A minha primeira experiência com um pedido de ajustamento equitativo (REA) foi breve e decisiva. O director do programa O-6 não o deixou cair literalmente no caixote do lixo, mas ele claramente quis fazê-lo.
A sua mensagem para o empreiteiro de desenvolvimento era de não esperar qualquer ação do governo, apesar de o empreiteiro mencioná-lo fastidiosamente mês após mês em um gráfico listando os negócios de contratos não resolvidos. A REA resultou de um desacordo técnico entre o empreiteiro e o governo em relação a quanto teste no escopo foi necessário para resolver adequadamente uma falha no teste da espaçonave.
Segundo o Regulamento de Aquisição Federal (FAR), subparte 43.2, um empreiteiro solicita um ajustamento equitativo – essencialmente um tipo de proposta – em resposta a uma ordem unilateral de alteração do contrato, mas outras alterações não planeadas nos termos do contrato, tais como uma entrega tardia de bens fornecidos pelo governo (GFP) ou disputas sobre o âmbito, podem levar o empreiteiro a enviar uma REA inesperada.
Na vida quotidiana de um gabinete de programas, as REA são raras porque as alterações contratuais planeadas são acompanhadas por pedidos de proposta. Da mesma forma, quando o empreiteiro e o governo concordam sobre uma mudança não planejada, o gerente do programa (PM) trataria o REA de forma semelhante a qualquer outra proposta. No entanto, quando a REA resulta de desacordo sobre os termos do contrato, atraso de trabalho ou escopo (seja em tipo ou magnitude), a relação de trabalho pode ficar tensa se ainda não estiver tensa. Tanto o governo quanto os empreiteiros devem pesar questões de justiça e dever para com as partes interessadas ao decidir como proceder.
A tomada de decisão pode tornar-se emocionalmente carregada, em detrimento da relação e do progresso do programa.
Na situação descrita acima, a REA foi um pequeno blip que não ameaçou o sucesso geral do programa – tivemos um contrato de satélite de custo mais alto e reconhecemos a necessidade de todas as partes trabalharem juntas para levar a nave espacial até a plataforma de lançamento. A questão morreu lentamente e acabou por desaparecer. Nesse caso, não foi uma má estratégia para o governo, mas não foi a experiência ideal para um jovem oficial de campo sobre como lidar com a situação no futuro.
Anos mais tarde juntei-me a um programa de desenvolvimento de categoria de aquisição (ACAT) I equivalente, de arquitetura aberta usando múltiplos contratos de preço fixo com desenvolvedores interdependentes (mas concorrentes). Os membros da equipe sabiam que tínhamos o ambiente perfeito para a criação de REAs. Não só o governo tem o dever de responder aos pedidos de ajuste dos empreiteiros, mas ao contrário da minha experiência anterior no programa de desenvolvimento de satélites, aqui até um modesto REA tinha o potencial para descarrilar o programa. A vontade dos empreiteiros associados de trabalharem uns com os outros se degradaria rapidamente se eles desconfiassem do governo para fazer cumprir as suposições e termos de cada contrato.
As ações que um empreiteiro toma para responder a um REA são claramente delineadas pelo FAR e pelo DFARS (Defense Federal Acquisition Regulation Supplement), mas nada semelhante existe para os avaliadores técnicos. O processo padrão para avaliar a razoabilidade dos custos propostos é inútil se não houver maneira de analisar se os impactos alegados estavam no escopo em primeiro lugar.
Quando a primeira REA chegou do meu integrador de arquitetura aberta para “GFP de baixa qualidade”, procuramos por orientações padrão sobre como lidar com REAs. Não encontrando nenhuma, nossa equipe desenvolveu uma metodologia para determinar se as reivindicações da REA tinham mérito. Levar a reivindicação do empreiteiro a sério e realizar uma análise desapaixonada mantém as interacções profissionais e desvaloriza as emoções. Definir um processo objetivo à partida aumenta a aceitação do resultado e, talvez mais importante, mostra que o governo está exercendo a devida diligência.
O processo que desenvolvemos inclui um fluxograma (Figura 1) e uma metodologia de avaliação em seis etapas. Destina-se a PMs e oficiais de ação conduzindo uma avaliação técnica de méritos e quanta das reivindicações e complementa a avaliação do oficial contratante.
As seis etapas do processo de avaliação da REA são:
Passo 1: Estabelecimento dos fatos.
Lista todas as reivindicações feitas pelo empreiteiro e classifica-as em factos com os quais o governo concorda frontalmente e aqueles que requerem maior fundamentação. Declarações sobre as quais o governo não tem conhecimento direto ou uma opinião conflitante não devem ser concordadas previamente. Normalmente a cadeia de acontecimentos pode ser acordada por todas as partes, mas uma alegação de que as BPA foram inadequadas (por exemplo) exigirá provas de apoio. É responsabilidade do empreiteiro fornecer tais provas.
