Repensando o Imposto sobre Heranças e Presentes

Advocados da abolição do imposto sobre heranças vêem um imposto moralmente repugnante que prejudica o crescimento econômico, destrói pequenas empresas e fazendas familiares, encoraja o comportamento de gastar pouco, gera enormes custos de conformidade e leva a engenhosos esquemas de abrigo. Como um imposto ineficiente, injusto e complexo, pensa-se que o chamado “imposto da morte” viola todas as normas de boas políticas. Os defensores do imposto acreditam que as críticas são exageradas ou erradas. Eles observam que o imposto é cobrado apenas sobre as propriedades de 2% dos americanos que morrem – e apenas sobre aqueles com riqueza substancial. Eles acreditam que um imposto altamente progressivo que remenda as lacunas, ajuda a proporcionar igualdade de oportunidades, reduz a concentração da riqueza e incentiva a caridade não pode ser tudo ruim.

Uma estratégia intermediária seria reformar o imposto, aumentando a isenção, fechando as lacunas, reduzindo as taxas e indexando a inflação. Essa estratégia poderia resolver muitos dos problemas que os defensores da abolição percebem, mantendo as virtudes levantadas pelos defensores do imposto patrimonial.

Os debates têm aumentado em intensidade e frequência, em parte devido ao boom do mercado acionário, ao envelhecimento da população, ao superávit orçamentário e ao intenso lobby, mas também porque o imposto sobre o patrimônio levanta questões controversas. Além de sua associação com os ricos e os mortos, o imposto patrimonial é, em extremo, o trade-off entre equidade e eficiência no desenho da política governamental. Além disso, o imposto levanta questões tão privadas como a natureza das relações entre pais e filhos, e tão sensíveis politicamente como a definição e implementação da igualdade de oportunidades e as limitações ao papel do governo na redistribuição da renda.

Bases dos impostos estaduais

Desde 1976, a lei federal impôs um conjunto vinculado de impostos sobre propriedades, presentes e transferências de renda. De acordo com a lei atual, o executor de um patrimônio deve apresentar uma declaração de imposto de propriedade federal no prazo de nove meses após a morte de uma pessoa se o patrimônio bruto exceder $675.000. Geralmente, o patrimônio bruto inclui todos os bens do decedente, sua parte dos bens de propriedade conjunta, renda de seguros de vida de apólices de propriedade do decedente e presentes feitos durante a vida que excedam uma isenção anual que é atualmente fixada em $10.000 por doador por ano. Muitas vezes é possível descontar a avaliação dos bens colocando-os numa forma de propriedade mediada, como uma parceria familiar limitada, em vez de mantê-los na própria conta.

O imposto permite deduções para transferências para um cônjuge sobrevivente, presentes de caridade, dívidas, despesas de funeral, e taxas administrativas. Os créditos fiscais são concedidos para impostos sobre presentes pagos anteriormente, para impostos sobre heranças que foram pagos recentemente sobre riqueza herdada, e para um degrau limitado – para impostos sobre heranças e heranças do estado. Um crédito unificado isenta actualmente impostos sobre os primeiros $675.000 de transferências tributáveis vitalícias, um valor que aumentará para $1 milhão de dólares até 2006. Para propriedades acima desses valores, a taxa de imposto começa em 37 por cento e sobe para 55 por cento nas transferências tributáveis acima de US$ 3 milhões. Para propriedades com riqueza tributável entre US$ 10 milhões e cerca de US$ 17,18 milhões, uma sobretaxa de 5% retira o benefício de uma estrutura de taxas graduais e aumenta a taxa marginal efetiva para 60%. Informações adicionais sobre a história e estrutura do imposto, bem como as características econômicas dos decedentes, podem ser encontradas no documento da conferência dos economistas do Departamento do Tesouro Barry Johnson, Jackob Mikow e Martha Britton Eller.

Impostos de transferência arrecadaram cerca de US$ 28 bilhões em receitas federais em 1999 e estão projetados para arrecadar mais de US$ 400 bilhões entre 2002 e 2011. Quase todos os países industrializados cobram algum tipo de imposto sobre a transferência de riqueza. Mas, para além dos Estados Unidos, apenas o Reino Unido cobra impostos “puros” sobre o património; os outros países têm um imposto sobre a herança ou uma mistura de impostos sobre a herança e o património. Em 1997, os Estados Unidos ficaram em terceiro lugar entre os países industrializados em termos de impostos sobre as transmissões de bens como parte da receita total. Mas muitos países industrializados têm impostos anuais sobre a riqueza, que os Estados Unidos não têm.

