Do Bem-Estar ao Trabalho: O que a evidência mostra

O público americano deixou claro que o trabalho dos beneficiários da previdência social é um objetivo definidor das leis estaduais e federais de previdência social, cuja busca merece a maior prioridade na política de previdência social. Um dos quatro objetivos listados pelo Congresso na legislação de reforma da previdência social de 1996 foi incentivar a preparação para o trabalho e o trabalho. O trabalho entre os beneficiários da previdência social é amplamente considerado como parte do contrato social – quid pro quo para a prestação de apoio à renda – bem como uma fonte de auto-estima e auto-suficiência entre as mães solteiras. Isto, por sua vez, é pensado para aumentar as chances das mães de melhorar economicamente a longo prazo para elas e seus filhos.

Agora que já se passaram cinco anos desde que as reformas de 1996 foram promulgadas, as evidências mostram que, embora muito sucesso tenha sido alcançado, ainda há preocupações que o Congresso deveria debater durante a reautorização. Este resumo de política analisa tanto as evidências quanto as preocupações.

O emprego entre mães solteiras aumentou

A evidência dominante que mostra que o progresso foi feito na agenda de ajudar as mães no trabalho social é o aumento dramático nas taxas de emprego entre as mães solteiras na última década. As taxas de emprego entre as mães solteiras, o grupo mais afetado pela reforma da previdência social, vêm aumentando lentamente há mais de 15 anos, mas têm saltado acentuadamente desde 1994 (figura 1). As taxas de emprego subiram de 60% em 1994 para 72% em 1999, um aumento muito grande em relação aos padrões históricos. Entre as mães solteiras que nunca foram casadas (o grupo com os menores níveis de educação e algumas das maiores taxas de recebimento da previdência) as taxas de emprego subiram ainda mais, de 47% para 65% no mesmo período.

Nem todo esse aumento pode ser atribuído à reforma da previdência. Parte do aumento foi o resultado da economia robusta e da maior e mais forte expansão em tempo de paz nos últimos 50 anos. Até o recente abrandamento económico, os empregadores, desesperados por trabalhadores, mergulharam profundamente no conjunto de mães solteiras e outros indivíduos desfavorecidos.

Outro factor de incentivo ao emprego é a expansão do Earned Income Tax Credit (EITC), que proporciona grandes incentivos financeiros ao trabalho. Dado o aumento de rendimento que o IETC proporciona (até 4.000 dólares por ano para famílias com dois filhos), muitas mulheres têm sido encorajadas a tentar “sobreviver” ao bem-estar. Outros apoios para as mulheres que deixam a assistência social, bem como para aquelas que nunca estiveram na assistência social, incluem o aumento dos subsídios para cuidados infantis, senhas de alimentação e benefícios de saúde através dos programas Medicaid e do Seguro de Saúde Infantil do Estado. No entanto, apesar desses outros fatores, não há dúvida de que a reforma da previdência tem desempenhado um papel significativo no aumento do emprego entre as mães solteiras. Mesmo estudos de pesquisa que tentaram parcelar as contribuições relativas de diferentes forças nas taxas de emprego apóiam esta conclusão.

Maiores Mulheres Deixando o Bem-Estar Encontrar Trabalho

Estas tendências gerais pedem mais detalhes sobre como as famílias individuais têm se saído na esteira da reforma do bem-estar. O maior conjunto de evidências vem de dados sobre as mulheres que estavam no bem-estar mas partiram, principalmente aquelas que deixaram o programa de Ajuda às Famílias com Crianças Dependentes (AFDC) antes de 1996 ou aquelas que deixaram seu sucessor, o programa de Assistência Temporária para Famílias Carentes (TANF), depois de 1996. A maioria dos estados já realizou tais estudos. Uma revisão recente desses estudos, realizada pelo Departamento de Saúde e Serviços Humanos dos EUA, indica que a taxa de emprego entre os que abandonaram a assistência social é de aproximadamente 60% logo após a saída da assistência social. Além disso, cerca de três quartos dos que saem da previdência trabalharam em algum momento do primeiro ano após deixarem as listas. Quando os que abandonam a previdência social trabalham, geralmente trabalham em tempo integral. Seus salários por hora variam de 7 a 8 dólares por hora, um pouco acima do salário mínimo. Aqueles que trabalham ganham cerca de $3.000 por trimestre, ou $12.000 anualmente. No entanto, o salário anual é uma superestimativa porque a maioria dos que deixam de trabalhar durante quatro trimestres seguidos, apenas um pouco mais de um terço o faz, sinalizando um problema potencial de retenção e estabilidade no emprego.

