Politica fiscală: A lua și a da – Back to Basics: Finanțe și dezvoltare; ce este politica fiscală?

Finanțe & Dezvoltare

Mark Horton și Asmaa El-Ganainy

Guvernele utilizează puterea de a cheltui și de a impozita pentru a promova o creștere stabilă și durabilă

Politica fiscală este utilizarea cheltuielilor guvernamentale și a impozitării pentru a influența economia. Guvernele folosesc de obicei politica fiscală pentru a promova o creștere puternică și durabilă și pentru a reduce sărăcia. Rolul și obiectivele politicii fiscale au căpătat amploare în timpul recentei crize economice mondiale, când guvernele au intervenit pentru a sprijini sistemele financiare, a relansa creșterea economică și a atenua impactul crizei asupra grupurilor vulnerabile. În comunicatul care a urmat reuniunii la nivel înalt de la Londra din aprilie 2009, liderii Grupului celor 20 de țări industrializate și cu piețe emergente au declarat că au întreprins „o expansiune fiscală concertată și fără precedent”. Ce au vrut să spună prin expansiune fiscală? Și, mai general, cum pot instrumentele fiscale să stimuleze economia mondială?

În mod istoric, proeminența politicii fiscale ca instrument de politică a crescut și s-a diminuat. Înainte de 1930, a prevalat o abordare de guvernare limitată, sau laissez-faire. Odată cu prăbușirea pieței bursiere și cu Marea Depresiune, factorii de decizie politică au făcut presiuni pentru ca guvernele să joace un rol mai proactiv în economie. Mai recent, țările au redus dimensiunile și funcțiile guvernamentale – piețele asumându-și un rol sporit în alocarea de bunuri și servicii – dar când criza financiară globală a amenințat cu recesiunea mondială, multe țări au revenit la o politică fiscală mai activă.

Cum funcționează politica fiscală?

Când factorii de decizie politică încearcă să influențeze economia, ei au la dispoziție două instrumente principale – politica monetară și politica fiscală. Băncile centrale țintesc indirect activitatea prin influențarea ofertei de monedă prin ajustări ale ratelor dobânzilor, ale rezervelor minime obligatorii ale băncilor și prin cumpărarea și vânzarea de titluri de stat și valută. Guvernele influențează economia prin modificarea nivelului și tipurilor de impozite, a amplorii și compoziției cheltuielilor, precum și a gradului și formei de împrumut.

Guvernele influențează direct și indirect modul în care sunt utilizate resursele în economie. O ecuație de bază a contabilității venitului național care măsoară producția unei economii – sau produsul intern brut (PIB) – în funcție de cheltuieli ajută să arate cum se întâmplă acest lucru:

PIB = C + I + G + NX.

În partea stângă se află PIB – valoarea tuturor bunurilor și serviciilor finale produse în economie. În partea dreaptă se află sursele de cheltuieli sau cerere agregată – consumul privat (C), investițiile private (I), achizițiile de bunuri și servicii de către guvern (G) și exporturile minus importurile (exporturile nete, NX). Această ecuație pune în evidență faptul că guvernele afectează activitatea economică (PIB), controlând G în mod direct și influențând C, I și NXindirect, prin modificări ale impozitelor, transferurilor și cheltuielilor. Politica fiscală care crește cererea agregată în mod direct printr-o creștere a cheltuielilor publice este denumită de obicei expansionistă sau „relaxată”. În schimb, politica fiscală este adesea considerată contracționistă sau „strictă” dacă reduce cererea prin scăderea cheltuielilor.

