Van Welzijn naar Werk: What the Evidence Shows

Het Amerikaanse publiek heeft duidelijk gemaakt dat werk door bijstandsontvangers een bepalend doel is van de welzijnswetgeving van de staat en de federale overheid, en dat het nastreven van dat doel de hoogste prioriteit verdient in het sociale-zekerheidsbeleid. Een van de vier doelstellingen die door het Congres in de welzijnshervormingswetgeving van 1996 werden opgesomd, was het aanmoedigen van werkvoorbereiding en werk. Werk onder bijstandsontvangers wordt algemeen beschouwd als een deel van het sociale contract – een tegenprestatie voor het verstrekken van inkomenssteun – en als een bron van eigenwaarde en zelfredzaamheid onder alleenstaande moeders. Dit zou op zijn beurt de kansen van de moeders op economische verbetering op lange termijn voor henzelf en hun kinderen vergroten.

Nu er vijf jaar zijn verstreken sinds de hervormingen van 1996 werden ingevoerd, blijkt dat, hoewel er veel succes is geboekt, er nog steeds punten van zorg zijn die het Congres zou moeten bespreken tijdens de hergoedkeuring. This policy brief reviews both the evidence and the concerns.

Employment Among Single Mothers Has Increased

Het allesoverheersende bewijsstuk waaruit blijkt dat vooruitgang is geboekt op de agenda van het helpen van moeders in de bijstand om te werken is de dramatische stijging van de arbeidsparticipatie onder alleenstaande moeders in het afgelopen decennium. De arbeidsparticipatie van alleenstaande moeders, de groep die het meest wordt getroffen door de hervorming van de bijstand, neemt al meer dan 15 jaar langzaam toe, maar is sinds 1994 duidelijk gestegen (figuur 1). De werkgelegenheidscijfers stegen van 60 procent in 1994 tot 72 procent in 1999, een zeer grote stijging naar historische maatstaven. Onder ongehuwde alleenstaande moeders (de groep met de laagste opleidingsniveaus en enkele van de hoogste percentages bijstandontvangers) steeg de arbeidsparticipatie zelfs nog meer, van 47 procent tot 65 procent in dezelfde periode.

Niet al deze stijging kan worden toegeschreven aan de hervorming van de sociale zekerheid. Een deel van de stijging is het resultaat van de robuuste economie en de langste en sterkste expansie in vredestijd in de laatste 50 jaar. Tot de recente economische vertraging, werkgevers, wanhopig op zoek naar werknemers, doken diep in de pool van alleenstaande moeders en andere kansarme personen.

Een andere factor die de werkgelegenheid bevordert is de uitbreiding van de Earned Income Tax Credit (EITC), die belangrijke financiële prikkels biedt om te werken. Gezien de inkomensstijging die de EITC biedt (tot 4.000 dollar per jaar voor gezinnen met twee kinderen), zijn veel vrouwen aangemoedigd om te proberen “het” te maken en uit de bijstand te komen. Andere steunmaatregelen voor vrouwen die de bijstand verlaten en voor vrouwen die nooit in de bijstand hebben gezeten, zijn onder meer meer subsidies voor kinderopvang, voedselbonnen en gezondheidsvoordelen via Medicaid en de nationale ziekteverzekeringsprogramma’s voor kinderen. Ondanks deze andere factoren staat het buiten kijf dat de bijstandshervorming een belangrijke rol heeft gespeeld bij het verhogen van de arbeidsparticipatie van alleenstaande moeders. Zelfs onderzoekstudies die hebben geprobeerd om de relatieve bijdragen van verschillende krachten op de werkgelegenheidscijfers te verdelen, ondersteunen deze conclusie.