Estas taxas de emprego são consideravelmente mais altas do que as críticas das reformas de 1996 temiam; alguns previram que as famílias ficariam destituídas e sem teto após as reformas, ou que não haveria empregos suficientes para as mulheres deixarem a previdência social. Pelo menos em média, isto não ocorreu. O fato de 60 a 75% das mulheres que abandonaram a previdência social encontrarem emprego é especialmente notável dado que, durante a década anterior à reforma, a taxa de emprego das mães enquanto estavam na AFDC nunca foi superior a 9%. Igualmente notável sob esta luz é o fato de que quase 30% das mulheres que atualmente estão nas listas estão agora empregadas.

A taxa de emprego de 60% das mulheres que abandonaram o programa da AFDC antes da reforma da previdência social não é muito diferente da das mulheres que abandonaram o programa da AFDC. As taxas de emprego no período de 1984 a 1996 variaram de 48% a 65%, variando em função do estado da economia e da área do país. Estas taxas são semelhantes às taxas que se seguem à reforma. Isto é surpreendente porque muito mais mulheres deixaram os rolos de assistência social nesta era da reforma do que em qualquer período anterior, e muitas das que saíram recentemente estão mais desfavorecidas do que as mulheres que deixaram os rolos em períodos anteriores. O fato de que as taxas de emprego das que abandonaram os programas não foram mais baixas do que aquelas experimentadas pelas que abandonaram no passado apóia ainda mais o forte efeito da reforma do bem-estar.

Além disso, as avaliações de atribuição aleatória dos programas de reforma anteriores a 1996, que tinham limites de tempo e requisitos de trabalho e tinham um caráter razoavelmente próximo dos programas posteriores a 1996 postos em prática pelos estados, também mostram efeitos positivos sobre o emprego e os ganhos. Os ganhos de emprego e renda nesses programas de demonstração são os ganhos médios tanto para as mulheres que deixaram a previdência social quanto para as mulheres que permaneceram nos programas, e representam, portanto, uma medida mais abrangente do que os estudos apenas sobre as que deixam o trabalho.

Duas das reformas mais importantes da legislação de 1996 foram a imposição de limites de tempo federais para a duração do recebimento da previdência social e o uso de sanções mais rigorosas por não cumprimento das exigências de trabalho e outras regras. Uma questão natural é como as mulheres que atingiram um limite de tempo ou foram sancionadas têm se saído bem em relação às mulheres que deixaram a previdência social voluntariamente ou por causa de diferentes incentivos. Os limites de tempo têm tido relativamente pouco efeito até agora porque a maioria dos estados reteve o máximo federal de cinco anos e, como resultado, um grande número de beneficiárias só começou a atingir os limites de tempo no final do outono de 2001. Alguns estados têm limites de tempo mais curtos do que cinco anos, mas isentaram um grande número de famílias desses limites e concederam um grande número de extensões. Essas isenções e extensões têm sido normalmente concedidas às famílias mais desfavorecidas, de modo que são principalmente aqueles com emprego e rendimentos significativos (enquanto na TANF) que atingem o limite de tempo nesses poucos estados. Como consequência, em um ou dois estados onde um número significativo de famílias deixou a assistência social por terem atingido um limite de tempo, as taxas de emprego pós assistência social desses abandonados são bastante elevadas (por exemplo, 80 por cento). Mas em outros estados onde menos famílias atingiram o limite, as taxas de emprego dos que abandonaram o sistema por tempo limitado não são diferentes das de outros que abandonaram o sistema.

Sabe-se mais sobre sanções porque elas têm estado em vigor a maior parte do tempo desde 1996 e, em alguns casos, mesmo antes disso. Muito mais mulheres foram sancionadas do que foram atingidas por limites de tempo. Os estudos das mulheres que deixaram o bem-estar devido às sanções mostram que tais mulheres têm menos probabilidades de ter emprego do que outras que deixaram o bem-estar. Isto parece ser devido ao facto de as beneficiárias de assistência social sancionadas tenderem a ser menos instruídas, a ter menos qualificações profissionais e a ter menos saúde do que as outras beneficiárias de assistência social. Infelizmente, estes resultados sugerem que as sanções podem ocorrer frequentemente entre as mulheres que são as mais desfavorecidas e têm o maior número de dificuldades no trabalho.