Este passo força o governo a articular e compreender o que exatamente o empreiteiro pensa que aconteceu, o que ele quer, e com que fundamentos. Estabelece as principais questões da REA. Define os pontos que o governo deve abordar na análise e para os quais o empreiteiro deve fornecer suporte.
Passo 2: Exame de escopo.
A declaração contratual do trabalho (SOW) pode ou não ser muito específica. Entretanto, em uma disputa de escopo, todos os parágrafos relevantes devem ser apresentados e considerados contra as reivindicações. É útil citar todas as cláusulas contratuais e linguagem SOW relevantes diretamente na redação para facilitar o trabalho de outros revisores.
É aqui que a gerência do programa precisa confrontar a verdade de como um contratante pode ter acabado realizando um trabalho fora do escopo. A busca de uma matança rápida e fácil no escopo através de uma escovação ampla do tópico não satisfará ninguém, e provavelmente não resistirá ao escrutínio legal, se chegar a isso.
O avaliador deve usar a linguagem contratual relevante para concluir se o trabalho estava fora do escopo. Se todas as partes concordarem com este ponto, diga-o. Caso contrário, o avaliador precisa apresentar um argumento mais detalhado sobre a razão pela qual o trabalho estava ou não no escopo.
Por vezes a comparação com o texto não é suficiente. A qualidade ou condição da GFP pode não estar explicitamente definida no contrato, mas não é uma desculpa para obrigar o empreiteiro a suportar o custo adicional de lidar com uma GFP de qualidade exageradamente baixa. Devem ser discutidos factores contextuais, tais como hipóteses de proposta, testes com pessoas razoáveis e possíveis interpretações.
Passo 3: Rever a direcção contratual.
Um empreiteiro não pode auto-gerar trabalho fora do âmbito. Depois que o contratante dá autoridade para prosseguir, há uma presunção de que todas as tarefas iniciadas estão no escopo. É fundamental examinar toda a comunicação formal e informal relevante entre as partes. Para o benefício dos revisores, liste comunicações como cartas e e-mails e resuma o que foi dito. Concluir se o contratante solicitou direção e se a direção foi fornecida pelo oficial contratante.
Passo 4: Substanciar todas as reivindicações.
Se for a primeira REA do programa, o empreiteiro pode não reconhecer a necessidade de fornecer qualquer prova em apoio às reivindicações da REA. Os meus empreiteiros construíram REAs tal como qualquer outra proposta: Foram escritas predominantemente pela equipe de negócios com foco em dados de custos e preços de horas de trabalho, portanto a base do impacto da estimativa foi bem suportada. A justificação da reivindicação foi tratada de forma superficial pela contratação de pessoal, se não for completamente ignorada. Resistir à tentação de lidar com isso na negociação – fazendo com que o empreiteiro escreva sua justificativa irá forçá-lo a pensar sobre o assunto.
Por este ponto, olhando para o escopo e direção contratual deve dar ao oficial de ação uma idéia sobre onde a avaliação irá terminar, mas ainda é necessário analisar qualquer evidência fornecida pelo empreiteiro. Analisar a lógica e aplicabilidade dos argumentos e interpretações contratuais. Se a justificação da REA for fraca ou inexistente, seja claro na escrita sobre o que está faltando.
Passo 5: Minimização.
O empreiteiro tem o dever de minimizar o trabalho fora de escopo e executar primeiro o trabalho dentro de escopo. Ao operar onde os REAs estão sendo gerados, o governo PM precisa abraçar este princípio – ele fornece a única pressão de custo descendente para uma REA. A contratação normalmente depende da concorrência ou negociação apoiada por especialistas em engenharia para garantir preços justos para o governo, mas os REAs não têm tal proteção. Se o empreiteiro permitir que trabalhos fora de escopo, não negociados, ocorram no lugar de trabalhos negociados definidos pela SOW com a expectativa de que possam ser reembolsados através de uma REA, o governo perdeu o controle do programa.
Outra conseqüência da minimização é que negociar uma REA não é simplesmente uma questão de negociar os reais. Por exemplo, se o empreiteiro decidiu realizar o trabalho com engenheiros de Nível 5, mas poderia ter usado os de Nível 3, o governo tem toda a razão em abrir uma exceção. Se este trabalho fosse de âmbito interno, o custo teria sido controlado primeiro pela negociação e depois por incentivos de custo. Com uma REA, o princípio da minimização é a alavanca primária.
De um ponto de vista prático, esta etapa é uma extensão da anterior. No entanto, há valor em manter este passo separado para que um revisor possa facilmente ver quais custos foram substanciados no Passo 4 e quais ajustes incrementais foram feitos no Passo 5.
Passo 6: Consideração recíproca.
Se o governo tiver algum ajuste recíproco ou compensatório equitativo contra o contratante, é aqui que os valores em dólares positivos e negativos se cancelam mutuamente para produzir um pagamento líquido menor ou zero. Teoricamente, o governo poderia pressionar essa outra reclamação contra o contratante separadamente e receber o financiamento de volta (semelhante a uma proposta de escopo), mas isso é tão raro que eu nunca vi que valha a pena o esforço. Apesar disso, o governo nunca deveria desistir de alavancar o desempenho do empreiteiro – ele ainda é valioso.
