Política Fiscal: Levando e Dando Afastamento – De Volta ao Básico: Finanças e Desenvolvimento; o que é política fiscal?

Finanças & Desenvolvimento

Mark Horton e Asmaa El-Ganainy

Governos usam gastos e poderes tributários para promover crescimento estável e sustentável

Política fiscal é o uso de gastos governamentais e impostos para influenciar a economia. Os governos normalmente utilizam a política fiscal para promover um crescimento forte e sustentável e reduzir a pobreza. O papel e os objetivos da política fiscal ganharam destaque durante a recente crise econômica global, quando os governos intervieram para apoiar os sistemas financeiros, impulsionar o crescimento e mitigar o impacto da crise sobre os grupos vulneráveis. No comunicado que se seguiu à cimeira de Londres, em Abril de 2009, os líderes do Grupo dos 20 países industriais e de mercados emergentes declararam que estavam a empreender “uma expansão fiscal sem precedentes e concertada”. O que eles queriam dizer com expansão fiscal? E, mais genericamente, como podem as ferramentas fiscais dar um impulso à economia mundial?

Histórico, a proeminência da política fiscal como ferramenta de política tem aumentado e diminuído. Antes de 1930, uma abordagem de governo limitado, ou laissez-faire, prevalecia. Com o crash do mercado de ações e a Grande Depressão, os formuladores de políticas pressionaram os governos a desempenhar um papel mais pró-ativo na economia. Mais recentemente, os países tinham reduzido o tamanho e a função do governo – com os mercados assumindo um papel mais importante na alocação de bens e serviços – mas quando a crise financeira global ameaçou a recessão mundial, muitos países voltaram a ter uma política fiscal mais ativa.

Como funciona a política fiscal?

Quando os decisores políticos procuram influenciar a economia, têm duas ferramentas principais à sua disposição: a política monetária e a política fiscal. Os bancos centrais têm como alvo indireto a atividade influenciando a oferta de dinheiro através de ajustes nas taxas de juros, reservas bancárias e compra e venda de títulos do governo e câmbio. Os governos influenciam a economia alterando o nível e os tipos de impostos, a extensão e a composição dos gastos, e o grau e a forma de empréstimo.

Governos direta e indiretamente influenciam a forma como os recursos são utilizados na economia. Uma equação básica da contabilidade da renda nacional que mede a produção de uma economia – ou o produto interno bruto (PIB) – de acordo com os gastos ajuda a mostrar como isso acontece:

PIB = C + I + G + NX.

No lado esquerdo está o PIB – o valor de todos os bens e serviços finais produzidos na economia. Do lado direito estão as fontes de despesa agregada ou demanda-consumo privado (C), investimento privado (I), compras de bens e serviços pelo governo (G), e exportações menos importações (exportações líquidas, NX). Esta equação torna evidente que os governos afetam a atividade econômica (PIB), controlando G diretamente e influenciando C, I, e NXin diretamente, através de mudanças nos impostos, transferências e gastos. A política fiscal que aumenta a demanda agregada diretamente através de um aumento nos gastos do governo é tipicamente chamada de expansionista ou “frouxa”. Em contraste, a política fiscal é muitas vezes considerada contracionista ou “apertada” se reduzir a demanda através de gastos menores.

Além de fornecer bens e serviços como segurança pública, rodovias ou educação primária, os objetivos da política fiscal variam. No curto prazo, os governos podem se concentrar na estabilização macroeconômica – por exemplo, expandir os gastos ou cortar impostos para estimular uma economia em dificuldade, ou cortar gastos ou aumentar impostos para combater o aumento da inflação ou para ajudar a reduzir as vulnerabilidades externas. A longo prazo, o objectivo pode ser fomentar o crescimento sustentável ou reduzir a pobreza com acções do lado da oferta para melhorar as infra-estruturas ou a educação. Embora estes objectivos sejam amplamente partilhados entre países, a sua importância relativa difere, dependendo das circunstâncias do país. A curto prazo, as prioridades podem reflectir o ciclo económico ou a resposta a um desastre natural ou a um pico nos preços globais dos alimentos ou dos combustíveis. A longo prazo, os motores podem ser os níveis de desenvolvimento, a demografia ou as dotações de recursos naturais. O desejo de reduzir a pobreza pode levar um país de baixa renda a inclinar os gastos para os cuidados primários de saúde, enquanto em uma economia avançada, as reformas das pensões podem visar custos de longo prazo relacionados com o envelhecimento da população. Em um país produtor de petróleo, os formuladores de políticas poderiam visar um melhor alinhamento da política fiscal com a evolução macroeconômica mais ampla, moderando os gastos pró-cíclicos – tanto limitando as explosões de gastos quando os preços do petróleo sobem, quanto evitando cortes dolorosos quando eles caem.