As mulheres que deixam o bem-estar têm baixos rendimentos

Embora os elevados níveis de emprego das mulheres que deixaram o bem-estar, os seus rendimentos aumentam apenas modestamente depois de deixarem as listas. Cerca de metade experimenta um aumento na renda imediatamente após a saída, com a outra metade experimentando um declínio. Depois de um ou dois anos fora das listas, os ganhos salariais excedem ligeiramente as perdas em benefícios TANF. Quando a renda do EITC é adicionada, os ganhos são ligeiramente maiores.

No entanto, a maior mudança na renda após deixar a previdência social vem do aumento da renda de outros membros da família (muito pouco de namorados e outras pessoas não relacionadas, no entanto). Esse rendimento é uma componente maior do rendimento total do agregado familiar do que o rendimento do próprio deixante ou o rendimento do TANF e do selo alimentar. Como resultado do rendimento adicional desta fonte, o rendimento total do agregado familiar cresce cerca de 20% após dois anos fora dos rolos. A renda de outros membros da família é, portanto, um ingrediente chave para sustentar a renda das mulheres que deixam o bem-estar.

Demonstrações aleatórias de atribuição que medem os efeitos de vários planos de reforma previdenciária estaduais anteriores a 1996 fornecem evidências adicionais do impacto da reforma previdenciária sobre a renda. Para os estados cujos planos mais se assemelhavam aos implementados após 1996 (aqueles com exigências de trabalho e limites de tempo), a renda permaneceu essencialmente inalterada pelas reformas três anos após o início das mesmas. Contudo, nem o IETC nem a renda de outros membros da família foram incluídos no cálculo da renda, portanto é provável que alguns ganhos de renda tenham sido de fato alcançados, possivelmente na mesma faixa de 20% encontrada em outros estudos.

Estas demonstrações também mostram que, na ausência de desconsideração de renda, não é provável que a renda aumente muito, por várias razões. Uma delas é que muitas mulheres trabalham a tempo parcial e, portanto, têm rendimentos bastante modestos, não o suficiente para compensar a perda de benefícios. Outra é que muitas mulheres são sancionadas quando têm poucos ou nulos ganhos, mas ainda assim perdem benefícios. Um terceiro é que muitos estados reduzem os benefícios da TANF dólar por dólar quando os rendimentos aumentam (pelo menos se as mulheres permanecerem nas listas de assistência social), cancelando assim qualquer ganho de rendimento que possa resultar do aumento do trabalho.

O EITC tem desempenhado um papel significativo para evitar que o rendimento familiar diminua tanto quanto possível. No entanto, muitas mulheres fora do bem-estar social não recebem o IETC se não tiverem sido capazes de conseguir um emprego estável. Outras que trabalham não têm rendimentos suficientes para alcançar o pagamento máximo do IETC, e outras não o solicitam nas suas declarações fiscais. Assim, o IETC tem assistido algumas famílias, mas não todas, e as famílias com diminuição de renda tendem a ser as que menos se beneficiaram.

Estudos também mostram que as pessoas que saem da previdência social sofrem diminuição no recebimento de vale-refeição e Medicaid. Parece que este declínio não resulta tanto da perda de elegibilidade, mas sim de uma menor participação apesar da elegibilidade, possivelmente porque o acesso aos escritórios que determinam a elegibilidade é difícil de sustentar. Por qualquer razão, as baixas taxas de assistencia alimentar e recibo de Medicaid são um problema significativo entre as mulheres que abandonaram a assistência social.

As mulheres que abandonaram a assistência social não são as únicas mães solteiras cuja renda mudou desde a legislação de reforma de 1996. As mães solteiras de baixa renda que optam por ficar fora da previdência para tentar entrar no mercado de trabalho também têm tido aumentos de renda. O fato de que a renda das mães solteiras de baixa renda como um todo aumentou ao mesmo tempo em que a renda das que abandonaram a previdência social ficou relativamente estagnada sugere que a renda dessas “não-entrantes” de fato aumentou, provavelmente porque elas trabalham mais horas.

algumas que abandonaram a previdência social não estão indo bem

O lado negativo das altas taxas de emprego de 60 a 75% das mulheres que deixaram a previdência social é que 25% a 40% dessas mulheres não estão trabalhando. De fato, alguns estudos indicaram que até 18 por cento das mulheres que abandonaram algumas áreas não trabalharam durante um ano inteiro após terem deixado os rolos.