Most Women Leaving Welfare Find Work

Deze algemene trends smeken om meer details over hoe het individuele gezinnen is vergaan in de nasleep van de hervorming van de bijstand. De grootste hoeveelheid bewijsmateriaal is afkomstig van gegevens over vrouwen die in de bijstand zaten maar eruit zijn gestapt, voornamelijk degenen die vóór 1996 uit het Aid to Families with Dependent Children (AFDC)-programma zijn gestapt of degenen die de opvolger ervan, het Temporary Assistance for Needy Families (TANF)-programma, na 1996 hebben verlaten. De meeste staten hebben dergelijke studies uitgevoerd. Uit een recent overzicht van deze studies, dat is uitgevoerd door het Amerikaanse Ministerie van Volksgezondheid en Sociale Diensten, blijkt dat de arbeidsparticipatie onder bijstandsonttrekkers ongeveer 60 procent bedraagt vlak nadat zij uit de bijstand zijn gestapt. Bovendien werkte ongeveer driekwart van de bijstandsverlaters op enig moment in het eerste jaar na het verlaten van de rol. Als bijstandsuitkeringsgerechtigden werken, doen zij dat meestal voltijds. Hun uurloon varieert van $7-$8 per uur, iets boven het minimumloon. Degenen die werken verdienen ongeveer $3.000 per kwartaal, of $12.000 per jaar. Het jaarloon is echter een overschatting omdat de meeste uittreders niet vier kwartalen achter elkaar werken, slechts iets meer dan een derde doet dat, wat duidt op een potentieel probleem met het behoud en de stabiliteit van de werkgelegenheid.

Deze werkgelegenheidscijfers zijn aanzienlijk hoger dan critici van de hervormingen van 1996 vreesden; sommigen voorspelden dat gezinnen als gevolg van de hervormingen berooid en dakloos zouden worden, of dat er niet genoeg banen zouden zijn voor vrouwen die de bijstand verlieten. Dit is, althans gemiddeld, niet gebeurd. Het feit dat 60 tot 75 procent van de bijstandsonttrekkers werk heeft gevonden is vooral opmerkelijk omdat in de tien jaar voorafgaand aan de hervorming de arbeidsparticipatie van moeders die AFDC ontvingen nooit meer dan 9 procent bedroeg. Even opmerkelijk in dit licht is het feit dat bijna 30 procent van de vrouwen die momenteel op de rol staan, nu werk heeft.

De arbeidsparticipatie van 60 procent van de bijstandsonttrekkers verschilt niet veel van die van vrouwen die het AFDC-programma vóór de welzijnshervorming verlieten. De werkgelegenheidscijfers over de periode 1984-1996 varieerden van 48% tot 65%, variërend naar gelang van de economische situatie en de regio van het land. Deze percentages zijn vergelijkbaar met de percentages na de hervorming. Dit is verrassend omdat in dit tijdperk van de hervorming veel meer vrouwen de bijstand hebben verlaten dan in enige voorgaande periode, en veel van degenen die onlangs de bijstand hebben verlaten zijn meer kansarm dan vrouwen die in eerdere perioden de bijstand hebben verlaten. Het feit dat de werkgelegenheidscijfers van degenen die de bijstand hebben verlaten niet lager zijn dan die van degenen die de bijstand in het verleden hebben verlaten, ondersteunt verder het sterke effect van de bijstandshervorming.

Bovendien laten evaluaties met willekeurige toewijzing van programma’s van vóór de hervorming van 1996, die tijdslimieten en werkvereisten hadden en redelijk dicht bij de door de staten ingevoerde programma’s van na 1996 lagen, ook positieve effecten op werkgelegenheid en inkomens zien. De werkgelegenheids- en inkomenswinsten in deze demonstratieprogramma’s zijn de gemiddelde winsten voor zowel vrouwen die de bijstand hebben verlaten als vrouwen die op de rol zijn gebleven, en zij vormen daarom een meer omvattende maatstaf dan studies van alleen maar verlaters.

Twee van de belangrijkste hervormingen in de wetgeving van 1996 waren het opleggen van federale tijdslimieten voor de duur van de bijstandsuitkering, en het gebruik van strengere sancties voor het niet naleven van de werkvereisten en andere regels. Een voor de hand liggende vraag is hoe het vrouwen die een tijdslimiet hebben bereikt of een sanctie opgelegd hebben gekregen vergaan is in vergelijking met vrouwen die vrijwillig of vanwege andere stimulansen de bijstand hebben verlaten. Tijdslimieten hebben tot nu toe betrekkelijk weinig effect gehad omdat de meeste staten het federale maximum van vijf jaar hebben gehandhaafd, waardoor grote aantallen uitkeringsontvangers pas in de late herfst van 2001 een tijdslimiet begonnen te bereiken. Sommige staten hebben kortere termijnen dan vijf jaar, maar zij hebben grote aantallen gezinnen vrijgesteld van deze termijnen en hebben grote aantallen gezinnen uitstel verleend. Deze vrijstellingen en verlengingen zijn meestal toegekend aan de meest kansarme gezinnen, zodat het vooral de gezinnen zijn met veel werk en inkomsten (terwijl ze TANF ontvingen) die in deze paar staten de tijdslimiet bereiken. Het gevolg is dat in de een of twee staten waar een aanzienlijk aantal gezinnen de bijstand heeft verlaten omdat zij een tijdslimiet hebben bereikt, de arbeidsparticipatie van diegenen die de bijstand hebben verlaten na afloop van de bijstandsperiode vrij hoog is (b.v. 80 %). Maar in andere staten, waar minder gezinnen de limiet hebben bereikt, verschilt de arbeidsparticipatie van tijdelijke uittreders niet van die van andere uittreders.

