Autor: Conselho editorial, ANU
O nível da dívida pública no Japão é sem precedentes. Com duas vezes e meia o que toda a economia produz anualmente, é de longe a maior relação dívida bruta/PIB do mundo e, com 200 por cento do PIB interno, a dívida pública do Japão é rival apenas da dívida do governo britânico após as Guerras Napoleónicas no início do século XIX.
Com o governo gastando mais do que tributa a cada ano, a dívida continua a aumentar. Mas os mercados não demonstraram, durante duas décadas, nada mais do que confiança na eventual capacidade do governo para pagá-la. Mesmo com a montanha da dívida pública, três décadas de crescimento lento e uma população em envelhecimento e contracção, os mercados globais ainda vêem o iene japonês como um porto seguro. Sempre que há uma quebra na confiança internacional, o iene japonês se valoriza à medida que os investidores compram mais ienes.
O governo japonês emite títulos para financiar a dívida, e o banco central do Japão (o Banco do Japão) e outros investidores institucionais continuam a comprá-los. Os retornos dos títulos do governo japonês são mínimos ou negativos, mesmo em dez anos, já que a taxa de juros tem sido zero durante a maior parte de duas décadas. Portanto, o serviço da dívida é barato para o governo, por enquanto. Se o Banco do Japão conseguir atingir sua meta de 2% de inflação, ficará mais caro o serviço da dívida.
Muitos investidores perderam fortunas apostando contra títulos do governo japonês. Mas por quanto tempo mais esta acumulação de dívida financiada por títulos do governo pode continuar? Quanto maior a dívida bruta se tornar, mais difícil será derrubá-la.
A boa notícia é que quase toda essa dívida é mantida internamente e o governo detém uma grande quantidade de ativos externos líquidos.
O Japão não está imune a uma crise fiscal, e dada a importância sistêmica do Japão para a economia global, pode ser a fonte de uma crise de dívida maior. Mesmo que o Japão não fosse a fonte de uma crise, falta ao governo o espaço monetário e fiscal – com as taxas de juros ainda presas ao limite zero mais baixo e o governo com déficits fiscais – que ele precisaria para fornecer um buffer de políticas.
No ensaio principal desta semana, Takashi Oshio explica alguns dos potenciais pontos de ruptura nas tendências estruturais com as quais os formuladores de políticas japonesas terão de contar. A poupança interna que ajudou a financiar a compra de obrigações continuará a diminuir com o envelhecimento da população japonesa – os idosos são uma proporção grande e crescente da população, e ganham e poupam menos. O excedente da conta corrente do Japão acabará por se tornar deficitário, e o detentor da dívida marginal será estrangeiro, não japonês.
‘Se a dívida pública bruta continuar a subir a um ritmo mais rápido do que os activos financeiros líquidos das famílias’, explica Oshio, ‘tornar-se-á mais difícil absorver no mercado os títulos do governo recentemente emitidos’. E isso ‘pode desencadear um aumento punitivo na taxa de juros, que pode ameaçar imediatamente a sustentabilidade da dívida’.
Se as taxas de juros dispararem, o Banco do Japão poderia socorrer o governo comprando grandes quantidades de títulos do governo, embora isso causasse uma inflação alta e diminuísse o valor real da dívida. Uma inflação alta seria muito perturbadora e é precisamente o que o Banco do Japão está mandatado a evitar.
Masahiko Takeda lembra-nos que existem apenas quatro formas de reduzir a elevada dívida pública do Japão. A alta inflação é uma das maneiras, e isto evitaria a segunda: o governo falhar na sua dívida. As outras duas estratégias de redução da dívida – para o Japão crescer com um elevado crescimento económico ou gerir os excedentes orçamentais primários gastando menos do que os impostos – seriam as melhores, mas são as mais difíceis de alcançar.
Oshio recomenda a solução mais óbvia: comer gradualmente a dívida com uma “estratégia mais agressiva mas prudente de consolidação fiscal” que contenha os gastos do governo, expandir a participação da força de trabalho e aumentar os impostos e as contribuições para a segurança social. Isso deveria ter começado pelo menos há uma década, mas não é tarde demais.
Estas medidas não serão fáceis politicamente. Os aumentos de impostos são difíceis em qualquer lugar e a grande população idosa no Japão constrói uma forte resistência à redução dos gastos com a previdência social. Mas o tempo está acabando à medida que as economias domésticas caem, e os riscos na economia global estão do lado negativo com os Estados Unidos e a China travando uma guerra comercial que será difícil de resistir.
A dívida do governo do Japão é sustentável apenas enquanto o mercado acreditar que é. Para manter essa confiança, a trajetória dessa dívida precisa ser revertida. As projeções do governo têm sido de maior crescimento e eventuais superávits fiscais primários, mas na realidade, a economia japonesa tem continuado a ser curta.
Japão enfrenta algumas decisões difíceis e seu curso precisará ser corrigido para evitar o que atualmente parece ser um naufrágio de trem em câmera lenta.
O Conselho Editorial da EAF está localizado na Crawford School of Public Policy, College of Asia and the Pacific, The Australian National University.