Volgens de Amerikaanse wet kan de regering sancties opleggen aan elk land, elke organisatie of elke persoon die geacht wordt een “ongewone en buitengewone bedreiging” te vormen voor de nationale veiligheid of het buitenlands beleid van de VS. In het verleden hebben de Verenigde Staten sancties opgelegd in verband met terrorisme en de proliferatie van massavernietigingswapens, en aan landen als Iran, Noord-Korea en Syrië. Op 2 september van dit jaar zorgde minister van Buitenlandse Zaken Mike Pompeo voor een nieuwe wending in het Amerikaanse beleid door sancties aan te kondigen tegen twee hoge ambtenaren van een op een verdrag gebaseerde internationale organisatie waarvan de meeste belangrijke bondgenoten van de VS lid zijn, het Internationaal Strafhof (ICC). De stap zal de meeste Europeanen overkomen als een flagrante aanval op de internationale rechtsorde, maar het is ook het hoogtepunt van een zich ontwikkelende confrontatie tussen de VS en het ICC die teruggaat tot de oprichting van de organisatie.
Het ICC werd in 1998 opgericht door het Statuut van Rome, met de opdracht om diegenen te vervolgen die verantwoordelijk zijn voor de ernstigste internationale misdaden – oorlogsmisdaden, misdaden tegen de menselijkheid, en genocide. Europese landen behoorden tot de sterkste voorstanders van het Strafhof, omdat zij het beschouwden als een stap in de richting van een wereld waarin niemand ongestraft massale wreedheden kan begaan. Maar het hof is een verdragsorgaan en veel van ’s werelds machtigste staten blijven erbuiten – waaronder de VS, Rusland en China. De spanning tussen de visie op gerechtigheid die het ICC belichaamt en de realiteit van de internationale machtspolitiek is vanaf het begin aanwezig geweest en heeft zich vooral gemanifesteerd in de wisselende en turbulente relatie van het hof met de VS.
Op grond van het Statuut van Rome is het ICC bevoegd om misdrijven te vervolgen die zijn begaan door onderdanen van lidstaten, maar ook misdrijven die zijn begaan op het grondgebied van lidstaten, zelfs als de verantwoordelijken onderdanen zijn van een land dat geen lid is van het hof. De VS hebben zich tijdens de onderhandelingen die tot de oprichting van het ICC hebben geleid, hard tegen deze bepaling verzet, omdat zij vreesden dat VS-burgers hierdoor aan vervolging zouden kunnen worden blootgesteld, maar zij hebben dit argument verloren. De VS beschouwen de vervolging van hun burgers voor een internationaal orgaan zonder toestemming van de VS als een schending van hun soevereiniteit. Voorstanders van het ICC voeren aan dat als staten buitenlanders kunnen vervolgen voor oorlogsmisdaden die op hun grondgebied zijn begaan voor hun eigen rechtbanken, zij de bevoegdheid hebben om die bevoegdheid over te dragen aan een internationaal hof zoals het ICC.
Het zou voor het ICC erg moeilijk zijn om een levensvatbare zaak tegen een Amerikaans staatsburger te ontwikkelen als de VS niet meewerken
De eerste jaren van het Strafhof vielen samen met het presidentschap van George W Bush, en hij nam een aantal stappen om eventuele acties tegen Amerikaanse staatsburgers te beperken. De VS wisten de Veiligheidsraad van de Verenigde Naties ertoe over te halen een aantal uitzonderingen te maken voor vredeshandhavingstroepen, zodat soldaten uit landen die geen lid zijn van de ICC niet konden worden onderzocht of vervolgd (hoewel de VS na de onthulling van het Abu Ghraib-gevangenisschandaal in 2004 geen uitzonderingen meer wilden). Bush startte ook een campagne om bilaterale immuniteitsovereenkomsten te sluiten met andere landen en herriep formeel de ondertekening door de VS van het Statuut van Rome (onder Bill Clinton hadden de VS het verdrag wel ondertekend, maar niet geratificeerd, wat betekende dat de VS er niet door gebonden waren, maar wel verplicht waren geen acties te ondernemen die het voorwerp en doel van het verdrag zouden ondermijnen). De regering-Obama is meer betrokken geraakt bij het ICC, maar heeft geen stappen ondernomen om het statuut van het ICC te ratificeren.