Er is meer bekend over sancties omdat ze sinds 1996 grotendeels van kracht zijn en in sommige gevallen zelfs daarvoor al. Veel meer vrouwen hebben een sanctie gekregen dan dat er tijdslimieten zijn opgelegd. Uit onderzoek naar vrouwen die vanwege sancties uit de bijstand zijn gestapt, blijkt dat deze vrouwen minder vaak een baan hebben dan andere bijstandsverlaters. Dit lijkt te komen doordat gesanctioneerde bijstandsontvangers over het algemeen lager opgeleid zijn, minder vaardigheden hebben op het gebied van werk, en in slechtere gezondheid verkeren dan andere bijstandsontvangers. Helaas suggereren deze bevindingen dat het opleggen van sancties vaak voorkomt bij vrouwen die het meest benadeeld zijn en de meeste problemen met werk hebben.

Vrouwen die de bijstand verlaten, hebben lage inkomens

Ondanks de hoge werkgelegenheidsgraad van vrouwen die de bijstand hebben verlaten, stijgt hun inkomen slechts bescheiden na het verlaten van de rollen. Ongeveer de helft ervaart een inkomensstijging onmiddellijk na het verlaten van de bijstand, terwijl de andere helft een inkomensdaling ervaart. Na een jaar of twee van de bijstandsuitkering af te zijn, is de inkomensstijging iets groter dan het verlies aan TANF-uitkeringen. Wanneer EITC-inkomsten worden meegerekend, is de winst nog iets groter.

De grootste verandering in inkomen na het verlaten van de bijstand komt echter voort uit meer inkomen van andere gezinsleden (zeer weinig van vriendjes en andere niet-verwante personen, echter). Dergelijke inkomsten maken een groter deel uit van het totale huishoudinkomen dan de inkomsten van de uittreder zelf of de inkomsten uit TANF en voedselbonnen. Als gevolg van de extra inkomsten uit deze bron neemt het totale inkomen van het huishouden met ongeveer 20 procent toe na twee jaar van de werkloosheidsuitkering. Inkomen van andere leden van het huishouden is dus een belangrijk ingrediënt om het inkomen van vrouwen die de bijstand verlaten op peil te houden.

Randomtoewijzingsdemonstraties waarin de effecten van verschillende hervormingsplannen voor de bijstandshervorming van de staten vóór 1996 worden gemeten, leveren aanvullend bewijs voor het effect van de bijstandshervorming op het inkomen. In de staten waarvan de plannen het meest leken op die welke na 1996 ten uitvoer werden gelegd (die met werkvereisten en tijdslimieten), was het inkomen drie jaar na het begin van de hervormingen in wezen ongewijzigd gebleven. Noch de EITC noch het inkomen van andere gezinsleden werd echter opgenomen in de inkomensberekening, dus het is waarschijnlijk dat sommige inkomensstijgingen in feite werden bereikt, mogelijk in hetzelfde bereik van 20 procent dat in andere studies werd gevonden.

Deze demonstraties tonen ook aan dat, bij afwezigheid van inkomensverwaarlozing, het inkomen waarschijnlijk niet sterk zal toenemen om verschillende redenen. Een daarvan is dat veel vrouwen in deeltijd werken en dus een vrij bescheiden inkomen hebben, niet genoeg om de gederfde uitkeringen te compenseren. Een andere reden is dat veel vrouwen van de lijst worden gehaald, terwijl ze weinig of niets verdienen, maar toch hun uitkering verliezen. Een derde reden is dat veel staten de TANF-uitkeringen verlagen tot een dollar-voor-dollarbedrag wanneer de inkomsten stijgen (althans als vrouwen op de bijstandslijst blijven), waardoor de inkomenswinst die het gevolg zou kunnen zijn van meer werk, teniet wordt gedaan.