Resposta à crise global

A crise global que teve suas raízes no colapso de 2007 no mercado hipotecário dos EUA é um bom estudo de caso em política fiscal. A crise afetou economias em todo o mundo, com dificuldades no setor financeiro e a falta de confiança afetando o consumo privado, o investimento e o comércio internacional (todos os quais afetam a produção, o PIB). Os governos responderam tentando impulsionar a atividade através de dois canais: estabilizadores automáticos e estímulo fiscal – ou seja, novas despesas discricionárias ou cortes fiscais. Os estabilizadores entram em vigor à medida que as receitas fiscais e os níveis de despesa mudam e não dependem de acções específicas por parte do governo. Eles operam em relação ao ciclo de negócios. Por exemplo, à medida que a produção abranda ou diminui, o montante de impostos cobrados diminui, porque os lucros das empresas e os rendimentos dos contribuintes caem, particularmente sob estruturas fiscais progressivas, onde os rendimentos mais elevados caem em escalões com taxas de imposto mais elevadas. Os subsídios de desemprego e outras despesas sociais também são concebidos para aumentar durante uma recessão. Estas mudanças cíclicas tornam a política fiscal automaticamente expansionista durante a recessão e contraccionista durante a retoma.

Estabilizadores automáticos estão ligados à dimensão do governo, e tendem a ser maiores nas economias avançadas. Onde os estabilizadores são maiores, pode haver menos necessidade de estímulos – cortes nos impostos, subsídios ou programas de obras públicas – já que ambas as abordagens ajudam a amenizar os efeitos de uma retração. De fato, durante a recente crise, os países com estabilizadores maiores tendem a recorrer menos a medidas discricionárias. Além disso, embora as medidas discricionárias possam ser adaptadas às necessidades de estabilização, os estabilizadores automáticos não estão sujeitos a atrasos de implementação, como muitas vezes acontece com as medidas discricionárias. (Pode levar tempo, por exemplo, para conceber, obter aprovação e implementar novos projectos rodoviários). Além disso, os estabilizadores automáticos – e os seus efeitos – são automaticamente retirados à medida que as condições melhoram.

Estímulo pode ser difícil de projectar e implementar eficazmente e difícil de reverter quando as condições melhoram. Em muitos países de baixo rendimento e de mercados emergentes, contudo, as limitações institucionais e as bases fiscais estreitas significam que os estabilizadores são relativamente fracos. Mesmo em países com estabilizadores maiores, pode haver uma necessidade premente de compensar a perda de atividade econômica e razões imperiosas para direcionar a resposta do governo à crise àqueles mais diretamente necessitados.

Capacidade de resposta fiscal

A resposta exata depende, em última instância, do espaço fiscal que um governo tem disponível para novas iniciativas de gastos ou cortes fiscais – ou seja, seu acesso a financiamento adicional a um custo razoável ou sua capacidade de reordenar os gastos existentes. Alguns governos não estavam em posição de responder com estímulo, porque seus credores potenciais acreditavam que gastos e empréstimos adicionais pressionariam demais a inflação, as reservas cambiais, ou a taxa de câmbio – ou atrasariam a recuperação, tirando muitos recursos do setor privado local (também conhecido como crowding out). Os credores podem também ter duvidado da capacidade de alguns governos de gastar sabiamente, de inverter os estímulos uma vez implementados, ou de responder a preocupações de longa data com fraquezas estruturais subjacentes nas finanças públicas (tais como receitas fiscais cronicamente baixas devido a uma estrutura fiscal deficiente ou evasão fiscal, fraco controlo sobre as finanças dos governos locais ou das empresas estatais, ou aumento dos custos de saúde e do envelhecimento da população). Para outros governos, restrições de financiamento mais severas exigiram cortes nas despesas à medida que as receitas diminuíram (os estabilizadores funcionam). Em países com elevada inflação ou défices da balança corrente externa, o estímulo orçamental é provavelmente ineficaz, e mesmo indesejável.