Porquê dar transferências intergeracionais?

Um tema importante a emergir da conferência é o simples mas fundamental ponto de que os efeitos dos impostos de transferência dependerão da razão pela qual as pessoas dão transferências em primeiro lugar. Alguns legados podem ser “acidentes”, no sentido de que as pessoas acumulam bens para poupar para a reforma, mas não sabem quanto tempo vão viver. Mesmo que não planejem ou não desejem dar legados, podem morrer antes de esperar e acabar legando bens aos descendentes. Outros legados podem ser motivados pelo altruísmo dos pais em relação aos filhos. Algumas pessoas podem ser motivadas pela pura alegria de doar recursos. Finalmente, alguns legados ou transferências podem representar uma espécie de pagamento pelos pais aos seus filhos em troca de ajuda e atenção.

Equidade

Metade de todos os impostos sobre heranças são pagos pelas propriedades dos decedentes com 5 milhões de dólares ou mais em riqueza, e todos os impostos sobre heranças são pagos pelos 2% mais ricos dos decedentes. Assim, se a carga do imposto é suportada pelos doadores, o imposto é extraordinariamente progressivo. Muitas pessoas afirmam, no entanto, que o fardo é realmente suportado pelas pessoas que recebem as heranças. No entanto, como William Gale e Joel Slemrod relatam na sua pesquisa introdutória, os beneficiários de heranças de propriedades sujeitas ao imposto sobre heranças têm, tipicamente, rendimentos pré-históricos muito elevados. Assim, mesmo que o imposto seja suportado pelos herdeiros, continua a ser um imposto muito progressivo.

Outra possibilidade é que o encargo seja transferido para outros na economia. Mas o documento de conferência do economista da Universidade de Michigan, John Laitner, mostra que o imposto é progressivo, mesmo permitindo os seus efeitos em toda a economia. O imposto sobre o patrimônio também serve como um ponto de apoio para o imposto de renda, tributando componentes da renda – como os ganhos de capital não realizados – que de outra forma não são tributados.

Os impostos de transferência levantam questões difíceis de equidade horizontal. Entre os doadores com a mesma riqueza, os impostos discriminam com base na forma como os recursos são gastos, violando a noção de que aqueles com meios iguais devem pagar impostos iguais. Mas entre os receptores com a mesma riqueza (não herança), os impostos sobre as transferências reduzem a desigualdade das heranças e, portanto, amenizam a desigualdade de oportunidades. Estas duas perspectivas criam diferenças irreconciliáveis de opinião sobre se os impostos sobre as transferências são justos em princípio.

Outra questão é se a tributação na morte é apropriada. A morte não é necessária nem suficiente para acionar os impostos sobre as transferências. Ela é desnecessária porque as transferências entre pessoas vivas podem acionar os impostos sobre presentes. É insuficiente porque 98% das pessoas que morrem não pagam impostos sobre a herança. Embora a morte possa ser desagradável de se contemplar, os custos de tributar na morte não parecem ser significativos, em relação aos impostos durante a vida. Assim, na medida em que é realmente um problema, a tributação na morte poderia ser evitada substituindo o imposto sobre o património por impostos igualmente progressivos impostos impostos impostos durante a vida.

Eficiência

No seu artigo de conferência, o professor de direito da Universidade de Harvard Louis Kaplow mostra que se um imposto sobre o património faz parte de um sistema fiscal eficiente – um sistema que minimiza o custo económico por dólar arrecadado – depende crucialmente de vários factores, sobretudo das razões pelas quais as pessoas dão transferências. Por exemplo, na medida em que os legados são “acidentais”, o imposto patrimonial é altamente eficiente, pois o doador não tinha a intenção de deixar um legado em primeiro lugar. Por outro lado, se os pais são altruístas em relação aos seus filhos, Kaplow mostra que pode até haver um caso para subsidiar as transferências, em vez de tributá-las. No entanto, se a sociedade deseja um sistema fiscal equitativo, assim como um sistema eficiente, o caso de um imposto patrimonial é melhorado, porque o imposto é altamente progressivo e, portanto, pode “comprar” muita equidade. Isto sugere que descrições simples de uma política fiscal ideal para transferências são difíceis de estabelecer.