De EITC heeft een belangrijke rol gespeeld bij het voorkomen dat het gezinsinkomen zo sterk daalde als het zou kunnen. Veel vrouwen die niet in de bijstand zitten, ontvangen de EITC echter niet als zij geen vaste baan hebben kunnen vinden. Anderen die wel werken, verdienen niet genoeg om de maximale EITC-uitkering te krijgen, en weer anderen vragen er in hun belastingaangifte geen aanspraak op te maken. De EITC heeft dus sommige gezinnen geholpen, maar niet allemaal, en gezinnen met inkomensdalingen zijn vaak degenen die er het minst van hebben geprofiteerd.

Studies tonen ook aan dat bijstandsverlaters een daling ervaren in hun ontvangst van voedselbonnen en Medicaid. Het lijkt erop dat deze daling niet zozeer het gevolg is van het verlies van het recht op bijstand, als wel van een lagere deelname ondanks het recht op bijstand, mogelijk omdat het moeilijk is om toegang te krijgen tot de instanties die bepalen of men in aanmerking komt. Om welke reden dan ook zijn lage percentages van voedselbonnen en Medicaid-ontvangsten een belangrijk probleem onder TANF-verlaters.

Vrouwen die de bijstand hebben verlaten, zijn niet de enige alleenstaande moeders wier inkomen is veranderd sinds de hervormingswetgeving van 1996. Alleenstaande moeders met een laag inkomen die ervoor kiezen niet in de bijstand te zitten om te proberen het op de arbeidsmarkt te maken, hebben ook een inkomensstijging gehad. Het feit dat de inkomens van alleenstaande moeders met een laag inkomen als geheel zijn gestegen op hetzelfde moment dat de inkomens van bijstandsverlaters relatief stagneerden, suggereert dat de inkomens van dergelijke “niet-instromers” inderdaad zijn gestegen, waarschijnlijk omdat ze meer uren werken.

Sommige bijstandsverlaters doen het niet goed

De keerzijde van de hoge arbeidsparticipatie van 60 tot 75 procent van de vrouwen die de bijstand hebben verlaten, is dat 25 tot 40 procent van deze vrouwen niet werkt. Uit sommige studies blijkt zelfs dat 18 procent van de uitkeringsverlaters in sommige gebieden een volledig jaar na het verlaten van de rol helemaal niet heeft gewerkt.

Deze groep baart enige zorgen. Omdat zij hun bijstandsuitkering hebben verloren en geen inkomsten hebben, hebben zij lagere inkomens dan niet-werkende vrouwen die nog steeds TANF ontvangen. Een fractie van deze niet-werkende verlaters heeft een familielid, echtgenoot of partner die wat inkomen in het huishouden inbrengt, en anderen vullen hun inkomen aan met uitkeringen van andere overheidsprogramma’s.

Een van de meest voorkomende programma-uitkeringen die deze groep ontvangt, zijn invaliditeitsuitkeringen van het Supplemental Security Income-programma of het Social Security Disability Insurance-programma voor ofwel de moeder of haar kinderen. Dat veel gezinnen die de bijstand verlaten een arbeidsongeschiktheidsuitkering ontvangen, is een weerspiegeling van de hoge prevalentie van gezondheidsproblemen en handicaps die werk in de weg staan. Niettemin hebben niet-werkende verlaters, zelfs met inkomsten van andere gezinsleden en uit overheidsprogramma’s, een aanzienlijk lager inkomen dan toen zij in de bijstand zaten. Bijgevolg is het verlaten van de bijstand bijzonder nadelig geweest voor deze vrouwen en hun kinderen.

Het bestaan van een dergelijke groep toont aan dat er een grote verscheidenheid bestaat in de ervaringen van bijstandsverlaters, want terwijl sommigen het redelijk goed hebben gedaan, hebben anderen dat niet. Het is niet verrassend dat de arbeidsparticipatie van laagopgeleide uitkeringsontvangers aanzienlijk lager is dan die van hoogopgeleide uitkeringsontvangers, en dat de armoedecijfers hoger zijn, evenals de arbeidsparticipatie en de armoedecijfers van uitkeringsontvangers die in een relatief slechte gezondheid verkeren.

Randomtoewijzingsstudies naar in de tijd beperkte bijstandshervormingen van vóór 1996 laten enige aanwijzingen zien dat de bijstandshervorming ertoe leidt dat een groter deel van de gezinnen met een inkomen onder het gemiddelde eindigt. De aanwezigheid van een groep vrouwen die de bijstand hebben verlaten en het niet goed doen, is consistent met bredere trendstudies die aangeven dat de armste alleenstaande moedergezinnen in de periode na de hervorming een inkomensdaling hebben doorgemaakt.