Onde o empreiteiro se recusa a abandonar a REA, uma troca dá ao empreiteiro PM algo para vender à sua gerência corporativa. A negociação não precisa de ser exacta em dólares – a flexibilidade proporcionada pelas negociações poderia permitir ao empreiteiro PM fazer a negociação caber mesmo quando o montante suportado pela análise governamental é inferior ao pedido original do empreiteiro.
Áreas cinzentas
As REAs com que a minha equipa lidou geralmente caíram em duas categorias – algum tipo de problema com a GFP ou com as hipóteses de proposta a serem violadas. Passamos muitas noites longas pesando vários fatores para determinar o quanto a responsabilidade caiu no canto do governo.
Em um caso, nosso empreiteiro começou o trabalho no escopo e continuou trabalhando mesmo depois do ponto em que o empreiteiro considerou que estava fora do escopo. O empreiteiro recebeu um buggy de entrega de software GFP para integração no sistema de armas, mas o código do software exigiu extensas tentativas de solução de problemas, repetidas tentativas de integração e integração de múltiplas quedas uma vez que o software foi consertado. Embora o trabalho estivesse no escopo, eles fizeram um bom ponto que não se inscreveram para custos ilimitados de integração em sua proposta de preço fixo. Ninguém sabia o que constituía um limite superior razoável, mas todos nós concordamos teoricamente que existia um. Neste caso, o princípio da auto-geração decidiu o caminho a seguir: Assim que o empreiteiro pensou que o trabalho estava fora de alcance, deveria ter parado e solicitado orientação antes de prosseguir. Terminar o trabalho, decidir mais tarde que está fora do escopo, e submeter uma REA é irresponsável.
Em outro caso, a GFP de baixa qualidade também fez com que o empreiteiro trabalhasse de forma menos eficiente do que tinha feito a proposta. Todos concordamos que teria sido impraticável pedir orientação. O empreiteiro teve um caso bastante forte quando isso aconteceu, exceto que a SOW, não o preço proposto, determina os limites de escopo. Permitir o contrário é recompensar o empreiteiro por ter feito uma oferta baixa. Isto é especialmente verdade se a proposta era competitiva (era) e a condição GFP não está documentada no contrato (não estava). No final do dia, o governo cumpriu a letra do contrato. O argumento foi reforçado com um padrão “empreiteiro experiente” – um proponente experiente deve sempre esperar algum nível de dificuldade de integração.
Em um caso final, um fornecedor de subsistemas subiu a quantidade de suporte de integração (correção de bugs de software) necessária para a qualidade e maturidade da sua oferta. O contratante planejou fazer este trabalho durante a integração do sistema, mas não ganhou o contrato de integrador, colocando todas as partes em uma posição constrangedora. Ao pressionar o empreiteiro a cumprir com o SOW e continuar a colocar o subsistema em conformidade com as especificações, descobrimos os limites práticos da contratação de preço fixo. A empreiteira enviou uma REA alegando que o apoio extraordinariamente elevado exigido excedia a sua interpretação da SOW. Esta REA fez descarrilar o programa, e nós estávamos no ponto de decidir entre o litígio e a finalização do sistema de armas. O governo sustentou o pedido e terminou o sistema.
O Grande Quadro
Embora apoiar um REA seja desvantajoso para o governo, o objectivo deste processo não é esmagar sumariamente todos os REAs. Ele foi concebido para produzir uma posição transparente que todas as partes possam compreender. Por vezes, mesmo uma lógica hermética não é suficiente para satisfazer o empreiteiro. Eles são responsáveis pela gestão corporativa, pelas preocupações financeiras e dos acionistas e podem não ter a liberdade de simplesmente abandonar uma REA se a corporação vir uma chance razoável de sucesso. Embora a disposição da REA seja unilateral, o empreiteiro pode sempre iniciar uma acção judicial. Uma análise governamental minuciosa e bem fundamentada diminui a probabilidade e o sucesso do litígio.
Quando se trata de construir um sistema de armas, o empreiteiro e os PMs do governo estão juntos nele. A decisão do empreiteiro de enviar uma REA e a disposição do governo ocorrem ambos no contexto de uma relação mais ampla. Tenho visto PMs do governo darem a fazenda no interesse de manter uma boa relação de trabalho, e tenho visto as relações de trabalho se degradarem ao ponto de gritar telefonemas e progresso lento. É importante navegar entre extremos com plena compreensão dos custos de curto e longo prazo de uma decisão de apoiar ou rejeitar o pedido de ajuste equitativo de um empreiteiro.
As opiniões expressas neste artigo são as do autor e não refletem necessariamente a política ou posição oficial da Força Aérea, do Departamento de Defesa ou do Governo dos EUA.