Este grupo é de alguma preocupação. Por terem perdido os seus benefícios sociais e não terem rendimentos, têm rendimentos mais baixos do que as mulheres não trabalhadoras que ainda estão na TANF. Uma fração dessas não trabalhadoras tem um parente, cônjuge ou parceiro que traz alguma renda para a família, e outros suplementam sua renda com benefícios de outros programas governamentais.

Um dos benefícios mais comuns dos programas recebidos por esse grupo são os benefícios por invalidez do programa de Renda de Previdência Complementar ou do seguro de invalidez da Previdência Social para a mãe ou seus filhos. O fato de muitas famílias que deixam a previdência receberem benefícios por invalidez é um reflexo da alta prevalência de problemas de saúde e deficiências que dificultam o trabalho. No entanto, mesmo com renda de outros membros da família e de programas do governo, as pessoas que deixam de trabalhar têm renda consideravelmente menor do que quando estavam na previdência social. Consequentemente, deixar o bem-estar tem sido particularmente desvantajoso para essas mulheres e seus filhos.

A existência de tal grupo mostra que há uma grande diversidade nas experiências de abandono social, pois enquanto algumas se saíram razoavelmente bem, outras não. Não surpreendentemente, as taxas de emprego dos que abandonam com menos educação estão consideravelmente abaixo das dos que abandonam com mais educação, e as taxas de pobreza são mais altas, assim como as taxas de emprego e pobreza dos que abandonam com saúde relativamente pobre.

Estudos aleatórios de atribuição de tarefas com tempo limitado pré-1996 mostram algumas evidências de que a reforma da previdência social resulta em uma fração maior de famílias terminando com rendimentos abaixo da média. A presença de um grupo de mulheres que deixaram o bem-estar e não estão indo bem é consistente com estudos de tendências mais amplas que indicam que as famílias de mães solteiras mais pobres sofreram queda de renda no período pós-reforma.

O número de mulheres que deixaram o bem-estar diminuiu

Como observado anteriormente, as mulheres que já foram beneficiárias do bem-estar e deixaram o bem-estar não são as únicas afetadas pela reforma previdenciária. Algumas mulheres optaram por não se candidatar ao bem-estar depois da reforma, possivelmente desencorajadas pelas exigências do trabalho e outros novos mandatos que vêm com o bem-estar, e possivelmente encorajadas o suficiente pela boa economia para ficarem fora do bem-estar e do trabalho. Outras mulheres se candidataram ao bem-estar, mas foram rejeitadas.

Todos os vinte estados têm programas de desvio formal, que encorajam as mulheres através de incentivos financeiros e outros meios a não entrarem nas listas de assistência social. Mais de trinta estados têm políticas de desvio ou impuseram requisitos de trabalho que devem ser cumpridos antes da elegibilidade para os benefícios.

O declínio no número de mulheres que entram nas listas da TANF tem sido muito grande na era pós-reforma. Em alguns estados, o declínio na entrada para a previdência tem sido quantitativamente mais importante do que o aumento nas taxas de saída na contabilização do declínio do número de casos. Este achado lança uma luz diferente sobre o declínio da carga de processos e demonstra que existe um grupo importante de mulheres, além das que saem, cujo emprego, salário e renda devem ser de interesse para os formuladores de políticas.

Felizmente, até agora não foram realizados estudos que examinem este grupo, de modo que seu status de emprego e bem-estar permanece desconhecido. Entretanto, os estudos que mostraram grandes aumentos nas taxas de emprego pós-reforma das mães solteiras como um todo, e que necessariamente combinam tanto aquelas que deixaram a previdência social quanto aquelas que não entraram nas listas, sugerem fortemente que as taxas de emprego das mulheres que optam por não entrar no sistema de previdência social são altas.

Tratados para a Reautorização

O quadro geral do emprego entre as mães solteiras na sequência da reforma da previdência social é favorável, indicando um trabalho generalizado entre as antigas beneficiárias da previdência social e entre as mães solteiras de baixa renda como um todo. Com esta conquista, a reautorização deve focar em políticas que abordem os problemas restantes.

Existem dois grandes problemas que merecem atenção. Um é a ampla questão de como melhorar os ganhos de renda das mulheres que deixaram a previdência social para trabalhar. Os ganhos de rendimento são demasiado modestos para demasiadas famílias, com ganhos de rendimento insuficientes para contrariar as reduções nos benefícios e com taxas de pobreza – embora inferiores às das famílias que se mantêm em regime de comodato – que continuam a ser elevadas. Para além da necessidade de aumentar a renda das antigas famílias de assistência social para seu próprio bem, os ganhos de renda decorrentes da saída da assistência social serão necessários, a longo prazo, para proporcionar incentivos financeiros para que as mulheres deixem a assistência social para trabalhar. Embora as sanções e exigências de trabalho possam continuar a ser usadas para empurrar as mulheres para a força de trabalho, elas funcionarão com muito mais sucesso se os incentivos financeiros operarem na mesma direção.