În afară de furnizarea de bunuri și servicii, cum ar fi siguranța publică, autostrăzile sau învățământul primar, obiectivele politicii fiscale variază. Pe termen scurt, guvernele se pot concentra pe stabilizarea macroeconomică – de exemplu, extinderea cheltuielilor sau reducerea impozitelor pentru a stimula o economie bolnavă, sau reducerea cheltuielilor sau creșterea impozitelor pentru a combate creșterea inflației sau pentru a contribui la reducerea vulnerabilităților externe. Pe termen mai lung, obiectivul poate fi acela de a promova o creștere durabilă sau de a reduce sărăcia prin acțiuni pe partea ofertei pentru a îmbunătăți infrastructura sau educația. Deși aceste obiective sunt în general comune la nivelul tuturor țărilor, importanța lor relativă diferă, în funcție de circumstanțele naționale. Pe termen scurt, prioritățile pot reflecta ciclul economic sau răspunsul la un dezastru natural sau la o creștere bruscă a prețurilor mondiale la alimente sau combustibili. Pe termen lung, factorii determinanți pot fi nivelurile de dezvoltare, datele demografice sau dotarea cu resurse naturale. Dorința de a reduce sărăcia ar putea determina o țară cu venituri mici să orienteze cheltuielile către asistența medicală primară, în timp ce, într-o economie avansată, reformele sistemului de pensii ar putea viza costurile iminente pe termen lung legate de îmbătrânirea populației. Într-o țară producătoare de petrol, factorii de decizie ar putea urmări o mai bună aliniere a politicii fiscale la evoluțiile macroeconomice mai ample prin moderarea cheltuielilor prociclice – atât prin limitarea exploziilor de cheltuieli atunci când prețurile petrolului cresc, cât și prin abținerea de la reduceri dureroase atunci când acestea scad.

Răspunsul la criza globală

Criza globală care își are rădăcinile în prăbușirea din 2007 a pieței ipotecare din SUA este un bun studiu de caz în ceea ce privește politica fiscală. Criza a afectat economiile din întreaga lume, dificultățile din sectorul financiar și scăderea încrederii afectând consumul privat, investițiile și comerțul internațional (toate acestea afectând producția, PIB-ul). Guvernele au reacționat încercând să stimuleze activitatea prin două canale: stabilizatori automați și stimulente fiscale – adică noi cheltuieli discreționare sau reduceri de taxe. Stabilizatorii intră în vigoare pe măsură ce veniturile fiscale și nivelul cheltuielilor se modifică și nu depind de acțiuni specifice ale guvernului. Aceștia operează în raport cu ciclul economic. De exemplu, pe măsură ce producția încetinește sau scade, valoarea impozitelor colectate scade, deoarece profiturile corporațiilor și veniturile contribuabililor scad, în special în cazul structurilor fiscale progresive, în care persoanele cu venituri mai mari se încadrează în tranșe cu cote de impozitare mai mari. Indemnizațiile de șomaj și alte cheltuieli sociale sunt, de asemenea, concepute pentru a crește în timpul unei recesiuni. Aceste schimbări ciclice fac ca politica fiscală să fie automat expansionistă în timpul recesiunilor și contracționistă în timpul creșterilor.

Stabilizatorii automați sunt legați de mărimea guvernului și tind să fie mai mari în economiile avansate. Acolo unde stabilizatorii sunt mai mari, este posibil să fie mai puțin nevoie de stimulente – reduceri de taxe, subvenții sau programe de lucrări publice – deoarece ambele abordări ajută la atenuarea efectelor unei încetiniri. Într-adevăr, în timpul crizei recente, țările cu stabilizatori mai mari au avut tendința de a recurge mai puțin la măsuri discreționare. În plus, deși măsurile discreționare pot fi adaptate la nevoile de stabilizare, stabilizatorii automați nu sunt supuși unor decalaje de implementare, așa cum sunt adesea măsurile discreționare. (De exemplu, poate fi nevoie de timp pentru a concepe, a obține aprobarea și a pune în aplicare noi proiecte de drumuri). În plus, stabilizatorii automați – și efectele acestora – sunt retrași automat pe măsură ce condițiile se îmbunătățesc.