Het aantal vrouwen dat in de bijstand terechtkomt, is gedaald

Zoals eerder opgemerkt, zijn vrouwen die ooit bijstandsontvangers waren en de bijstand hebben verlaten, niet de enigen die door de bijstandshervorming zijn getroffen. Sommige vrouwen hebben ervoor gekozen geen bijstand aan te vragen na de hervorming, mogelijk ontmoedigd door de werkvereisten en andere nieuwe verplichtingen die met het hebben van een uitkering gepaard gaan, en mogelijk genoeg aangemoedigd door de goede economie om uit de bijstand te blijven en te werken. Andere vrouwen hebben wel een uitkering aangevraagd maar zijn afgewezen.

Meer dan twintig staten hebben formele afleidingsprogramma’s, die vrouwen door financiële prikkels en andere middelen aanmoedigen om niet op de bijstandslijst te komen. Meer dan dertig staten hebben een afleidingsbeleid of hebben werkvereisten opgelegd waaraan moet worden voldaan om in aanmerking te komen voor een uitkering.

De daling van het aantal vrouwen dat in de TANF-regeling terechtkomt, is zeer groot geweest in het tijdperk na de hervorming. In sommige staten was de daling van het aantal bijstandsontvangers kwantitatief belangrijker dan de stijging van het aantal uitkeringsonttrekkers om de daling van het aantal bijstandsontvangers te verklaren. Deze bevinding werpt een ander licht op de afname van het aantal bijstandsuitkeringen en toont aan dat er een belangrijke groep vrouwen is, afgezien van de uitkeringsontvangers, wier werkgelegenheid, verdiensten en inkomen van belang zouden moeten zijn voor beleidsmakers.

Helaas zijn er tot nu toe geen studies uitgevoerd die deze groep hebben onderzocht, zodat hun werkgelegenheidsstatus en welzijn onbekend blijft. Echter, de studies die hebben aangetoond grote post-hervorming stijgingen in de arbeidsparticipatie van alleenstaande moeders als geheel, en die noodzakelijkerwijs combineren zowel degenen die de bijstand hebben verlaten en degenen die niet zijn gekomen op de rollen, sterk suggereren dat de arbeidsparticipatie van vrouwen die ervoor kiezen niet toe te treden tot het bijstandssysteem zijn hoog.

Issues for Reauthorization

Het algemene beeld van de werkgelegenheid onder alleenstaande moeders in het kielzog van de hervorming van de bijstand is een gunstige, wat wijst op wijdverspreid werk onder voormalige bijstand ontvangers en onder lage inkomens alleenstaande moeders als een geheel. Met deze prestatie een gegeven, moet de herautorisatie zich richten op beleid dat de resterende problemen aan te pakken.

Er zijn twee grote problemen die aandacht verdienen. Een daarvan is de brede kwestie van hoe de inkomenswinsten te verbeteren van vrouwen die de bijstand hebben verlaten voor werk. De inkomenswinst is voor te veel gezinnen te bescheiden, waarbij de inkomenswinst onvoldoende is om de verlaging van de uitkeringen te compenseren en waarbij de armoedecijfers – hoewel lager dan voor gezinnen die in de bijstand blijven – hoog blijven. Afgezien van de noodzaak om het inkomen van voormalige bijstandsgezinnen op zich te verhogen, zal inkomenswinst bij het verlaten van de bijstand op de lange termijn noodzakelijk zijn om vrouwen financieel te stimuleren om de bijstand te verlaten en te gaan werken. Hoewel sancties en werkvereisten gebruikt kunnen blijven worden om vrouwen aan het werk te krijgen, zullen ze veel succesvoller werken als de financiële prikkels in dezelfde richting gaan.

Meer steun voor werkende gezinnen in de vorm van meer hulp bij kinderopvang, hulp bij vervoer en andere werkgerelateerde diensten kan de prikkel om te werken aanzienlijk vergroten. Meer vrouwen ertoe bewegen van deeltijd- naar voltijdwerk over te stappen zou een andere mogelijkheid zijn, maar deze aanpak heeft zijn beperkingen als er geen adequate kinderopvang en vervoer beschikbaar zijn. Het geven van sterkere financiële prikkels door middel van EITC’s van de staat en versterkte veronachtzaming van de TANF-inkomsten zijn ook mogelijk, hoewel dit laatste beleid de gezinnen langer op de TANF-rollen zal houden. Belangrijke verbeteringen buiten dit zullen waarschijnlijk alleen komen van hogere inkomens. Dit vereist een uitbreiding van het beleid dat gericht is op behoud van werk, verbetering van vaardigheden en beroepsopleiding. De landen beginnen nu pas na te denken over dit soort beleid en hebben nog een lange weg te gaan voordat dergelijk beleid wijdverbreid is en een grote invloed heeft op de inkomens.