Mais apoios às famílias trabalhadoras sob a forma de maior assistência ao cuidado infantil, assistência com transporte e outros serviços relacionados ao trabalho podem aumentar substancialmente o incentivo ao trabalho. Mudar mais mulheres do trabalho a tempo parcial para o trabalho a tempo inteiro seria outra direcção a seguir, mas esta abordagem tem limites se não houver disponibilidade de cuidados e transporte adequados para as crianças. Fornecer incentivos financeiros mais fortes com os EITCs estatais e maiores desconsideração salarial da TANF também são possíveis, embora esta última política mantenha as famílias nas listas da TANF por mais tempo. É provável que grandes melhorias para além disto venham apenas do aumento dos rendimentos. Isto exige políticas de expansão que visem a retenção de empregos, a melhoria das competências e a formação profissional. Os Estados só agora começam a pensar nestes tipos de políticas e têm um longo caminho a percorrer antes que tais políticas sejam generalizadas e tenham um grande impacto nos rendimentos.

A segunda questão principal é como desenvolver políticas para ajudar as famílias que têm dificuldades especiais em estabelecer um emprego. Essas famílias são às vezes chamadas de “difíceis de servir”, embora esse termo suscite a questão de quais tipos de serviços são necessários. Um resultado importante dos estudos analisados aqui é que muitas dessas famílias não estão na TANF ou em qualquer outro grande programa de bem-estar. Pelo contrário, elas já estão por conta própria, fora do bem-estar e têm rendimentos muito baixos. Qualquer conjunto de serviços que seja dirigido principalmente aos beneficiários da TANF sozinhos na presunção de que as famílias mais desfavorecidas ainda estão na lista, não chegarão a estas famílias. Este facto exige uma grande expansão da assistência à população não-TANF. Alguns estados, particularmente Wisconsin, fizeram de tal expansão um objetivo principal, mas a maioria dos estados está longe de ter penetrado profundamente nesta população com serviços e programas.

A maioria dos observadores já reconhece que projetar políticas bem sucedidas para mover as famílias não-empregadas em trabalho estável será muito difícil, dada a severidade das dificuldades que estas famílias enfrentam. Estas dificuldades incluem baixos níveis de educação e habilidades profissionais, problemas de saúde significativos (tanto físicos como mentais), abuso de substâncias, e violência doméstica. Os múltiplos conjuntos de problemas interligados e sobrepostos enfrentados por essas famílias devem dar pausa a qualquer visão otimista de que soluções fáceis levarão a um emprego estável e ganhos significativos de salário.

Dadas essas dificuldades, é necessária uma discussão mais aberta das políticas de assistência para famílias em dificuldades, que provavelmente não conseguirão ganhos significativos de emprego a curto ou mesmo médio prazo. A assistência em dinheiro a longo prazo, acompanhada de formação profissional, seguro de saúde e melhores programas destinados a reduzir o abuso de substâncias, problemas de saúde mental e violência doméstica, precisa ser direcionada para essa população, independentemente de considerações empregatícias. Embora os fortes incentivos ao trabalho que estão atualmente em vigor devam permanecer, continuando assim a fornecer incentivos financeiros às famílias para trabalharem em níveis mais altos do que atualmente, simplesmente reforçar os apoios ao trabalho e aumentar ainda mais os incentivos ao trabalho não irá, por si só, fornecer muita ajuda a essas famílias.

Virtualmente todos os estados já tomaram medidas para desenvolver programas para essas famílias. Os Estados começaram a identificar famílias com sérios problemas que são barreiras ao trabalho, e então projetar um conjunto apropriado de serviços para elas. Entretanto, os estados devem desenvolver ainda mais esses programas antes que um conjunto bem sucedido de procedimentos de identificação e uma estrutura adequada de prestação de serviços seja estabelecida. Ao coordenar o tratamento para essas famílias com programas de emprego, os estados podem usar sua capacidade de exercer as isenções de requisitos de trabalho e limites de tempo como uma estratégia de curto prazo. Mas políticas mais ativas e agressivas devem ser implementadas para atender às necessidades dessas famílias solitárias, tanto dentro como fora da TANF.