Het ICC van zijn kant leek in zijn beginjaren ook te proberen elke confrontatie met grote mogendheden te vermijden, omdat het zich probeerde te vestigen als een jonge internationale instantie. De eerste aanklager, Luis Moreno Ocampo, ging opvallend behoedzaam te werk bij het openen van onderzoeken waar grootmachtbelangen in het spel waren. Afghanistan trad in 2003 toe tot het ICC, waardoor het hof bevoegd werd voor alle misdrijven die daar na die datum plaatsvonden, en Ocampo opende in 2006 een voorlopig onderzoek naar de situatie in Afghanistan. Maar ondanks het aanhoudende geweld in het land vroeg het openbaar ministerie pas in 2017, onder Ocampo’s opvolger Fatou Bensouda, toestemming om over te gaan tot een volledig onderzoek. Het onderzoek van het hof naar Colombia (opnieuw een gevoelig land voor de VS) en Georgië (waar Rusland rechtstreeks bij betrokken was) heeft eveneens lang op zich laten wachten. De terughoudendheid van het hof in deze zaken stond in contrast met de snelheid waarmee het in sommige Afrikaanse zaken te werk ging, wat bijdroeg tot het gevoel dat het ICC zich te veel op Afrika concentreerde.
Nog opvallender is dat, nadat Bensouda toestemming had gevraagd om een onderzoek in Afghanistan te openen, de kamer van vooronderzoek van het hof het verzoek aanvankelijk in 2019 afwees met het argument dat het niet “in het belang van het recht” zou zijn om door te gaan. Onderzoeken zonder de steun van de betrokken landen kunnen moeilijk zijn, en zowel Afghanistan als de VS zouden zich hebben verzet tegen samenwerking met het hof. Maar de beslissing van de kamer werd alom bekritiseerd als het in gevaar brengen van de gerechtelijke onafhankelijkheid om een confrontatie met de VS te vermijden, en werd dit jaar door de beroepskamer van het ICC ongedaan gemaakt. Bensouda heeft gezegd dat haar onderzoek betrekking heeft op mogelijke misdaden van de Taliban, de Afghaanse strijdkrachten en de Amerikaanse strijdkrachten, met inbegrip van de mishandeling van gedetineerden die worden vastgehouden in het kader van de Amerikaanse “oorlog tegen het terrorisme”. Pompeo zei na de goedkeuring van het onderzoek dat het “een werkelijk adembenemende actie was van een onberekenbare politieke instelling die zich voordoet als een juridisch orgaan”. In juni vaardigde Trump een uitvoerend bevel uit om sancties tegen het ICC mogelijk te maken. Vorige week noemde hij Bensouda en het hoofd van de jurisdictiedivisie, Phakiso Mochochoko, als doelwit.
In de praktijk is de kans dat het ICC daadwerkelijk een VS-burger zal vervolgen minimaal, omdat het erg moeilijk zou zijn om een levensvatbare zaak te ontwikkelen als de VS niet meewerken, en nog onwaarschijnlijker dat het hof ooit de voogdij zou krijgen over een Amerikaan die het in staat van beschuldiging wil stellen. Niettemin heeft de regering-Trump, in overeenstemming met haar hyperagressieve benadering van multilaterale organisaties, van de gelegenheid gebruik gemaakt om het Strafhof een potentieel zware slag toe te brengen. Het optreden van de VS moet ook worden gezien als een reactie op het lopende onderzoek van het hof naar de Israëlische acties in Palestina, een onderzoek waartegen de regering-Trump zich fel heeft verzet. Een cruciale vraag is nu hoe agressief de VS zullen proberen hun sancties te handhaven. Zoals de acties tegen onder andere Iran hebben aangetoond, kunnen Amerikaanse sancties een enorm krachtig instrument zijn, aangezien de doelwitten worden geblokkeerd om transacties in dollars uit te voeren.
Gelukkig voor Bensouda en Mochochoko, betaalt het ICC hun salaris in euro’s. Op zijn minst lijkt het waarschijnlijk dat de VS Bensouda zullen beletten persoonlijk voor de VN te verschijnen. Maar als de VS dat zouden willen, zouden ze kunnen proberen het onderzoek naar Afghanistan van het ICC in zijn geheel stil te leggen door organisaties en bedrijven aan te pakken waarmee de VS zaken doet. Het is zeker dat Europa en andere lidstaten liever een veldslag met de VS over het ICC vermijden, maar even zeker is dat zij zich verplicht zullen voelen het hof te verdedigen als de regering-Trump probeert het buiten werking te stellen.