteniri și pe donațiile primite, ar acoperi toate sursele majore de venit de-a lungul vieții, iar plasarea sarcinii legale a impozitului asupra beneficiarilor și nu asupra donatorului ar putea reduce o parte din indignarea morală generată de impozitul pe succesiuni.

Poate cea mai plauzibilă reformă ar fi să urmeze strategia invocată pentru impozitul pe venit în Legea de reformă fiscală din 1986: creșterea nivelului de scutire, eliminarea lacunelor și reducerea cotelor. Creșterea scutirii ar reduce numărul de persoane care plătesc impozitul, continuând în același timp să îi taxeze pe cei „cu adevărat bogați” și diminuând concentrarea bogăției. De asemenea, ar ajuta întreprinderile familiale mai mici, dar fără problemele de echitate orizontală pe care le implică acordarea unui tratament preferențial activelor întreprinderilor. Eliminarea lacunelor prin tratarea mai asemănătoare a diferitelor active ar reduce posibilitățile de adăpostire și, astfel, ar face ca impozitul să fie mai simplu și mai echitabil. O reducere modestă a ratelor ar reduce stimulentele de a se ascunde sau de a schimba comportamentul în primul rând. În plus față de aceste modificări, indexarea scutirii efective și a tranșelor de impozitare în funcție de inflație ar menține automat constantă în timp povara fiscală la un anumit nivel al averii reale.

Concluzie

Rolul și efectele adecvate ale impozitelor pe transferuri sunt încă întrebări deschise. Orice concluzie cu privire la impozitarea adecvată a transferurilor între generații trebuie să țină cont de motivele transferului, de limitările politice și tehnice ale altor instrumente fiscale, de cunoștințele limitate despre astfel de impozite care sunt disponibile în prezent și de alți factori.

Într-o lume reală plină de dificultăți practice, compromisuri politice și incertitudini economice, este posibil să fie nevoie de o varietate de impozite pentru a îndeplini obiectivele sociale, iar impozitul pe succesiune ar putea foarte bine să joace un rol mic, dar important în portofoliul de instrumente fiscale al guvernului. Acesta contribuie la progresivitate într-un mod pe care impozitul pe venit nu îl poate realiza cu ușurință din cauza problemelor legate de câștigurile de capital și pe care societatea ar putea alege să nu îl realizeze prin intermediul impozitului pe venit, deoarece impozitarea la moarte poate avea costuri mai mici decât impozitarea în timpul vieții. Presupusele aspecte negative ale impozitului pe succesiune – efectele sale asupra economisirii, a costurilor de conformare și a întreprinderilor mici – nu dispun de dovezi definitive și, în unele cazuri, par a fi extrem de exagerate. În plus, există unele beneficii presupuse din creșterea contribuțiilor caritabile și îmbunătățirea egalității de șanse.

Cu toate acestea, este la fel de clar că există o problemă. Un impozit cu rate ridicate și numeroase oportunități de evitare este copt pentru reformă. Chiar și având în vedere obiectivele și constrângerile menționate mai sus, multe persoane consideră că impozitele pe transferuri ar putea fi mai bine structurate. Mulți alții sunt de părere că ar fi preferabil să nu existe taxe de transfer.

Analiza economică nu poate rezolva pe deplin aceste probleme. Ceea ce poate face este să clarifice diferitele compromisuri implicate în deciziile de politică fiscală, să lumineze care sunt judecățile de valoare – despre care economia nu are niciun cuvânt de spus – și să identifice problemele conceptuale și empirice cruciale. În comparație cu multe întrebări fiscale, compromisurile care afectează impozitele pe succesiune sunt mai dificil de analizat, deoarece implică mai mult de o generație. Judecățile de valoare sunt mai dificile, deoarece implică aspecte legate de viață și de moarte și de părinți-copii, despre care oamenii au opinii puternice. Analiza empirică este mai dificilă, deoarece datele sunt mai evazive, iar comportamentele relevante se întind cel puțin pe durata unei vieți.

Studiile din viitorul volum al conferinței abordează toate aceste aspecte și regândesc impozitul pe succesiuni și donații într-un mod riguros. Sperăm și ne așteptăm ca lucrările care au rezultat în urma conferinței din luna mai să ofere o bază solidă de cunoștințe pentru a informa viitoarele discuții politice și o trambulină pentru a încuraja analiza continuă a problemelor legate de impozitul pe transferuri.

.