Het tweede belangrijke vraagstuk is hoe beleid kan worden ontwikkeld om gezinnen bij te staan die bijzondere moeilijkheden ondervinden bij het vinden van werk. Deze gezinnen worden soms de “moeilijk te helpen gezinnen” genoemd, hoewel die term de vraag doet rijzen welke soorten diensten nodig zijn. Een belangrijk resultaat van de hier bestudeerde studies is dat veel van deze gezinnen niet blijken te vallen onder TANF of enig ander belangrijk bijstandsprogramma. Zij zijn veeleer reeds op zichzelf aangewezen, hebben geen bijstand en hebben zeer lage inkomens. Een pakket diensten dat alleen op TANF-ontvangers is gericht, in de veronderstelling dat de meest kansarme gezinnen nog steeds op de rol staan, zal deze gezinnen niet bereiken. Dit feit vereist een belangrijke uitbreiding van de bijstand aan de niet-TANF-bevolking. Sommige staten, met name Wisconsin, hebben van een dergelijke uitbreiding een belangrijke doelstelling gemaakt, maar de meeste staten zijn nog lang niet zo ver dat zij deze bevolkingsgroep diepgaand met diensten en programma’s hebben doordrongen.

De meeste waarnemers erkennen nu al dat het ontwerpen van een succesvol beleid om niet-werkende gezinnen aan een stabiele baan te helpen, zeer moeilijk zal zijn, gezien de ernst van de moeilijkheden waarmee deze gezinnen te kampen hebben. Deze problemen omvatten een laag opleidingsniveau en geringe beroepsvaardigheden, aanzienlijke gezondheidsproblemen (zowel lichamelijk als geestelijk), drugsmisbruik en huiselijk geweld. De meervoudige, in elkaar grijpende en elkaar overlappende problemen waarmee deze gezinnen worden geconfronteerd, moeten elke optimistische opvatting dat eenvoudige oplossingen tot stabiele werkgelegenheid en aanzienlijke inkomensstijgingen zullen leiden, doen wankelen.

Gezien deze moeilijkheden is een meer open discussie nodig over het bijstandsbeleid voor noodlijdende gezinnen waarvan het onwaarschijnlijk is dat zij op korte of zelfs middellange termijn aanzienlijke werkgelegenheidswinsten zullen boeken. Langdurige bijstand in geld, vergezeld van beroepsopleiding, ziektekostenverzekering en betere programma’s ter vermindering van drugsmisbruik, geestelijke gezondheidsproblemen en huiselijk geweld moeten op deze bevolkingsgroep worden gericht, onafhankelijk van werkgelegenheidsoverwegingen. Hoewel de sterke werkstimulansen die momenteel van kracht zijn, moeten blijven bestaan, waardoor gezinnen financiële prikkels blijven krijgen om meer te werken dan ze momenteel doen, zal het simpelweg versterken van de werkondersteuning en het verder verhogen van de werkstimulansen op zichzelf niet veel hulp bieden aan deze gezinnen.

Virtueel alle staten hebben al stappen ondernomen om programma’s voor deze gezinnen te ontwikkelen. De staten zijn begonnen met het identificeren van gezinnen met ernstige problemen die een belemmering vormen voor werk, en hebben vervolgens een passend pakket van diensten voor hen ontworpen. De staten moeten deze programma’s echter verder ontwikkelen voordat een succesvolle reeks identificatieprocedures en een adequate structuur voor dienstverlening tot stand zijn gebracht. Bij het coördineren van de behandeling van deze gezinnen met werkgelegenheidsprogramma’s kunnen de staten gebruik maken van hun mogelijkheid om vrijstellingen van werkvereisten en tijdslimieten toe te passen als een kortetermijnstrategie. Maar er moet een actiever en agressiever beleid worden gevoerd om tegemoet te komen aan de behoeften van deze spartelende gezinnen, zowel binnen als buiten TANF.