Evite e Evasão Fiscal

Críticos argumentam que o imposto sobre heranças gera uma série de esquemas de evasão e rotulam o imposto como “voluntário”. Mas é difícil de acreditar que famílias financeiramente sofisticadas e ricas voluntariamente se separem com mais de 30 bilhões de dólares por ano. O professor de direito da Duke University, Richard Schmalbeck, pesquisa uma ampla gama de técnicas de evasão fiscal e mostra que, embora seja possível evitar uma quantidade significativa de impostos sobre heranças, fazê-lo normalmente exige que as pessoas desistam do controle de seus bens, o que não estão inclinadas a fazer.

Estimações dos custos para cumprir com o imposto sobre heranças variam enormemente – de 7% das receitas a 100% – em parte porque os dados e metodologias são falhos; as estimativas mais confiáveis estão no extremo inferior da faixa. Em sua contribuição para a conferência, os economistas Martha Britton Eller, Brian Erard e Chih Chin Ho estimam uma taxa de evasão fiscal de cerca de 13%, e sugerem que o valor real provavelmente será maior.

Efeitos sobre economia, oferta de mão-de-obra e empreendedorismo

Críticos argumentam que o imposto patrimonial reduz significativamente a poupança, a oferta de mão-de-obra e o empreendedorismo que são essenciais para a prosperidade econômica, mas poucas evidências estão disponíveis para avaliar essa afirmação. Uma característica distintiva do volume é a presença dos três trabalhos sobre acumulação de riqueza e tributação de propriedades.

O Laitner da Universidade de Michigan fornece o modelo mais sofisticado de simulação do impacto econômico dos impostos imobiliários até a data, incorporando-os em um modelo de sobreposição de gerações que apresenta indivíduos com motivos de herança altruísta. Ele acha que a remoção dos impostos sobre o patrimônio teria um pequeno efeito positivo sobre a relação de longo prazo entre capital e trabalho. William Gale e a economista do Federal Reserve Board Maria Perozek mostram que o impacto dos impostos sobre a poupança, assim como os efeitos sobre a eficiência, dependerá criticamente do motivo pelo qual as pessoas dão transferências. Se os legados não forem intencionais, por exemplo, os impostos sobre o patrimônio não afetarão a poupança do doador. Mas a redução das heranças líquidas de impostos recebidas fará com que os beneficiários consumam menos e assim economizem mais. Se os legados são motivados pelo altruísmo, os efeitos são ambíguos, mas as simulações sugerem que o imposto sobre heranças poderia de fato aumentar a poupança em muitas circunstâncias.

Wojciech Kopczuk e Joel Slemrod, da Universidade de Michigan, mostram que em anos com altas taxas de imposto sobre heranças, o valor total de heranças relatadas é geralmente menor do que em anos com baixas taxas de imposto sobre heranças, mantendo constantes outras influências. Usando dados sobre decadentes específicos, eles descobrem que as taxas de imposto que prevaleciam aos 45 ou dez anos de idade antes da morte são mais claramente (negativamente) associadas aos bens declarados do que a taxa de imposto prevalecente no ano da morte. Estes resultados poderiam reflectir o impacto dos impostos sobre o património na poupança ou evasão do do doador, ou ambos.

Outros trabalhos empíricos mostraram que os receptores de grandes heranças aumentam os seus gastos de consumo e reduzem a sua oferta de mão-de-obra. Por extensão, se os impostos sobre heranças reduzem as heranças líquidas de impostos, eles devem reduzir o consumo – isto é, aumentar a poupança – e aumentar a oferta de mão-de-obra pelo doador.

O impacto do imposto sobre heranças em empresas familiares e fazendas assumiu um papel extremamente desproporcional nos debates sobre políticas públicas. Esta questão é revista extensivamente na pesquisa introdutória de Gale e Slemrod, mas os pontos básicos são simples. Não há praticamente nenhuma evidência confiável que sugira que o impacto dos impostos sobre a propriedade nas empresas e fazendas seja significativo. As empresas e as explorações agrícolas já recebem subsídios substanciais ao abrigo do imposto predial existente, para não mencionar os subsídios do imposto de renda. A grande maioria das propriedades não tem negócios ou bens agrícolas, e apenas cerca de 3% das propriedades têm mais de metade da sua riqueza em negócios e fazendas. A maior parte do valor das pequenas empresas nas propriedades consiste em ganhos de capital não realizados e nunca seriam tributados se não fosse pelo imposto sobre heranças. Estas conclusões sugerem que os argumentos a favor dos subsídios às empresas existentes no imposto sobre heranças são fracos, os argumentos a favor da expansão desses subsídios são ainda mais fracos e a noção de que o imposto sobre heranças deve ser abolido devido ao seu alegado efeito sobre as empresas e as fazendas é completamente equivocada.