Stimulentele pot fi dificil de conceput și implementat în mod eficient și dificil de inversat atunci când condițiile se redresează. Cu toate acestea, în multe țări cu venituri mici și țări cu piețe emergente, limitările instituționale și bazele fiscale înguste înseamnă că stabilizatorii sunt relativ slabi. Chiar și în țările cu stabilizatori mai mari, poate exista o nevoie urgentă de a compensa pierderea activității economice și motive imperioase pentru a direcționa răspunsul guvernului la criză către cei care au cel mai direct nevoie de el.

Capacitatea fiscală de a răspunde

Răspunsul exact depinde, în cele din urmă, de spațiul fiscal de care dispune un guvern pentru noi inițiative de cheltuieli sau reduceri de impozite – și anume, de accesul său la finanțare suplimentară la un cost rezonabil sau de capacitatea sa de a-și reordona cheltuielile existente. Unele guverne nu au fost în măsură să răspundă cu stimulente, deoarece creditorii lor potențiali au considerat că cheltuielile și împrumuturile suplimentare ar exercita o presiune prea mare asupra inflației, a rezervelor valutare sau a cursului de schimb – sau ar întârzia redresarea prin preluarea unui număr prea mare de resurse de la sectorul privat local (cunoscut și sub numele de crowding out). De asemenea, este posibil ca creditorii să se fi îndoit de capacitatea unor guverne de a cheltui cu înțelepciune, de a inversa măsurile de stimulare odată ce au fost puse în aplicare sau de a aborda preocupările de lungă durată legate de slăbiciunile structurale care stau la baza finanțelor publice (cum ar fi veniturile fiscale cronic scăzute din cauza unei structuri fiscale deficitare sau a evaziunii fiscale, un control slab asupra finanțelor administrațiilor locale sau ale întreprinderilor de stat, sau creșterea costurilor de sănătate și îmbătrânirea populației). Pentru alte guverne, constrângeri de finanțare mai severe au necesitat reduceri de cheltuieli odată cu scăderea veniturilor (funcționarea stabilizatorilor). În țările cu inflație ridicată sau deficite de cont curent extern, stimulentele fiscale sunt probabil ineficiente și chiar nedorite.

Mărimea, momentul, compoziția și durata stimulentelor contează. Factorii de decizie politică urmăresc, în general, să adapteze mărimea măsurilor de stimulare la estimările lor cu privire la mărimea deviației PIB – diferența dintre producția preconizată și ceea ce ar fi producția dacă economia ar funcționa la capacitate maximă. De asemenea, este necesară o măsură a eficacității stimulentelor – sau, mai precis, a modului în care acestea afectează creșterea producției (cunoscut și sub numele de multiplicator). Multiplicatorii tind să fie mai mari dacă există mai puține scurgeri (de exemplu, doar o mică parte din stimulent este economisită sau cheltuită pe importuri), dacă condițiile monetare sunt acomodative (ratele dobânzilor nu cresc ca urmare a expansiunii fiscale, contracarând astfel efectele acesteia), iar poziția fiscală a țării după stimulent este considerată sustenabilă. Multiplicatorii pot fi mici sau chiar negativi în cazul în care expansiunea generează îngrijorări cu privire la sustenabilitate în perioada imediat următoare sau pe termen lung, caz în care sectorul privat ar contracara probabil intervenția guvernului prin creșterea economiilor sau chiar prin mutarea banilor în străinătate, în loc să investească sau să consume. De asemenea, multiplicatorii tind să fie mai mari în cazul măsurilor de cheltuieli decât în cazul reducerilor de impozite sau al transferurilor și mai mici în cazul economiilor mici și deschise (în ambele cazuri, din cauza amplorii scurgerilor). În ceea ce privește compoziția, guvernele se confruntă cu un compromis atunci când trebuie să decidă între orientarea stimulentelor către persoanele sărace, unde probabilitatea de a cheltui integral și de a avea un efect economic puternic este mai mare, finanțarea investițiilor de capital, care pot crea locuri de muncă și pot contribui la consolidarea creșterii pe termen lung, sau acordarea de reduceri de impozite care pot încuraja firmele să angajeze mai mulți lucrători sau să cumpere noi echipamente de capital. În practică, guvernele au adoptat o abordare „echilibrată” cu măsuri în toate aceste domenii.