O tamanho, o calendário, a composição e a duração do estímulo são importantes. Os decisores políticos geralmente procuram adaptar a dimensão das medidas de estímulo às suas estimativas da dimensão do hiato do produto – a diferença entre o produto esperado e o que seria o produto se a economia estivesse a funcionar a plena capacidade. Também é necessária uma medida da eficácia do estímulo – ou, mais precisamente, de como ele afeta o crescimento do produto (também conhecido como o multiplicador). Os multiplicadores tendem a ser maiores se houver menos vazamentos (por exemplo, apenas uma pequena parte do estímulo é poupada ou gasta em importações), as condições monetárias são acomodatícias (as taxas de juros não aumentam como conseqüência da expansão fiscal e, portanto, contrariam seus efeitos), e a posição fiscal do país após o estímulo ser visto como sustentável. Os multiplicadores podem ser pequenos ou mesmo negativos se a expansão levantar preocupações sobre a sustentabilidade no período imediatamente a seguir ou a longo prazo, caso em que o sector privado provavelmente contrariaria a intervenção do governo aumentando a poupança ou mesmo movendo dinheiro para o exterior, em vez de investir ou consumir. Os multiplicadores também tendem a ser maiores para medidas de gastos do que para cortes ou transferências de impostos e menores para economias pequenas e abertas (em ambos os casos, por causa da extensão das fugas). Quanto à composição, os governos enfrentam um trade-off ao decidir entre direcionar o estímulo aos pobres, onde a probabilidade de gastos totais e um forte efeito econômico é maior; financiar investimentos de capital, que podem criar empregos e ajudar a impulsionar o crescimento a longo prazo; ou proporcionar cortes fiscais que podem encorajar as empresas a contratar mais trabalhadores ou comprar novos equipamentos de capital. Na prática, os governos adoptaram uma abordagem “equilibrada” com medidas em todas estas áreas.

Como o calendário, muitas vezes leva algum tempo para implementar medidas de gastos (concepção de programas ou projetos, compras, execução), e uma vez implementadas, as medidas podem estar em vigor por mais tempo do que o necessário. No entanto, se se espera que a retração seja prolongada (como foi a recente crise), as preocupações com os atrasos podem ser menos urgentes: alguns governos enfatizaram a implementação de projetos “prontos para a escavação” que já foram vetados e prontos para partir. Por todas estas razões, as medidas de estímulo devem ser oportunas, direccionadas e rapidamente revertidas quando as condições melhorarem.

Simplesmente, a capacidade de resposta e o alcance dos estabilizadores podem ser melhorados, por exemplo, por um sistema fiscal mais progressivo que tribute as famílias de rendimento elevado a uma taxa mais elevada do que as famílias de rendimento mais baixo. Os pagamentos de transferência também podem ser explicitamente ligados às condições económicas (por exemplo, taxas de desemprego ou outros factores desencadeantes do mercado de trabalho). Em alguns países, as regras fiscais visam limitar o crescimento das despesas durante períodos de expansão, quando o crescimento das receitas – especialmente dos recursos naturais – é elevado e as restrições parecem menos vinculativas. Em outros países, mecanismos formais de revisão ou expiração (“sunset”) dos programas ajudam a garantir que as novas iniciativas não sobrevivam ao seu propósito inicial. Finalmente, quadros de médio prazo com cobertura e avaliação abrangente de receitas, despesas, ativos e passivos e riscos ajudam a melhorar a formulação de políticas ao longo do ciclo econômico.

Déficits elevados e aumento da dívida pública

Déficits fiscais e rácios da dívida pública (a razão entre a dívida e o PIB) expandiram-se acentuadamente em muitos países devido aos efeitos da crise sobre o PIB e as receitas fiscais, bem como ao custo da resposta fiscal à crise. O apoio e as garantias aos sectores financeiro e industrial aumentaram as preocupações com a saúde financeira dos governos. Muitos países podem dar-se ao luxo de gerir défices orçamentais moderados durante períodos prolongados, com os mercados financeiros nacionais e internacionais e os parceiros internacionais e bilaterais convencidos da sua capacidade de cumprir as obrigações presentes e futuras. Os défices que se tornam demasiado grandes e se prolongam demasiado tempo podem, no entanto, minar essa confiança. Consciente destes riscos na actual crise, o FMI, em finais de 2008 e princípios de 2009, instou os governos a estabelecerem uma estratégia de política orçamental com quatro vertentes para ajudar a assegurar a solvência: o estímulo não deve ter efeitos permanentes nos défices; os quadros de médio prazo devem incluir o compromisso de correcção orçamental quando as condições melhorarem; as reformas estruturais devem ser identificadas e implementadas para reforçar o crescimento; e os países que enfrentam pressões demográficas a médio e longo prazo devem comprometer-se firmemente com estratégias claras para a reforma dos cuidados de saúde e das pensões. Mesmo quando os efeitos mais graves da crise se atenuam, os desafios orçamentais continuam a ser significativos, particularmente nas economias avançadas da Europa e da América do Norte, e esta estratégia permanece tão válida como sempre.