Efeitos sobre Doações e Caridades

Embora se diga que o imposto sobre heranças e doações seja “unificado”, uma série de características do código fiscal favorece as doações em detrimento dos legados, e evidências sugerem que mudanças no tratamento fiscal de doações e legados afetam a composição e o momento das transferências. Em seu trabalho na conferência, os economistas Jonathan Feinstein e Chih Chin Ho estendem este trabalho mostrando que o estado de saúde de um indivíduo (e, por extensão, a probabilidade de morrer e enfrentar os impostos sobre o patrimônio), tem efeitos importantes sobre o comportamento de doação. Eles documentam uma série de padrões entre poupança, doação e saúde que sugerem que uma quantidade significativa de doação é motivada por impostos.

Análises superficiais constatam que a dedução do imposto patrimonial para doações beneficentes gera um aumento significativo nas contribuições na morte. O imposto sobre heranças também pode incentivar doações beneficentes durante a vida, já que isso reduziria tanto o imposto de renda quanto o imposto sobre heranças. A contribuição de David Joulfaian para o volume corresponde às declarações de imposto sobre heranças entregues entre 1996 e 1998 com as declarações de imposto de renda para as mesmas pessoas entregues entre 1987 e 1996. Joulfaian, economista do Departamento do Tesouro, constata que a magnitude da doação durante a vida em relação à doação na morte muda marcadamente com a riqueza, sendo que os extremamente ricos dão uma parcela muito maior de suas contribuições na morte. Suas estimativas também documentam que a doação por morte é sensível às taxas marginais de imposto aplicadas no imposto patrimonial, e assim indicam que a abolição do imposto levaria a um declínio significativo nos legados de caridade.

Propostas de Mudança

Os formuladores de políticas têm considerado numerosas mudanças no imposto patrimonial nos últimos anos. A reforma mais radical seria a de abolir o imposto. Isto elimina os problemas existentes, mas pode criar sérios problemas adicionais. Eliminaria o que é de longe o instrumento fiscal mais progressivo no arsenal fiscal federal, logo após um período prolongado em que as distribuições de renda e riqueza se tornaram muito mais distorcidas. Poderia prejudicar as organizações sem fins lucrativos. Pode até não aumentar a poupança, a oferta de mão-de-obra ou o crescimento, como esperam os seus defensores, e provavelmente reduziria também a receita fiscal estatal. Finalmente, a abolição exporia uma lacuna no que respeita aos ganhos de capital no imposto sobre o rendimento e abriria outras possibilidades de evasão fiscal – e consequente perda de receitas – ao abrigo do imposto sobre o rendimento.

Abolição poderia ser associada à extensão do imposto sobre ganhos de capital aos ganhos acumulados mas não realizados aquando da morte. Esta proposta, no entanto, aumentaria apenas cerca de um quarto da receita do imposto patrimonial, e seria muito menos progressiva, como demonstram os economistas James Poterba e Scott Weisbenner. Além disso, esta opção conteria muitas das complexidades do imposto sobre o património, pelo que não é atractiva nem provável.

O projecto de lei que o Congresso aprovou em 2000 vinculou a eliminação do imposto sobre o património a outra alteração significativa na tributação dos ganhos de capital denominada “base de reporte”. Segundo a disposição, os herdeiros assumiriam a base decadente para fins de ganhos de capital. As isenções teriam sido aplicadas a transferências inferiores a US$ 1,3 milhões e a transferências interespaciais de US$ 3 milhões. Esta proposta, no entanto, quase não geraria receita, e seria difícil de administrar, em parte porque os registros teriam que ser mantidos por um período ainda mais longo de tempo e através de gerações. Um item semelhante foi aprovado no final da década de 1970, mas foi revogado antes de entrar em vigor, em parte devido a problemas de implementação previstos.