În ceea ce privește calendarul, de multe ori este nevoie de o perioadă de timp pentru a pune în aplicare măsurile de cheltuieli (elaborarea de programe sau proiecte, achiziții, execuție), iar odată implementate, măsurile pot fi în vigoare mai mult timp decât este necesar. Cu toate acestea, în cazul în care se preconizează că recesiunea va fi prelungită (așa cum a fost recenta criză), preocupările legate de întârzieri pot fi mai puțin presante: unele guverne au pus accentul pe punerea în aplicare a proiectelor „shovel-ready”, care au fost deja examinate și pregătite. Din toate aceste motive, măsurile de stimulare ar trebui să fie oportune, direcționate și temporare – inversate rapid, odată ce condițiile se îmbunătățesc.

În mod similar, capacitatea de reacție și domeniul de aplicare al stabilizatorilor pot fi sporite – de exemplu, printr-un sistem fiscal mai progresiv, care să impoziteze gospodăriile cu venituri ridicate cu o rată mai mare decât gospodăriile cu venituri mai mici. Plățile de transfer pot fi, de asemenea, legate în mod explicit de condițiile economice (de exemplu, de rata șomajului sau de alți factori declanșatori de pe piața muncii). În unele țări, normele fiscale urmăresc să limiteze creșterea cheltuielilor în perioadele de boom, atunci când creșterea veniturilor – în special cele provenite din resursele naturale – este ridicată, iar constrângerile par mai puțin obligatorii. În alte părți, mecanismele formale de revizuire sau de expirare („sunset”) a programelor contribuie la asigurarea faptului că noile inițiative nu își depășesc scopul inițial. În cele din urmă, cadrele pe termen mediu cu o acoperire și o evaluare cuprinzătoare a veniturilor, cheltuielilor, activelor și pasivelor, precum și a riscurilor contribuie la îmbunătățirea procesului de elaborare a politicilor pe parcursul ciclului economic.

Deficite mari și datorie publică în creștere

Deficitele fiscale și ratele datoriei publice (raportul dintre datorie și PIB) s-au extins brusc în multe țări din cauza efectelor crizei asupra PIB-ului și a veniturilor fiscale, precum și a costului răspunsului fiscal la criză. Sprijinul și garanțiile acordate sectoarelor financiare și industriale au sporit îngrijorările cu privire la sănătatea financiară a guvernelor. Multe țări își pot permite să înregistreze deficite bugetare moderate pentru perioade îndelungate, piețele financiare interne și internaționale și partenerii internaționali și bilaterali fiind convinși de capacitatea lor de a-și îndeplini obligațiile prezente și viitoare. Deficitele care cresc prea mult și persistă prea mult timp pot, totuși, să submineze această încredere. Conștient de aceste riscuri în contextul actualei crize, la sfârșitul anului 2008 și la începutul anului 2009, FMI a solicitat guvernelor să stabilească o strategie de politică fiscală în patru direcții pentru a contribui la asigurarea solvabilității: stimulentele nu ar trebui să aibă efecte permanente asupra deficitelor; cadrele pe termen mediu ar trebui să includă un angajament de corecție fiscală odată ce condițiile se vor îmbunătăți; ar trebui identificate și puse în aplicare reforme structurale pentru a spori creșterea; iar țările care se confruntă cu presiuni demografice pe termen mediu și lung ar trebui să se angajeze ferm în favoarea unor strategii clare pentru reforma sistemului de sănătate și a sistemului de pensii. Chiar dacă efectele cele mai grave ale crizei se estompează, provocările fiscale rămân semnificative, în special în economiile avansate din Europa și America de Nord, iar această strategie rămâne la fel de valabilă ca întotdeauna.

.