Outra reforma seria substituir os impostos sobre propriedades e doações dadas por impostos sobre doações e heranças recebidas, como é a prática em vários estados americanos e em muitos países estrangeiros. Sob um imposto sobre heranças progressivo (mas não sob um imposto sobre heranças), a difusão de um determinado legado entre mais beneficiários reduz a carga fiscal total e, portanto, incentiva a divisão das heranças. Para além disso, um sistema fiscal unificado tributaria todas as fontes ou todas as utilizações dos rendimentos. Actualmente, o imposto sobre o rendimento impõe encargos sobre as fontes de rendimento e o imposto sobre heranças recai sobre uma determinada utilização do rendimento. Em contraste, o imposto de renda, combinado com um imposto sobre heranças e doações recebidas, cobriria todas as principais fontes de renda ao longo da vida, e colocar a carga estatutária do imposto sobre os receptores e não sobre o doador pode reduzir parte do escândalo moral gerado pelos impostos sobre heranças.

Talvez a reforma mais plausível seja seguir a estratégia invocada para os impostos sobre a renda na Lei de Reforma Fiscal de 1986: aumentar o nível de isenção, fechar lacunas e reduzir as taxas. Aumentar a isenção reduziria o número de pessoas que pagam o imposto, enquanto ainda tributam os “verdadeiramente ricos”, e eliminaria a concentração da riqueza. Também ajudaria as empresas familiares menores, mas sem os problemas horizontais de equidade que estão envolvidos em dar tratamento preferencial aos ativos das empresas. Fechar as brechas ao tratar os diferentes ativos de maneira mais semelhante reduziria as oportunidades de proteção e, assim, tornaria o imposto mais simples e mais justo. A redução moderada das taxas reduziria o incentivo para abrigar ou mudar o comportamento em primeiro lugar. Além dessas mudanças, a indexação da isenção efetiva e dos escalões de imposto para inflação manteria automaticamente a carga tributária em qualquer nível de riqueza real em particular constante ao longo do tempo.

Conclusão

O papel e os efeitos apropriados dos impostos de transferência ainda são questões em aberto. Qualquer conclusão sobre a tributação apropriada das transferências intergeracionais deve levar em conta os motivos da transferência, as limitações políticas e técnicas de outros instrumentos fiscais, o conhecimento limitado sobre tais impostos atualmente disponível e outros fatores.

Num mundo real cheio de dificuldades práticas, compromissos políticos e incertezas econômicas, pode ser necessário uma variedade de impostos para atingir objetivos sociais, e o imposto patrimonial pode muito bem desempenhar um papel pequeno mas importante na carteira de instrumentos fiscais do governo. Acrescenta à progressividade de uma forma que o imposto de renda não pode fazer facilmente devido a questões de ganhos de capital, e que a sociedade pode optar por não fazer via impostos de renda, porque a tributação na morte pode ter custos menores do que a tributação durante a vida. Os supostos efeitos negativos do imposto sobre o património – os seus efeitos sobre a poupança, os custos de cumprimento e as pequenas empresas – carecem de provas definitivas de apoio e, em alguns casos, parecem estar grosseiramente sobreavaliados. Além disso, há alguns benefícios presumidos do aumento das contribuições para a caridade e da melhoria da igualdade de oportunidades.

Não obstante, é igualmente claro que existe um problema. Um imposto com altas taxas e numerosas oportunidades de evasão é maduro para a reforma. Mesmo considerando os objetivos e as limitações acima mencionados, muitas pessoas sentem que os impostos de transferência poderiam ser melhor estruturados. Muitos outros acham que seria preferível não ter impostos de transferência.

A análise económica não pode resolver completamente estas questões. O que ela pode fazer é clarificar os vários trade-offs envolvidos nas decisões de política fiscal, iluminar quais os juízos de valor – sobre que economia não tem voz activa – envolvidos e identificar as questões conceptuais e empíricas cruciais. Em comparação com muitas questões fiscais, os trade-offs que afectam os impostos sobre o património são mais difíceis de analisar, porque envolvem mais do que uma geração. Os juízos de valor são mais difíceis, porque envolvem questões de vida ou morte e de pais e filhos, sobre as quais as pessoas têm opiniões fortes. A análise empírica é mais difícil, porque os dados são mais esquivos e os comportamentos relevantes abrangem pelo menos uma vida.

Os estudos no próximo volume da conferência abordam todas estas questões e repensam o imposto sobre heranças e doações de uma forma rigorosa. É nossa esperança e expectativa que os trabalhos que emergiram da conferência de Maio forneçam uma base sólida de conhecimento para informar as futuras discussões políticas e um trampolim para incentivar a análise contínua das questões fiscais sobre as transferências.